专题之四：基础教育办学体制改革研究

专题之四基础教育办学体制改革研究∙§英国比较教育家萨德勒曾指出：“校外的事情甚至比校内的事情更加重要，校外的事情制约并且说明校内的事情。

”∙§在市场经济条件下，随着利益主体多元化和竞争的出现，清一色的公办体制已严重不适应社会发展和教育自身发展的需要，办学体制改革势在必行，这就要求改变单一的办学模式，实现办学主体多元化。

一、我国基础教育办学体制现状∙§(一)办学体制及我国基础教育办学体制∙§什么是办学体制呢?办学体制的本质就是谁是办学的主体。

∙§需要区分两个概念。

一个概念认为谁投资谁就是办学的主体。

另一个概念认为办学权在谁手里谁就是办学的主体。

∙§越来越多的人赞成后一个概念，主张把投资者与办学权分离开来，不以投资者而以办学权作为决定谁是办学主体的主要根据。

∙§我国的基础教育，尤其是九年义务教育，历来实行的是国家(通过政府)办学体制，国家是办学的主体，实践证明是有效的。

∙§对基础教育来说，投资者和办学权是统一的，统一到各级政府。

这就是国家办学体制。

∙§《中国教育改革和发展纲要》规定:“在现阶段，基础教育应以地方政府为主”，“继续完善分级办学、分级管理的体制”，并“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。

”∙§（二）我国基础教育办学体制的局限∙§目前，我国基础教育办学体制虽然呈现出一定的生机，但更多地表现出不足。

∙§首先，非公有学校严重不足。

教育领域的市场化运作成份不够，各教育阶段非政府部门和私人办学比重过小。

∙§其次，学校法人制度建设滞后。

公办学校法人资格并未使学校办学权责获得有效释放。

法律对民办学校的有关规定较为笼统，民办学校法人属民办非企业单位法人，民办学校在经营过程中有一定风险，甚至可能破产，可能损害各方利益。

∙§其三，学校运行机制不良，竞争缺乏公平性。

∙§民办学校缺乏公办学校同等的法律地位与政策环境。

在民办教育的政策法规方面，由于对民办教育的认识偏差，以及由此而产生的明显不同于公办学校的规定，影响了民办教育的健康发展，使其在市场竞争中处于不平等地位。

∙§其四，办学评价缺乏科学性、公正性和真实性。

∙§在教育领域对办学状况开展的评估、评审和评优中，虽然有政府制定的一些标准，但市场和社会的评价与反馈机制并不健全，以致众多评估、评审和评优乏科学性、公正性和真实性。

二、我国基础教育办学体制的主要弊端∙§（一）依附性∙§1．依附的类型及表现∙§长期以来，我国办学体制的主要弊端就是学校对政府的依附，而多年教育体制改革的重要目的就是为了摆脱这种依附状态。

但就目前得状况看，这一问题远没有解决。

∙§依附状态分为直接依附和间接依附：公办学校一般呈现直接依附状态，而民办学校则表现出间接依附状态。

∙§2．公办学校的依附∙§一般来说，公办学校对政府的依附，其状态可以分为两种：一种是在传统体制惯性下的依附；另一种是在新的改革状态下的“改革依附性”。

∙§从下表中罗列的现行基础教育权项中，可以看出目前学校权力运作状态和框架。

在列出的27 项权力中，有22项权力属于地方政府、3项属于学校、2项属于“中介组织”（属于政府直接管理的下属机构）。

∙§按照一般组织理论，组织权力是一种结构性存在，权力与权力之间是一种关联性的功能联系，某种权力如果不能配套，便难以行使。

∙§3．民办学校的依附∙§就目前我国民办教育发展状况看，依附性是其最大特征之一。

∙§这种依附性集中表现为民办学校对政府有着不同程度的间接依附。

∙§我国的民办教育是在中断几十年、缺少慈善机构的支持以及私营及民间资金非常有限和薄弱的情况下发展起来的。

∙§其发展环境，可以说是处于计划经济向市场经济转轨、公办教育一统天下被逐步打破的时期。

∙§由于其在整体布局中所占比例非常小，加之体制环境尚未根本转变，自身力量还十分弱小，其依附性特征因此比较明显。

∙§（1）物质方面。

民办教育发展一般都需要政府在物质资源方面给以支持或“公助”。

∙§（2）人员方面。

在许多民办学校的起步阶段，由于校长和教师都非常紧缺，需要公办学校的支持，经常需要利用名牌公办学校的牌子和教师进行办学，这就体现了他们对公办学校的依附。

实际上是对政府的依附。

∙§（3）观念方面。

许多民办学校的校长和教师原先多为公办学校的校长或老师，绝大部分是退休后发挥余热，所以在办学理念方面很大程度上沿用公办学校的一套做法，他们在民办学校的办学一般都是对公办学校的传承和复制。

∙§（4）管理体制。

不少民办学校依旧采用原有的运作模式，对政府的依附性甚至比公办学校还大。

政府和民办学校关系没有理顺，使得原来的行政联系变成一种办学人员和政府官员之间的利益联系，而且民办学校在发展过程中受人为因素干扰很大。

∙§（5）政策方面。

按照一般道理，民办学校是独立法人办学，可以有自己独特的办学体制和运营机制。

但由于政府掌握的办学资源包括物力、人力、信息和审批权等非常集中，政府的政策可以决定民办学校的“生死”，因而在事实上，民办学校不得不依附政策。

∙§（二）过渡性∙§基础教育办学体制中的过渡性特征，在公办学校、民办学校与转制学校中有着不同程度的表现。

∙§由于我国教育体制改革并没有确定的框架设计，学校发展的制度环境也没有合理地确定，因此，各类学校制度仍然处在探索之中。

没有确定的制度，必然带来各类学校发展中的过渡性状态的出现。

∙§由于教育发展规模不断改变，没有相对稳定期，因此教育资源长期匮乏。

教育发展与教育改革所需要的成本呈现出极端的过渡性特征。

其成因在于：∙§其一，从整个转型社会背景来说，社会的转型和变动自然会波及到教育领域。

社会转型本身要完成从领域合一向领域分离、从利益合一向利益多元、从关系社会向法治社会的多种转型，这是一个长期的过程，其过渡性特征自然影响到教育领域。

∙§其二，从发展手段来说，就连民办学校的依法办学也没有真正实现。

《民办教育促进法》虽已出台，但很多事关民办教育发展的根本问题依旧不明。

教育发展主要还是依靠政策。

而政策的不确定、不稳定与多变，必然使教育发展的整个状态呈现出一种过渡性。

∙§其三，从体制改革来说，一些办学尝试或实验，本身就带有不成熟性和过渡性。

比如股份制办学、集团办学、转制办学、“名校办民校”等，即使是现代学校制度的建设（新《纲要》也着力强调此点），也还是处于一个不断探索过程之中，都有明显的“摸着石头过河”的自然过渡性。

∙§其四，从市场机制来说，由于我们还处于一个市场经济不断完善的转轨过程中，经济领域很多方面的规则都还处于创建、改善阶段，教育体制改革中引入的竞争、交换、价格、成本、经营、收费等还处于摸索之中，这必然凸显教育改革与发展的过渡性。

∙§（三）外在化∙§在我国，学校管理体制改革表现出学校政府化的外在特征。

这种特征是学校的组织性质与政府性质在运作逻辑上的同一，学校成了政府的一个下级机构或部门，学校内部组织部门设计与政府职能部门对口设置，学校作为专业性组织的运行逻辑被政府作为行政组织的运行逻辑所替代。

∙§造成学校政府化或外在化的原因，除了经济、政治因素外，从理论上看是由于学校作为公益服务性的专业组织，一直被看作是为政府公共组织的延伸，学校的专业性特征被淡化或漠视。

三、国外基础教育办学体制的变革∙§联合国教科文组织1993年《世界教育报告》指出：“80年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公共开支的增长。

没有几种教育制度完全不受这种全球性变化的影响，虽然还没有一个国家走得那么远，但是，使教育在某种程度上关心顾客的选择，响应‘市场支配力量’，尽管传统上(教育)是国家自主的活动，但使它少一点官僚主义，多一点效益的观念在世界各国已经得到普及。

”∙§国外办学体制的探索正是这种响应的结果。

∙§（一）美国基础教育办学体制的变革∙§20世纪90年代以来，一些国家和地区己经在“把国立学校像国营工业企业那样加以私有化”的道路上积极变革。

特别是在美国，很多公司、企业、社会团体和个人纷纷与地方政府签订协议，“承办”基础教育阶段的公立中小学校，公立学校私营化日益广泛。

∙§自70年代的社会政治和经济危机迫使人们重新审视公立学校的功能。

∙§公立学校并非万能，它不但造就不出适应国际、海内社会需要的学生，而且学校内部存在着重大的种族隔离。

∙§公立学校在批驳面前非常淡定，质量拙劣、纪律凌乱（“垃圾坑”、“暴力学校”）的沉疴依然故我。

∙§2．美国公立学校私营化的形式∙§美国公立学校的私营化是指在不改变目前公立学校性质(实施免费义务教育、不传播宗教、不分种族实行教育机会均等)的前提下，由私营机构或教师团体承办经营公立学校。

主要形式有特许学校(Charter School)和契约学校 (ContractSchool)。

∙§（1）契约学校：私营公司承包经营公立学校∙§这是公立学校私营化的主要模式。

∙§这一改革始于1992年，“教育选择公司”(EAI)签订了管理佛罗里达州达得县一所小学的协议;尔后又签订了管理马里兰州巴尔的摩市12所公立学校的合同以及康涅狄格州哈特福得市32所公立学校的合同。

∙§（2）特许学校：教师个人或群体承包、管理公立学校∙§特许学校是美国20世纪90年代出现的一种新型学校。

特许学校的出现体现了美国教育改革的一种新思路。

特许学校的“特许”，最早是由美国教师巴得((RayBudde)在其《特许教育:学区新模式的关键》一书中提出的。

他建议给一些教师特殊的权力，让他们以自己认为合适的方式从事教育教学活动。

∙§美国教师联合会主席阿.申克尔对此非常重视，他建议地方学校董事会和工会可以共同特许一些教师或其他人员在自己的校园内建立“自治学校”，这种学校叫“特许学校”。

∙§3.特许学校的种类、特点及问题∙§（1）特许学校的种类∙§经过几年发展，目前，特许学校种类繁多，形式多样，大致分为4类:∙§A．新建的商业、技术学校。

这类学校多由公司、企业、社会团体开办，主要向学生传授专业技术。