城乡统筹背景下新农村规划思考

口罂型。巷Ｉ计－３城乡统筹背景下新农村规划工作思考——以南京市高淳县薛城村第九自然村村庄建设规划为例

口陶德凯，彭阳，杨纯顺，黄亚平

５０规划师ＰＬ，ＲｎＩ＇ＩＥＲ５［摘要］城乡统筹发展是快速城市化进程中“城市反哺农村”，实现城乡共同发展的重要战略。南京高淳县薛城村第九自然村村庄建设规划正是抓住了城乡统筹发展契机，通过编制科学合理的村庄建设发展规划，统筹利用乡村空间和土地资源，大力提高农村土地使用效率；统筹城乡公共服务设施配置，努力促进城乡公共服务均等化，积极构建城乡一体化发展的新格局。［关键词］城乡统筹；新农村规划；南京市［文章编号］１００６－００２２（２０１０）０３－００５０－０５［中图分类别ＴＵ９８１［文献昧识硼Ｂ

ＮｅｗＲｕｒａＩＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｆｏｒＵｒｂａｎ－ＲｕｒａＩＩｎｔｅｇｒａＵｏｎ：ＡＣａｓｅＳｔｕｄｙｏｆＸｕｅｃｈｅｎｇＮｉｎ廿１ⅥＩ．１ａｇｅＰｌａｎ／ＴａｏＤｅｋａｉ，ＰｅｎｇＹａｎｇ，ＹａｎｇＣｈｕｎｓｈｕｎ，ＨｕａｎｇＹａｐｉｎｇ哺呐册咧Ｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｓｏｎｅｏｆｔｈｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｐｕｒｐｏｓｅｓｏｆｎｅｗｒｕｒａｌ

ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｘｕｅｃｈｅｎｇｖｉｌｌａｇｅｔａｋｅｓａｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｐｌａｎｎｉｎｇａｐｐｒｏａｃｈｔｈａｔｉｍｐｒｏｖｅｓｌａｎｄｕｓｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙａｎｄｌｏｃａｌｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｎｇｔｈｅｓｅｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓｐｒｏｍｏｔｅｓｈａｒｍｏｎｉｏｕｓｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．

Ｉｋｙｍｎｌ蝴Ｕｒｂａｎ—ｒｕｒａｌｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ，Ｎｅｗｒｕｒａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｎａｎｊｉｎｇ

ｃｉｔｙ

１城乡统筹发展背景１．１城乡统筹发展内涵十七届三中全会提出了进一步深入落实城乡统筹发展的要求。所谓“城乡统筹发展”，笔者认为主要是通过整合城乡空间资源，统筹城乡社会发展、城乡空间发展和城乡产业发展，促进社会和空间资源配置和利用的高效化，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。统筹城乡社会发展，核心是要扩大公共财政覆盖范围，尤其是要覆盖到农村地区，积极发展农村公共事业，使市域内农民实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”；加强农村基础设施和环境建设，繁荣农村文化，办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系，全面创建高效均等的基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化。统筹城乡空间发展，关键是要集中、集约利用土地资源，提高土地利用投入强度，提高土地利用效率。一方面，划定城乡建设增长边界，确保各项建设集中在规划建设用地范围内，避免分散建设；另一方面，要在有条件的农村地区实施“农用地整理”，通过农地复垦．指标流转等手段，大力提高农村土地的利用效率。统筹城乡产业发展，就是要根据产业现状分布特征，强化资源整合度和提高资源利用度并举，在城乡空间内合理划定产业分区，构建特色产业集群，并赋予不同产业分区差别化的绩效考核制度，促进城乡产业健康、有序发展。

同时，坚持新型工业化道路，积极推进产业向园区集中政策，提高工业集中、集约、集群发展水平，增强工业反哺农业的能力；坚持农业现代化道路，加大农村土地流转力度，推进土地规模化经营，促进传统农业向现代农业转变，提高农业综合生产力。

万方数据１．２城乡统筹发展理念对新农村建设规划的影响城乡统筹发展战略的核心是指在一定区域内通过高速发展的城市带动周边的乡村共同发展，构筑城乡～体化发展格局。对于村庄建设规划而言，就是要通过科学合理的规划，统筹城乡空间资源，构筑适应乡村社会经济发展的空间格局，创造优良的生活环境，引导农民向规划居民点集中居住，促进村庄建设空间和土地资源的高效集约利用；同时，将城市的科学文化，资金技术资源优势与农村生态、腹地资源优势相互共享，提升农村基本公共设施配套水平，创建均质共享的农村基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化。２南京市高淳县薛城村第九自然村发展概况第九自然村（以下简称九村）位于南京市高淳县城北侧，是原薛城镇政府所在地，在上一轮的撤乡并镇规划中，薛城与淳溪镇合并，九村被划入薛城行政村管理范围。九村东侧为薛城社区的第八自然村（以下简称八村），西侧为省级历史文物保护单位——“新石器时代的薛城遗址”，居住着第十自然村（以下简称十村）的部分村民（图１）。九村现状约有１６０户人家，共５５０人，总建设用地约为６．３９ｈｍ２。村庄沿着主要道路发展，村民自建的住宅集中于村庄北部，建筑密度较大，建设也较为凌乱。村庄北侧为大面积的湖面，湖与村庄之间隔有～个防洪堤。村庄内沿路虽然有粮站、电影院等遗留公共建筑，但建筑质量普遍较差，现状基本被村民用于居住或从事生产。小学、幼儿园等公共设施配套水平较低。村庄现状道路以砂石路为主，路宽约为２ｍ～３ｍ。村庄内部的环境缺乏治理，卫生状况较差。九村两侧的八村和十村的村民住宅建筑质量均较差，尤其是“薛城遗址”内十村部分村民的住宅建筑陈旧，急需翻新建设。

３村庄规划面临的问题３．１规划编制基础薄弱城乡统筹背景下的新农村规划工作必须建立在统筹城乡空间、产业和社会发展的基础上。城市是各项产业发展、空间建设和人口高度集中的地区。长期以来集中于城市的各项研究为城乡统筹发展奠定了基础，但针对农村地区发展的研究却难以形成系统性。虽然农村的规划建设规模远小于城市，但各项规划工作仍须建立在现状资料搜集与调查的基础上，如规划要对现状村民的户数、基础设施建设状况、公共服务设施的配套等情况进行详尽的调查和统计，为规划编制提供支撑。但由于体制上的众多原因，关于农村社会的相关资料统计与收集更多地流于形式，并未形成适时跟踪、更新的系统机制。因此，在新农村规划急需资料时，基层的建设部门往往难以提供充足的资料和数据。九村如同中国大多数村庄一样，一方面，缺乏能够充分反映当地地形地貌特征、比例适合的数字化地形图，给村庄宅基地面积统计、各项建设用地构成等基础数据的搜集工作带来了极大的困难；另一方面，九村村庄建图１九村及周边村域现状图设规划缺乏有效的上位规划的引导。现场调研发现，除了南京市镇村布局规划对各区县的村庄撤并提出了原则性的要求外，几乎没有其他相关规划可供参考。地形图等基础资料的缺失和相关上位规划的缺乏等众多原因，造成了九村等新农村规划编制基础较为薄弱，为规划工作的深入开展带来了一定的困难。

３．２村庄空间利用分散中国农村居民点的分布有着较强的地域特征，有的为了适应气候需要，有的为了适应地形地貌需求，也有的

与自然山水结合分布，但它们都具有“空间利用分散”的共同特征。这是由于为了便于农业耕作，农民宅基地基本选择与各自农地相邻。随着城市化逐步向农村推进，广大农村地区传统的。小而全”的生产生活方式发生了改变。正是在这一背景下，集体所有的大量“公共建筑”的职能逐步丧失，

用地却未能得到及时置换，造成农村地区空间利用过度分散（图２）。这种分散的布局虽为统筹城乡建设空间利用提供了广阔的遐想空间，但却存在由于大规模的集中建设造成资金不足等难题。九村是原薛城镇政府所在地。原薛城镇所属的政府办公楼、粮站、文化站等公共建筑职能逐步衰退。但这些建于二十世纪六七十年代的建筑却由于产权问题，不能轻易拆除。这

图２九村现状空间利用分布２０１０年第３期第２６卷５１万方数据图３九村及周边村域空间统筹规划构想些不易拆除的公共建筑，占据了大量的用地，间接造成了九村村民宅基地面积过大的现象。统计资料显示，九村现状村域面积约为６．３９ｈｍ２，约有１６０户居民，由此算得户均占地为４００１－ｆ１２。根据《江苏省村庄建设规划导则》要求，未来村庄户均宅基地面积不超过２００ｍ２。可见，从数字比较上看，九村村民户均宅基地面积超出标准足足一倍。但通过现场实地调研发现，村民的实际户均宅基地面积远远低于４００ｍ２。正是由于大量闲置的公共建筑占据了村庄建设用地，造成村庄空间利用高度不集约。３．３公共设施配套不全传统的乡村公共设施配套是以行政村为基础，建设商店、卫生所和小学等基本公共服务设施。但随着农业生产方式不断进步，农民生活水平不断提高，农民对物质文化生活的需求也日益提高，过去以行政村为单元配套公共服务设施的做法，已不能适应城乡统筹发展背景下的城乡居民基本公共服务均等化的要求。九村内保留了粮站、电影院、文化站等大量公共建筑。由于薛城镇政府已经并入淳溪镇，九村内现存的大量公共建筑的职能随之丧失。现场调研显示，由于缺少一级政府组织管理，这些公共建筑也就因缺乏与一级事权相应的资金而得不到维护。除了两家商店５２规划师ＰＬ．ＲＦＩＦＩＥＲ５由私人经营以外，其余公共建筑都已被村民用于从事家庭作坊式生产。众多原因交织在～起，使得这些公共建筑质量普遍较差，导致村庄公共设施配套水平极低，从而影响村民日常生活。４基于城乡统筹发展的新农村规划工作思考４．１转变规划理念历史遗产是不可再生资源，保护历史遗产是新农村规划与建设需要重点关注的问题。改善生活则是新农村规划中农民最关注的焦点。保护历史遗产可以丰富人民的文化生活，改善人民生活环境可以促使遗产保护再上新台阶。因此，新农村规划工作应树立历史遗产保护与改善生活环境有机统一的主导思想，不应教条地将两者割裂开来。九村紧邻“薛城遗址”，与西侧遗址所在地的十村、东侧的八村、第七自然村同属于薛城社区。“薛城遗址”在１９９７年被列为省级历史保护文物，由于规划控制管理到位和村民对历史遗产保护意识较强，在遗址及其周边没有破坏性的新建建筑，遗址保护成果显著。但由于村民生活水平的提高，以及村民人口构成的变化，村民更新住房的现实需求日益强烈，新建住房与保护历史遗产的矛盾日益尖锐。规划打破自然村村域界限，实施村域空间统筹，将现状村委西侧沿街的一些破旧公共建筑予以拆除，新建～些公寓和低层住宅，适时满足了十村村民住房需求。４．２完善编制方法基于城乡统筹发展的新农村规划工作应积极引导多方主体参与规划编制，突出规划编制地方特色。（１）政府组织、农民参与。新农村规划的编制和实施监督离不开政府的有序组织。２００７年实施的《城乡规划法》将原有“城乡二元结构”特征明显的“一法～条例”统一起来，在突出城乡统筹～体化发展的同时，也强调基层政府在农村规划建设过程中的宏观调控、领导协调等举足轻重的作用。新农村规划的编制和实施主体是农民，其目的就是为了改善农村环境面貌、提高农民生活水平，为农村社会经济发展提供服务。因此，

新农村规划应在政府组织的前提下，积极引导农民参与，从规划项目的立项、现场调研到规划方案的编制、实施监督，都应该做到“尊民意，顺民心”，以确保新农村规划能够切实地为农民改善生活环境，服务于农村发展。九村村庄规划是高淳县建设局、淳溪镇政府共同组织编制的。规划编制伊始就注重与薛城村等地方基层社区组织的联系，积极协调基层各部门和组织之问的利益关系。同时，通过基层社区组织渠道，加强与农民之间的沟通与联系，了解农民对于规划的设想与需求，充分尊重农民意愿，并积极落实到规划编制过程中，确保规划从立项、编制到实施工作的顺利进行。（２）因地制宜、突出特色。当前，组织编制规划的村庄都是镇村布局总体规划确定保留的村庄，大多具有一定规模和特色。虽然这些村庄的空间和人口规模远远小于城市，但它们都具有一定的历史和文化，或体现了地方环境特征。这就要求村