中央、地方关于出口退税政策的博弈

中央、地方关于出口退税政策的博弈
国务院8月5日调整中央与地方出口退税分担比例，国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5：7.5的比例共同负担，目的是减轻地方财政的负担。

尽管中央下调了地方负担的出口退税比例，但地方政府还是感觉无法承受的呼声越来越大。

由此，我们可以看出，对于此次新政策的调整，必然存在中央和地方的财政博弈。

本文讨论了中央和地方对于出口退税新政策的博弈中存在的问题和改善的措施，进而提出相应的政策和建议。

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一、出口退税的理论依据
中国1985年开始实行出口退税政策。

从1994年税制改革至2003年，中国由中央财政承担全部退税支出。

出口退税是一个国家根据本国税法规定，对已报关离境的出口货物，将其在出口前生产和流通各环节已经缴纳的国内增值税或消费税等间接税税款，退还给出口企业，使出口商品以不含税价格进入国际市场，从而促进该国家的对外出口贸易。

出口退税的理论依据是避免双重征税和保证国际竞争的公平性。

免征或退还出口产品的国内税是世贸组织允许的一项政策，为了提高本国企业的国际竞争力和鼓励出口，各国政府愿意在WTO允许的范围内对出口产品少征税和不征税。

二、中央出口退税新政策和地方的对策
1、中央的新政策
出口欠退税问题日益严重,使中央财政背上沉重负担。

尤其是近年来随着我国外贸出口的快速增长,出口退税拖欠问题更加突出。

如1999年至2002年，我国出口退税的应退税额年均增长36.3％，而中央财政收入年均增长仅有21.1％。

据有关专家估计，到2003年底，退税拖欠数额将高达3000亿元左右。

因此，下调出口退税率，有利于缓解中央政府的财政压力。

国务院决定，在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下完善现有机制，并自2005年1月1日起执行。

国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5:7.5的比例共同负担。

各省(区、市)根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业；不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。

所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决。

出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。

虽说此次对于出口退税政策的调整在培育优势产业的国际竞争力、扩大对农产品出口的支持、调整区域间的利益分配、调节国内资源性产品的供求、缓解人民币升值的压力等方面都有较好的调整促进作用，但是它带来的负面效应也是不容忽视的。

2、新政策给地方政府带来的负面效应
第一，加剧地方保护主义和国内市场分割。

由于增值税贯穿产品生产的所有环节，很少有产品是完全在一个地方完成，这就意味着，出口企业所在地不可能收取出口产品所含的所有增值税，出口产品前阶段很多增值税交给了外地政府。

由出口企业所在地政府分担出口退税，就会造成新的扭曲，收取了出口产品上游生产环节增值税的地方政府不必分担出口退税，而出口地政府则要超额分担出口退税，因此，必然加剧地方保护主义和国内市场分割。

第二，打击出口。

增值税是由中央和省、市、县四级政府分享，因此，要地方政府分担出口退税，不仅要确定中央与省级政府的比例，而且要确定省、市、县三级政府的分担比例。

对于出口企业所在县而言，除了极个别的初级产品外，绝大多数产品都将含有外地成份，这就意味着不管是收购出口，还是本地产品出口，出口企业所在地政府都将可能超额分担出口退税。

在这种情况下，地方政府从自身利益出发，或者限制出口，或者拖欠出口退税，其结果都将沉重打击企业出口积极性
第三，扭曲对外贸易结构。

由于出口越多，出口地政府要分担的出口退税越多，因此，出口地政府不仅将限制收购外地产品出口，而且将限制使用外地上游产品的出口，其结果可能是，其一，削弱外贸中心城市竞争力。

具有发展对外贸易条件的口岸城市，由于外贸公司收购出口外地产品受到限制，尽管一些收购出口可以转为代理出口，仍将在一定程度上削弱这些口岸城市的外贸优势，不利发展具有国际竞争力的中心城市。

其二恶化出口产品结构。

由于大量上游料件的出口，将使我国出口总体的产品结构出现低度化。

3、地方政府的对策
目前的情况表明，地方和中央政府今后还将就出口退税负担比例进行博弈。

“尽管中央下调了地方负担的出口退税比例，但我们还是感觉无法承受”这是地方政府对于新政策的普遍反映。

很多出口退税方面的专家都认为，“这一比例调整只是权宜之计。

”他们同时指出，出口退税作为国家的一项制度性安排，不宜频繁变更。

最主要的问题是地方财政部门或明或暗地对抗中央的出口退税政策。

很多地方、特别是东部沿海地区的财政部门采取了五花八门的手法为地方财政减负。

河北省有的市县对企业申报的出口退税应由本级财政负担的部分，以财政借款的方式先由企业交付后才能办理退税。

《青海省人民政府贯彻国务院关于改革现行出口退税机制决定的意见》中规定：“对出口超基数中外贸企业组织省外产品出口的部分，我省财政不予退税”。

浙江有的县市区给一些外贸企业打招呼，让外贸企业控制出口规模；有的县市区削弱甚至取消了对外贸企业曾有的财政扶持，基本不鼓励企业收购外地货源出口。

还有一些地方以口头通知的方式，对于从外部地区收购来的出口商品不给予退税。

国家税务总局对于地方政府的这些“土政策”十分不满。

但地方政府的苦衷也是可以理解的，“我们财力实在无法承25%的出口退税指标，总不能让我们用企业所得税的收入去支付出口退税吧。

”这是他们的最为
普遍的回答。

4、存在的根本分歧和解决的方法
地方政府的做法无疑影响到中国经济的发展。

目前，中国的外贸依存度已达70%，在内需不振和控制投资的背景下，净出口已成中国维持高速增长的重要动力。

中央政府很清醒地认识到地方政府的“土政策”对中国经济的负面影响。

记者了解，目前的出口退税改革方案是地方与中央多次博弈的结果。

此前，财政部探讨了几种方案，但是难以让各方都满意，原因是全国东、中、西部地区利益不一样，对完善机制的想法也不一样。

事实上，最根本的分歧，是中央与地方政府对于分级分担立场完全对立。

地方政府的目标是，出口退税政策恢复到2003年以前的政策，即中央政府全额负担出口退税。

地方政府的想法得到了很多专家的支持。

从理论上讲，出口退税作为一种国际惯例，“应该由中央财政全额买单”。

目前的分担机制还存在着“改进的余地”。

由于出口退税退还的是增值税，而增值税是按照75：25的比例由中央和地方分享，因此出口退税由中央全额负担的前提是增值税变为中央税种。

但“这种税种的变化无疑将减少地方的财政收入，增加地方政府的财政负担，这就需要中央政府增加对地方的转移支付”。

东部一些省份诸如江苏这样的出口大省，已经表示愿意将所有商品的增值税变为中央税种，条件是中央财政全额负担出口退税。

从以上各地方政府的态度我们可以强烈的感觉到，再出口退税方面中央和地方的博弈还要继续进行下去。

[参考文献]
1、杨之刚.中国财政体制改革:回顾和展望[N].中国经济时报03 3 21
2、肖捷.中国财政发展报告(2003)[M] .北京: 中国财政经济出版社2004。

3、张志华、分税制财政管理体制运行情况与政策[J].财政研究1998。

4、杨之刚.中国分税制财政体制: 问题成因改革建议[J].财贸经济2004。

（梁建军天津财经大学2005级统计系硕士研究生研究方向为国民经济学）。