规制俘获 基本原理及弊端分析

2009年第5期No.5,2009浙　江　社　会　科　学

ZHEJIANG　SOCIAL　SCIENCES2009年5

月

May.,2009

规制俘获理论述评□　倪子靖　史晋川 内容提要　规制俘获理论彻底批判了早先的公共利益理论,重新阐释了政府实行规制的目的,明确了政治供给和政治需求的相互联系;并且分析了在规制俘获过程中,利益集团的行为和政府规制者的反应;此外,规制俘获理论也计量和测度了出现规制俘获而造成的社会福利损失;更有意义的是,学者们正在从契约和组织构建等角度,尝试设计一系列阻止规制俘获发生的组织机制。关键词　规制俘获　规制经济学　寻租理论作者倪子靖,浙江大学经济学院经济学系博士研究生;史晋川,浙江大学经济学院教授,博士生导师,主要研究方向为法经济学、区域经济、政府规制等。(杭州　310027

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公共部门持续扩张与其重要性在不断地增强过程中,不同利益所组成的团体为了保护或扩大自己的利益,总在试图寻找一个坚强有力的庇护者。法定政策对全民的强制力,由于规制者提供的一切公共品都是稀缺的及最终分配不是均等性,导致了利益集团俘获政府规制者的动机。(Banerjee,1997)如果某个利益集团通过游说的特殊立法被采纳,保证了那种不普遍适用于整个人口的特殊利益的立法获得通过。其他利益的集团看到后也会理性地认为将资源投入政治组织有利可图,于是,利益集团就将迅速变成政治决策过程的一部分。(布坎南,塔洛克,2000)另一面,规制过程中,信息的不对称和信息成本的存在,立法者必须处理大量的具有复杂性和高技术的问题,利益集团显然可以作为政策制定者的信息来源,并且借此与规制者建立联系,还通过教育、亲友口传等社会网络效应影响立法。(GrossmanandHelpman,2001,Murphy,2004,Miller,1996)规制俘获理论(thecapturetheoryofregula2tion)的起源可以追溯到马克思关于大企业控制制度政策的观点。后继的政治学、社会学学者把俘获主体的研究对象扩充到了利益集团,经济学家们又借助经济学的研究方法从利益集团规模、利益集团互动、福利分析、组织机制等各个侧面来论述利益集团与政府行为的相互影响,强调利益集团在公共政策形成方面的作用,揭开了传统规制经济学在规制供给方面的“黑箱问题”。经济学家主要利用激励理论,从组织结构上,分析规制俘获问题的存在,并且致力于设计可行的机制来阻止规制俘获的发生。

一、规制俘获理论问题的提出规制是俘获问题的前提。在回答政府为什么要实行规制这个问题时,公共利益理论最早提出了自己的观点,人们发现实际情况并不与公共利益理论的观点一致,有些规制的结果还与其相反。他们的观点饱受争议,学者们对这个问题重新讨论,政治、法律、哲学、心理学等领域的学者开始用一种相对科学的方法来研究政治行为和规制政策,在这个探讨的过程中,逐渐形成了规制俘获理论。公共利益理论的观点是,在信息完全并且没

99倪子靖　史晋川:规制俘获理论述评有规制成本的情况下,政府的规制往往是纠正市场失灵,如果政府不干预市场,那么市场往往会运行没有效率。政府在市场失灵出现时,实行规制有可能带来社会福利的提高。同时,规制也是公众需要对不公平,无效率的市场行为进行纠正的反应。(Posner,1974)但是,到了20世纪70年代,许多学者开始从理论和经验两方面来抨击公共利益理论,开始认识到管制并不一定与市场失灵紧密相联,特别是美国20世纪60年代发生的许多行业管制(如卡车,铁路,航空,电力等)都反映了:管制并没有纠正市场失灵。(Ponser,1974,Utton,1986,Noll,1989,Glaeser,2003)有些行业甚至愈管愈糟,出现了垄断。(Meyer,1959,Caves,1962,Stigler,1962,Demsetz,1968)维斯库兹、弗农和哈林顿(2004)认为规制发生是通过立法行动和规制机构来完成的,但是规制公共利益理论则没有分析管制者如何采取适当行为,没有说明社会净福利的潜在追求是怎样进行的。因此,公共利益理论就管制发生是为了纠正市场失灵这一点没有提供可检验的预测,只是假定而已。除了对公共利益理论进行批评外,规制俘获理论早期的学者开始着手分析一些政策和机构的影响,回答“为什么要进行规制”这个问题。早期的规制俘获理论的学者(主要是政治学家、历史学家和社会学家)通过案例描述和经验计量的研究方法,认为规制是有利于厂商,而不是有利于社会福利的提高,或是纠正市场失灵。一些行业会对规制机构提供各种支持,而规制机构也慢慢变成了这些行业的代理人,实行的规制政策也往往有利于这些行业。(Huntington,1952,Jordan,1972)即使一开始政府规制者的初衷是为了公共利益而制定立法和政策,但是特定的利益集团会一直从中努力影响立法和规制,规制的过程因此受这些利益集团的阻挠,导致规制的最终结果与最初规制目的不一致。(Posner,1974)随着理论的发展,规制俘获理论通过更多的方法分析现实情况,认为在一个相对民主的社会里,政府实行管制是综合了自身的政治效用和各种利益集团对管制的需要,有时会有利于厂商,有时也会有利于消费者,但是肯定是有利于政府自身的政治利益,并不一定能完全提高社会福利;而在一个相对集权的国家里,力量相对占优的利益集团会利用各种资源俘获规制政府,让规制政府实行一些本质上就是有利于他们的规制政策,而且随着时间的推移,行业就能慢慢控制管制机构。(维斯库兹,弗农,哈林顿,2004)因此,规制是一

些利益集团俘获政府的政治结果,规制本质上就是符合某些厂商的。

二、利益集团如何进行俘获?

政府的政策具有强制力是利益集团俘获政府来提高自身利益的动因。一个行业主要寻求政府提供的四种政策:现金补贴、进入控制、对替代品和互补品的影响和价格固定(price-fixing)。其中,控制进入是一个产业寻求政治保护的最主要的政策,也是最为有效的措施,因为这样会放慢新企业进入和行业发展的速度,把有效率的企业排除在市场进入之外。特别是行业执照的法律强制性,给了行业寻找政治保护的机会。(Stigler,

1971)为了获得这些利己的稀缺资源,利益集团不仅向政府官员投其所好,并且在这个规模有限的政治市场上与不同利益的集团展开竞争。(一)利益集团实行俘获的方式

Stigler(1971)认为,一个企业得到想要的规制,他必须要支付给政党两样最需要的东西:投票和理想的资源。一个大型企业可以从多个方面向政府提供所希望的资源:募捐、基础服务,还有例如就业率之类的更多的间接形式等等。特别是选民对模棱两可的政策不能做出决策时,就需要政治游说,并且政治的投票过程要求投票人在同时段内统一参与,因此寻求规制的行业需要承担起其中的立法成本和劝说任务。①(Austen-Smith,

1978)寻租理论从一个相对集权的政体的角度,认为政府是官僚组成的,只考虑自己的福利最大化,

而不太关心自己的政治意愿。因此,他们认为厂商俘获政府是采用了本可以用于生产性活动的人力和物力等经济资源去进行游说,而这些资源则并不一定有利于规制经济学派所重视的政府政治效用。(塔洛克,1996)例如,有些工资相对较低的司法人员被利益集团俘获以帮助他们进行一些司法上的“便利”,只不过是为了获得额外的收入。(McCormick,1978)

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拉丰和泰勒尔(2001)同样认为规制机构是自利的,如果他们认为可以从规制行业中获得各种形式的回报,那么他们肯定会愿意帮助利益集团。利益集团向政府机构提供上述需要外,其他的报酬形式还有:直接的货币转移、“旋转门”现象(revolving∃doorphenomenon)———即提供未来在企业里的高层职位等。转型经济学家一般认为在转型国家中,企业通过贿赂来进行规制俘获(Banerjee,1994,Shle2ifer,Vishey,1993,1994,Hellman,JonesandKaufman,2000)他们将政府腐败定义为:政府官员为了私人获利而出售政府资产。Lambsdorff(2002)以泰国林业部的专制为例,在Findlay和Wellisz的基础上,引入内生租金,说明与游说相比,缺乏竞争的腐败对社会生产力更具有破坏性。(二)企业之间的竞争当一个政治市场上,存在两方不同目标的利益集团时,他们共同俘获同一个政府。那么,他们之间就存在俘获竞争。利益集团的压力大小,可以从内部组织成本和外部影响两方面来分析。将外部影响内生,则利益集团压力的大小,受到集团内部的组织协调成本和“搭便车”现象②的影响。如果组织协调成本过大,则对一个利益集团的俘获动机产生了消极影响;如果“搭便车”现象过多,则人均受益和努力程度都下降。Brock和Magee(1978)初步分析了在关税游说活动中,两集团的“搭便车”行为和总体贡献,最后得出只有总体力量比另一方强大的集团才能获得有利于自身的关税法令。Becker(1983,1985)更深入地分析了利益集团之间的竞争。他提出,政治影响不仅仅固定在政治过程中,还可能被时间和金钱在选举活动中的支出所扩大;最终的税收、补贴是利益集团为获得政治影响竞争的均衡结果。Becker(1983)通过两集团竞争的模型计算,指出一个利益集团的政治效率是由相对另一个集团的效率决定的,最终对规制产生的影响也是由利益集团对规制政府的相对影响决定的。如果一个利益集团在制造压力上更有效率,那么无论另一个集团的压力在什么水平上,它的最优压力情况就会提升,它则会获得最终的政治支持。如果两个利益集团产生压力的效率都产生相同增量,则两个利益集团的压力都可能增加,从而造成一个新的均衡。然而,任何一个集团的影响可能没有改变。③

Becker认为利益集团在压力产生的支出上,具有规模经济的特征。在小集团中,小小的规模增加一般会使扩大的利益超过“搭便车”的成本。集团规模变大的影响,主要依赖于规模扩大导致的效率、补贴和沉没成本。因此规模的变大,在一定程度下,对“搭便车”现象的影响不大。在卡车行业规制的分析中,有组织的工会取得了规制利益而不是卡车公司,就可以看出这一点。(Moore,

1978)

三、规制俘获过程中规制者的反应被利益集团俘获的政府,为了迎合利益集团的需要,会制定出某些规制政策,建立租金。政府也可以通过那些有约束的政策来创造和分配租金,让利益集团通过寻租活动竞争得到租金。另一方面,因某些政策可以创造租金和分配租金,政府机构运行也会发生影响,政治官僚从自身经济或非经济上的利益最大化出发,针对不同的利益集团选择获取租金的最优方式。Peltzman(1976)认为规制者具有规制“偏

好”,即在一定时期会偏好某类规制。存在规制俘获的情况下,规制者对自然垄断或是自然竞争的产业实行规制要比对市场垄断竞争的产业实行规制,会产生更多的规制效用。生产成本降低和需求上升都会增加生产者的总剩余,也都会促使规制者产生新的规制。Peltzman推测,规制者在经济萧条时期会趋向实行“生产者保护”,而在经济出现通胀时期,则会偏向“消费者保护”。Cohen和Krashinsky(1976)以加拿大的矿产