第2章 古德诺的政治—行政二分法 - 副本

第2章古德诺的政治—行政二分法

一、对政治—行政二分法的进一步阐释

古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。

古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。

在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。

古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。

二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础

古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。

古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。

因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。

三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径

古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。

古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。古德诺认为，要改变这种状况，只有通过行政权的集中这个惟一的途径，“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间的必要协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不阻碍它发展。

四、美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节

古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。

通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。

总之，正是由于政党本身的统一性，和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者留给后人的巨大难题才得以顺利解决。

五、美国加强民主与效率协调的主攻方向——政府体制的改革

考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体

制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。为了达到这个目标，需要做到：（1）要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主和效率协调的重要保证。

（2）由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非能为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党，并有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面，同时主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系过于密切化。

（3）美国的两党制度，实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。

六、简评

古德诺不仅在威尔逊的政治—行政二分法的基础上作了进一步阐释，而且更为重要的是，他着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解，其思想、观点不乏深刻之处。

古德诺虽然没有把自己的主要注意力集中在公共行政管理部门的具体事务上，但是他却高屋建瓴地分析了公共行政管理有效开展所涉及的外部环境问题，具有较为开阔的视野，他通过对一列重大理论问题的考察和分析，比较系统地阐述了他的公共行政管理学思想。

从总体上看，古德诺的公共行政管理学研究和威尔逊的研究有着一致之处，古德诺也是站在中小资产阶级利益一边，主张公共行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因而，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到公共行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，主要是由他所处的时代以及他所代表的利益造成的。