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建设工程中的社会冲突应对建议

一、建设工程决策中社会冲突的本质是利益冲突

工程活动是造福人类的活动，这是社会对工程活动的社会贡献的肯定。建设工程活动能够增进社会财富，提升社会生产力水平，能够改善人们的生活，这一点是不容置疑的。而这些经济利益的获得，使建设工程的经济价值被高度重视，甚至于成为某些部门追求的唯一价值目标。但是，一个显而易见的道理是，经济发展并不是人类文明的终极价值，它只是人类快乐健康生活的必要条件。工程造福人类的价值也常常会在唯经济论的社会发展目标下，丧失自己的社会责任和终极使命。

作为一项社会活动，建设工程是一个复杂利益的系统，一项工程可能不仅能够带来经济的利益，也会产生政治、军事、社会的利益。但建设工程也可能损害到局部利益，部分人群的利益。工程活动的目的是为了人类的福祉，科学发展观的核心是以人为本，建设工程决策、设计、实施、运行等阶段不能忽略民众的诉求。三峡工程决策和建设实施由于照顾了各方面的利益，得到了包括矿区居民在内的广大群众的支持和配合。相反，西南某水利工程因为移民安置工作做得不好，引发了公众的广泛抗议，影响了社会安定。所以建设工程关系到社会公正，和谐安定，建设工程利益目标和实现方式都体现着一定的社会价值判断。利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源,也是所有冲突的实质所在。同样，建设工程决策中的社会冲突的本质也是基于利益冲突发生的。什么是“利益冲突”？韦伯辞典给出的定义是：一个人的个人利益与其处于信任（作为政府或公司的官员）的职位上的正式责任之间的冲突。也就是说，当一个公用官员、雇员或专业人员有自己的私人利益，它足以看上去影响其客观地履行其职责时，就发生了利益冲突。以往，利益冲突问题在政治伦理学和商业伦理学中涉及较多，而在建设工程决策领域的研究并不多。但是，如果建设工程除了工程技术判断之外，利益冲突在工程中将经常出现，而且利益冲突危害工程判断的可靠性，威胁工程的功能和作用，所以应当在建设工程决策中加强对利益冲突的研究。

二、建设工程决策社会冲突发生的原因

（一）专业机构缺少专业精神

一般地，由于建设工程负责的专业技术性，其决策要受到明显的“质量要求”的约束，具体包括技术约束、规章约束和预算约束。社会公众缺少专业知识和常识，通常不得不面对专业技术壁垒这座大山，在公众的眼里工程技术常常被视为神圣的，视为道德的化身与善良的象征，但现实显示这已经成为一个黑色幽默。专业技术专家作为一种独立活动，目的在于提高建设工程决策的科学性水平。但遗憾的是，技术专家并没有很好的独立性。技术专家凭借手中握有的专业话语权，却在决策论证过程极力迎合投资方和政府的需要，成为建设工程项目单位和地方政府服务的代言工具。某著名大学的环科所是环境影响评价领域的巨人，在对江苏某酒精制造有限公司异地搬迁项目环境影响评价上，根本未做深入研究，也没有提出有效防范预案，所编制的报告书在事故风险评价方面存在重大缺陷，仰仗其在行业的地位和声望，编一个环评报告，帮助这家公司顺利立项。同样，在广州番禺垃圾发电厂建设项目决策中也表现出明显的专业精神缺失，各种专业组织对决策的约束判断没有表现出足够的专业水准，而这导致了没有在垃圾焚烧发电项目选址早期给出不可行的专业结论。广州市番禺垃圾发电厂由于选址位于人口密集区域，而且无法说服公众消除对该项目环境隐患的疑虑，虽然通过技术评估和环境评估，但最终还是被迫于环境问题而改迁他处。作为技术专家的环评机构，由于严重缺乏独立性和透明性，没有起到独立于政府和企业之外的中间作用，反而受到经济利益左右，顺从业主意志，评价结果的客观公正性大打折扣，最终使其公信力大打折扣。

（二）公众缺乏参与渠道

公众参与是指具有共同利益、兴趣的社会群体对涉及公共利益失误的决策的介入，或者提出意见与建议的活动。公众参与理论在当今治理和管理理论中占有极为重要的地位，成为社会学、法学、政治学以及交叉学科研究的重要课题。建设工程尤其是重大建设项目因其投资高、规模大，不但社会经济影响广泛，而且通常也会对环境产生强烈的冲击，不同的利益相关主体之间往往会发生利益冲突，在其决策中公众参与已经成为现实所必须，其重要性日益凸显。建设工程中的公众参与包括建设工程论证决策、环境影响评价、工程实施过程中的监督、后评价等工作中的建设工程业主和决策者同公众之间建立的双向交流，其目的是使建设工程能被公众充分认可，并提高工程的经济效益、环境效益和社会效益，它特别强调的是，项目各方同公众之间联系、沟通的重要性和有效性。虽然在工程决策实践中，公众参与决策机制已经有所发展，参与渠道和方式也有一些拓宽，但仍处于起步和探索阶段，公众参与决策的程度还很低，存在诸多不足和较大的发展空间，其典型表现如下：一是公众参与形式化严重，实际意义不足，而象征意义明显，在崇尚科学的现实社会中，对于规划的评价和修改意见，政府往往忽略广大民众的意见而偏向专家的意见，这样，公众参与可能就成为仅仅存在于表面的形式；二是公众参与制度化建设滞后，缺少制度化设计和渠道；三是公众知情权不够，使得参与质量不高，有时甚至无法参与；四是公众参与意识仍较薄弱，长久以来形成的自上而下的社会管理体制，政府主导重大建设项目的决策，极大地抑制了公众参与热情，令公众丧失了参与的信心和热情；五是建设项目决策部门对相应的公众意见没有制定出有效的回应机制。从厦门PX事件的发展来看，主导此项目的决策投资者和政府在项目实施前没有考虑公众参与环节，忽视了不同利益主体的利益平衡，从而引发了相关主体的利益冲突和激烈而持续的抗争，最后迫使政府更改决策结论。这一事件告诉我们，涉及公共利益的建设工程决策不是纯粹的私人决策，它具有明显的公共属性，不应该采用纯粹的技术效率、经济效率等可量化指标作为评价标准，更要注重社会共识和舆论的可行。如果在实施前没有充分考虑公众诉求，或者公众缺少足够的参与渠道，面对汹涌的民意和持续的抗争，势必导致决策成本的大幅增加，以及决策方案的更改甚至失败。

（三）政府角色失当 政府在建设工程决策领域的互动中明显处于主导性地位，其依赖于所拥有的丰富的组织资源，掌握了项目决策和监管等主要权利。由于我国行政体制改革还未完成，权利机关在建设工程决策领域管理方面依然存在着许多问题，以及角色定位不清的现象，这是建设工程决策中社会冲突发生的根本原因。政府的表现存在着角色差距现象，其行为不规范导致政府管理角色弱化。建设工程决策过程中的政府管理部门的角色不能发挥作用，致使因项目决策引发的社会冲突不断发生。当前我国政府正处于从发展角色向服务角色的转型期，这种角色模糊导致其在建设工程决策过程中的经常性失衡。发展型行政模式的主要特点是以广泛的经济管制和计划进行行政干预，即在发展型模式下政府更为关心的是经济增长，成为经济发展主体，不仅负有社会经济的宏观管理职能，同时还以市场导向介入微观市场竞争。这种模式在改革开放后的相当长时期内，客观上发挥了重要的积极作用，30多年的经济增长辉煌就是最具说明力的脚注，但在这一过程中所暴露出的诸多负面问题也向我们提出了警示。

政府被社会公众期望的角色是为人民服务，而在建设工程决策过程中的社会冲突中，政府与期望角色之间存在着一定的角色差距，这也是国家近年来大力提倡转变政府职能，服务建设企业的原因。基于上述的认识，在行政管理模式上，向服务型政府的转型日益受到重视。在这种模式下，政府为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务，一方面，发展型政府仍然以其原有的模式继续发挥作用，甚至在很多场合下依然是最为理想的选择；另一方面，人民群众越来越要求从政府得到更多类型、更高水准的公共服务。但这致使在行政管理实践中出现了大量的失衡现象，有时甚至发展为冲突，表现在建设工程决策领域就是政府的进退两难困境，决策质量大为下降。

从诸多建设工程决策立项的目标来看，项目所在地政府具有很强的发展冲动。在这种冲动下，作为决策者的政府的意志对建设工程决策结论的形成具有显而易见的控制作用，绝大多数情况下，这种意志会受到社会的普遍接受，并受到迎合，尤其是那些充分体现决策者意志的建设工程决策论证报告通常会被轻易接受。而这极易造成主观代替客观，以随意决断代替决策的原则和程序，决策缺乏求实性，脱离实际，不权衡自身的人力、物力、财力，而是片面强调没有条件创造条件也要上，没有市场开拓市场也要上，于是超越自身条件的开工建设，在各种主、客观条件还未具备时就轻易拍板定夺，结果使资金大量流失，且引发不必要的社会冲突。从最近发生的这类事件中，我们可以得到一个初步的结论，当前地方政府虽然出于增长和发展冲动尽量让工程通过论证，但在遇到公众不断抗争和抵制的境况下，都能够比较快速地回归政府的服务角色，借由与公众和社会团体之间的协商、沟通，凝聚社会共识，维护大众利益。这正形象地表现出政府在发展角色与服务角色转型期的失衡、冲突和调适。

三、建设工程决策社会冲突的整合机制框架

对建设工程决策中社会冲突进行有效的整合治理，应该采取合理手段，消除不同社会组织的内在冲突发生概率，降低建设工程决策成本，这就需要根据社会冲突出现的基础因素制定整合机制，主要包括推进政府转型、增强公众参与和强化专业精神，以此构建建设工程决策社会冲突的整合机制框架。