水库移民安置理论概述

水库移民安置理论概述　郑瑞强　（河海大学商学院，江苏南京　２１００９８）　

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【摘要】移民安置是和谐库区建设成败的关键因素。准确把握库区移民安置理论对水库移民安　置实践具有重要的理论指导和现实意义。本文从不同的角度对水库移民安置理论进行了归纳　总结。　【关键词】移民安置；理论；水库　中图分类号：ＴＶ２１２　文献标识码：Ｂ　文章编号：１６７１—１４０８（２００７）０７—００３５—０４　水库移民安置是水库工程建设的重要前提和基　础，移民安置工作的成败在一定程度上决定了工程　建设的成败和建成后运营的稳定高效，为此，移民　安置工作成为水库工程建设的重中之重。水库移民　往往具有大规模、远距离迁移等特点，其安置工作　是一个政策性强、情况复杂、关系繁复、工作强度　和难度要求很高并且涉及政治、经济、社会、文化　等多领域、全方位的系统性工作，因此，要做好水　库移民安置工作，科学的移民安置理论指导是必要　的，“没有科学理论指导下的蛮干只能是事倍功　半”。　纵观新中国成立以来的水库工程建设史和有　关的移民安置纪要，可以将这些零散的实践从不　同的视角归纳，为以后的移民安置提供理论依　据：从政府的管理理念视角看，可以归纳为移民　管理理论和移民治理理论；从移民的角度看，有　移民整合理论、移民表征理论、移民对接理论；　按照在移民安置工作的生命周期内地方政府的重　视程度和移民问题处理方式来划分，有移民安置　工作阶段理论和移民安置工作系统理论；从移民　安置过程中移民安置的发展模式看，有移民安置　继承发展理论和移民安置跨越式发展理论；从市　场和社会力量参与的角度看，有移民安置服务包　外包理论（详见表１）。　表１　移民安置理论分类　视　角　理　论　政府的管理理念　移民管理理论，移民治理理论　移民整合理论，移民表征理论，移民对　移民　接理论　移民安置工作阶段理论，移民安置工作　移民安置工作生命周期　系统理论　移民安置继承发展理论，移民安置跨越　发展模式　式发展理论　市场和社会力量参与　移民安置服务包外包理论　１　移民管理理论和移民治理理论　移民管理理论和移民治理理论的区分视角是　基于政府的管理理念——公共管理理念和公共治　理思念的不同。在贯彻管理理念的移民管理模式　收稿日期：２００７—０４—０９　作者简介：郑瑞强（１９８３一），男，山东鄄城人，博士研究生。

　维普资讯 http://www.cqvip.com 水利发展研究２００７・７　中，进行管理的主体只能是享有公共权力的公共　机构，而不享有公共权力的移民组织和个人则只　能被当作管理的对象；自上而下的强制管理仍然　居于主导地位；移民管理过程是半开放的——只　向公共组织开放，对于民间组织和个人则通常是　封闭的；片面强调管理绩效；对服从权力和权威　的强调超过对权力监督和权利救济的关注等。而　在贯彻治理理念的移民治理模式中，政府因社会　权利的回归不再是一种凌驾于社会之上的统治机　构，所有权力主体都是平等的治理主体；依法参　与移民治理过程；兼顾公共利益与私人利益、自　由与秩序、公平与效率；主要采用谈判协商的治　理方式，政府只在必要时才选择单方面、强制性　的管理方式；整个移民安置治理过程以全面开放　为原则；要求各方治理主体本身责权一致，实现　权力监督与权利救济的统一。　基于上述不同理念的指导，移民管理理论更重　要的体现是移民安置管理部门对移民事务上的管　制、技术上的管理，对于“移民安置规划、实物清　查、实施管理、监测评估和后期扶持”等阶段的移　民工作，移民安置管理部门都自己制定有一套相对　固定的工作原则、程序和制度，并具有相应的机构　和工作人员；移民作为安置工作的　作对象进行的　主要是被动的接受和配合行为，他们对于安置工作　过程中出现的问题和矛盾无知情权和参与权等基本　权利。随着经济的发展，社会机制、行政机制、市　场机制的不断完善，移民行权意识的逐步提升，移　民安置工作理论也逐步向移民治理理论过渡。虽然　目前移民安置工作仍以政府为主导，但较之以前已　经越来越注意到保障移民的知情权、参与权和监督　权等基本权利，发挥他们在库区社会经济建设中的　主动性、积极性和创造性。这一理论指导下的移民　安置工作的突出特点是，移民与库Ⅸ管理部门形成　了协调合作的良性互助关系，从而形成ｒ弹性的社　会结构，有利于协调移民个人利益与国家公共利益　之间的矛盾，维护社会公平，进行移民开发，保障　库区社会经济生活有序进行；另外，激发Ｔ自身的　自治能力，也促进了移民个体之问、群体之间利益　和价值的整合。　由此可见，治理较之管理存在强大的内在张　力，从而为和谐库区的创建提供了一个良好的社会　机构秩序和个人理性秩序，更好地贯彻和落实国家　有关移民安置工作的精神，促进移民生产生活水平　的提高和库区社会经济的建设与发展。　２移民整合理论、移民表征理论和移民对　接理论　２．１　移民整合理论　“整合”是系统论的一个概念，原意是按照一　定的系统本身所具有的机理，通过体制和机制的　调整与整理，使该系统内部的容量得以充分发　挥。水库移民整合就是在创建和谐社会要求的指　导下，通过体制与机制的调整，使移民系统内部　的力量得以发挥，移民系统与系统之外的物质能　量交换的环境得以改善，从而迅速使移民的生产　生活水平得以恢复和发展，同时其经济和社会的　发展状态和潜力也逐步趋近和达到安置区的发展　水平，最终随着“移民”状态的消除，使得水库移　民问题得以顺利解决。　水库移民整合根据不同的标准划分为不同类　别。一般地说，按整合区域进行划分，可以将水库　移民整合划分为迁出区区内整合与区际整合、安置　区区内整合与区际整合、迁出区与安置区区际整合　等；按整合内容可以分为经济整合、社会整合和文　化整合等。　水库移民整合的目标不是移民完全被安置区的　生产生活方式所同化，也不是移民群体完全不顾安　置区的社会经济环境而按照本群体的生产生活方式　与习惯生存。水库移民整合是移民与政府、安置区　居民之间的事情，最好的结果是移民既能融入和适　应安置区的经济、社会、文化发展进程，又要保持　自己的优秀文化。简言之，“适应环境、迅速融入　主流意识与行动，去劣保优、提高发展条件与能　力，逐步消除阶段性的移民问题”。　２．２移民表征理论　所谓移民表征，即是在特定时空背景下移民所　共享的观念、意象、社会知识和社会共识，是一种　具有社会意义的符号和系统。它对于建立移民安置　的社会秩序、为移民群体成员提供社会互动规则和　对社会生活进行明确命名和分类并加以沟通有重要　帮助，同时，对于移民形成一致的社会认同和社会　心态具有推动作用。　移民表征具有以下特点：（１）社会共享性与群　

体差异性。移民表征可以被一定的移民群体内部所　维普资讯 http://www.cqvip.com 有成员所共同拥有，并且成为群体成员之问交流和　沟通的基础。它强调的是群体，而非个人，但在群　体层面上即群体之间并不是一定能达成一致。（２）　社会根源性和行为说明性。移民表征主要来自于移　民的经验基础，同时，也源自于人们通过传统、教　育和社会交流接收与传递的信息、知识和思维模　式，这些表征可以内化并作用于移民个体行为，同　时也影响其群体成员的感知，并进而会影响他们对　所经历事件的解释和行为回应。（３）相对稳定性和　长期动态性。　移民表征理论在移民安置工作中的步骤主要　包括识别移民表征，判断一定的移民表征在移民　个体和群体中的影响程度，决定对移民表征影响　下的移民个体和群体采取的移民安置方案（分散　安置拟或集中安置、救济安置拟或远迁安置，等　等）。该理论在移民安置工作中较为典型的应用　表现在民族村的整体搬迁、宗族势力强的家族分　散安置等方面。　２．３移民对接理论　水库移民的对接能力，可以定义为水库移民　面对国家和地方政府、社会组织等机构提供的一　系列政策、物资扶助时所具有的政策敏感性、获　取能力、回应能力及监督反馈等一系列能力的总　称。水库移民对接理论，简言之，即是在中央和　地方对水库移民进行安置的过程中，着力于提高　移民对于管理部门、社会援助机构等方面提供的　政策、物资等扶助措施的接受、利用和使之增值　的能力，使得中央和地方有关移民安置的政策、　扶持措施得以发挥最大效用，进而达到使移民增　产增收，维护社会经济稳定和持续发展，创建和　谐库区的目标。　要成功运用移民对接理论进行移民安置，就　要提高水库移民的对接能力，做好以下几个方面　的工作：（１）重视移民自身能力和组织资源的培　育与建设。水库移民要积极学习有关的移民政策　规定、性质及操作办法；要了解并掌握移民维权　的法律规定和保障机制；要在分析自身优势和劣　势的基础上，在重视水库移民安置工作这个有利　的社会环境下，发挥自身优势，采取各种方法减　少和消除劣势带来的影响，提高自身接受和应用　新知识新技术、应对市场变化的能力，提高自我　组织、自我服务、自我发展的能力。（２）水库移　民与管理部门的对接，其实是移民与后期扶持资　金拨付部门之问的博弈过程。因此，移民要在共　同利益或目标的指导下把各自独立的个人联合起　来，形成强有力的能代表自身利益的有序组织，　学会在群体内部进行冲突和竞合、对外却能用最　大包容成员意愿的声音来表达的能力，争取取得　博弈双方能力、资源和地位的对称。（３）着力构　建水库移民对接工作的支持系统，主要表现在有　关部门要进行积极有效的宣传、采取多种手段和　措施对移民进行有针对性的能力培训、建立有效　的机制对移民提供维权保障等。　３　移民安置工作的阶段理论和系统理论　一个完整的水库移民安置工作的生命周期可以　简单地划分为移民安置规划、实物清查、安置实　施、监测评估和后期扶持等阶段。　移民安置工作阶段理论是将移民安置工作阶　段化或者焦点化。从移民安置规划编制始，到移　民安置后期扶持期限止，库区管理部门在这期间　扎扎实实执行有关移民安置工作的方针与政策，　并且始终把移民工作当作区域发展中重要事项常　抓不懈，对于具有“移民性质”的事件和群体特殊　看待，重点扶助。而移民安置工作的系统理论则　是将水库移民安置看成是一项常规的政府任务，　与其他工作的地位无特别差异，政府管理部门除　例行职责，将移民安置工作进行规划、实施安置　管理和补偿等，贯彻落实有关水库工程移民安置　的各项规定外，对于其他有关“移民性质”的事件　和群体均纳入区域社会、经济、文化等领域进行　一体化管理，对在移民安置工作生命周期内外的　移民安置工作和具有“移民身份”的群体和个人不　作特殊对待。　该两种理论各有优势，所以理论的运用要根　据实际情况，因时、因地制宜。二者的优劣对比　见表２。　４　移民安置的继承发展理论和跨越式发展　理论　水库工程的建设和移民安置可以被看成是对　移民生存的挑战，也可以视其为库区社会经济发　展、移民生产生活水平提高的一次机遇。基于　

此，移民安置的继承发展理论可以表述为：由于　维普资讯 http://www.cqvip.com 水利发展研究２００７・７　水库工程建设的影响，在库区区域发展条件如资　金、人力资本、环境等发生变化的情况下，库区　管理部门在对区域发展进行规划和思路寻求时，　并未对原来的发展规划和发展模式等做出相应的　调整和转变，而是沿袭原来没有水库工程建设影　响时的发展规划、政策与制度，甚至是完全继　承。而移民安置的跨越式发展理论则是库区管理　部门在科学鉴别、分析水库工程影响的基础上，　把握因水库工程建设造成社会秩序和发展条件改　变的契机，集思广益，及时拟定科学的发展规　划、寻求合理的发展思路和发展目标，通过对库　区功能区的调整、资源整合和产业结构调整等有　力措施，淘汰旧的不合理的生产生活方式，引进　较具时代需要和现代气息的生产生活方式，尽可　能地跨越一些常规发展阶段、减少发展内耗、减　轻对库区群众的心理承受力的影响。　表２移民安置工作的阶段理论和系统理论优劣对比　理论　阶段理论　系统理论　（Ｉ）加速移民与非移民群　（Ｉ）使移民产生一种优越　体的整合，营造和谐的移　感和荣誉感，促进移民安　民群体与非移民群体的　置工作的实施　关系　优势　（２）使大部分移民在受到　（２）减少日后移民身份的　工程影响后的生计得到迅　扩大化带来的负面效应　速恢复等　（３）减少特殊管理带来的　成本等　（Ｉ）移民安置工作生命周期　（Ｉ）移民安置工作开始　结束后部分移民产生失　时，部分移民可能有抵触　落感　情绪，导致初期移民安置　（２）部分移民产生依赖　劣势　工作难度加大　心理　（２）部分移民因工程影响较　（３）移民安置工作焦点化，　大、外界辅助资源不足而　导致安置工作结束时机构　导致发展乏力等现象　繁杂、人员臃肿等　５　移民安置服务包外包理论　根据美国学者Ｊａｍｅｓ　Ａ．Ｆｉｔｚｓｉｍｍｏｎｓ和Ｍｏｎａ　Ｊ．Ｆｉｔｚｓｉｍｍｏｎｓ所提出的服务包的概念　，政府　的移民安置服务亦可以视为一种公共服务包（见　表３）。　随着市场经济的发展和社会体制的完善，尤其　是第三部门在社会事务中的作用不断加大，移民安　置公共服务可以尝试采用公共服务包外包的市场化　模式进行运作。这样一方面可以明确移民安置工作　中各参与方的职责权利，使政府着力于履行好政府　负责社会管理和社会服务的政策指引、法律监管工　３８　作，同时市场化运作可以提高移民安置工作效能，　减少政府公共财政支出；另一方面，可以使具有移　民安置工作实力、能力和社会责任感的企业、非政　府组织和非盈利组织承担社会管理和社会服务项　目，给予其发挥价值的场域，并合理合法地使其接　受监督，同时可以提高移民安置服务的水平和质　量，做好移民安置工作，更好地造福于移民，维护　社会稳定，促进水库工程建设和库区社会、经济、　环境的可持续发展。　表３移民安置服务包　项　目　内　容　移民安置工作开始前必须到位的资源：安置区规　支持性设施　划及基础设施建设，安置资金，移民安置机构、　人员、政策法规、制度等　安置区社会服务体系的组织、利益分配、协调机　辅助物品　制的建立与运转、弱势群体保护组织的建立等　信息服务、金融服务、搬迁服务、安全服务、文　显性服务　教卫生服务等　工程建设带来的新鲜信息，移民群体与非移民群　隐性服务　体的文化交融，发展思路与发展模式的引进、吸　收与创新等　移民迁出去、安置区因移民安置所采取的一系列　措施给区域发展带来可持续的发展动力，移民安　可持续服务　置实施机构自身及因移民安置所产生的组织和个　人提供公共服务的能力的提升等　参考文献：　［１］　胡锦涛　切实做好构建社会主义和谐社会的各项工作把中国　特色的社会主义伟大事业推向前进［Ｊ］　求是，２００７，（１）．　［２］　魏礼群．大力建设服务型政府［Ｊ］．求是，２００６，（２１）　［３］虞云耀　科学发展观是又快又好发展的世界观和方法论［Ｎ］．　学习时报，２００５—１０—２４．　［４］蔡守秋．论追求人与自然和谐相处的法学理论［Ｊ］　现代法　学，２００５，（６）．　［５］俞可平　中国公民社会制度理论的主要特征［Ｊ］．中国社会科　学，２００６，（１）．　［６］　唐传利，施国庆　移民与社会发展［Ｍ］．南京：河海大学出　版社，２００２　［７］　水利部水库移民局．水库移民理论与实践［Ｍ］．北京：中国　水利水电出版社，２００５．　［８］　施国庆．中国移民政策与实践［Ｍ］．银川：宁夏人民出版　社，２００１．　［９］　Ｆｉｔ￣ｉｍｍｏｎｓ　Ｊ　Ａ，Ｆｉｔｚｓｉｍｍｏｎｓ　Ｍ　Ｊ．服务管理：运作、战略与　信息技术［Ｍ］．北京：机械工业出版社，２００３．　（责任编辑陈海燕）