中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价
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１初 步探 索 时期 ．
１７ 年 ， ９ ８ 中共十一届三中全会通过了《 农村人民公社工作条件（ 试行方案） ， 》 方案 中规定 ：有条件 的基 “
本核算单位可以实行养老金制度。据不完全统计 ， ” 截至 １８ ９２年 ， 全国已有 １ 个省市的近 ３５ １ ４７个生产 队推 行了养老金制度 。方案中还对享受养老金待遇 的条件进行了规定 ， 即参加集体劳动满 １ ０年以上 ， 年满 ６ ５岁 得男社员和 ６ 岁 的女社员均可享受养老金待遇 。养老金待遇标准一般为 ｌ 元 一 ５ ， ０ ０ １ 元 最高可达 ２ ０多元 ， 当时约有 ４ 万人左右的农民领取 了养老金。养老金来源主要由生产大队和各生产队按比例分担， ２ 且从队办
社会保障研究 ２ １ 年第 ６ ０１ 期
Ｓ ｃａ Ｓ ｃ ｒｙＳｕ ｉ Ｎ ． ０ ｏ ｉｌ ｅ ｕｉ ｔｄｅ ｔ ｓ ｏ６２ １ １
中国农村社 会养老保 险制 度变迁 与政策评 价
张 正 军 苏永 春
（ 西北 大学公共 管理 学院 ， 陕西西安 ，１１７ ７０ ２ ）
摘
要 ： 十二五” “ 规划纲要 中明确提 出要健全覆盖城 乡居 民的社会保 障体 系， 着实
一
、
制度变迁 ： 国农村社会 养老保 险制度 的演进过 程 我
（ 一）新 中国成立初期（ 主要指计划经济时期） 新中国成立初期 ， 党和国家为 了保障农 民的基本生活需要 ， 保证农 村的社会稳定和农业生产的顺利进 行， 制定了一系列的保障政策措施 。１５ 年 的《 ９０ 土地改革法》 使广大农 民群众有地可耕 ， 农业生产力得到了 迅速的恢复与发展 ， 农民生活水平显著提高。与此 同时， 农业互助组和初级： 农业合作社成为 了解决 当时农村 “ 鳏寡孤独 ” 者生活贫 困的主要方式 。１５ ９６年前后 ， 我国广大农村在建立的农业互助组和初级农业合作社 的 基础上普遍开始并逐步建立起 了高级农业合作社。时年的６月通过了《 高级农业合作社示范章程》 该章程 ， 规定 ， 合作社对于“ 缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力 、 生活没有依靠的老弱孤寡 、 残疾社员 ， 在生产和生活 上给予适应的安排和照顾 ， 保证他们吃 、 穿和烧柴供应 ， 保证年幼的受教育和年老的死后安葬， 使他们的生养 死葬都有指望 。从此 ， ” 基于集体经济基础上的农村“ 五保” 制度得 以确立 。１６ ９２年 ９月 ， 中共八届十中全会 制定发布 了《 农业六十条》 其中规定 ， ， 生产队可以从可分配的总收人中每年扣 留不超过 ２ ～ ％的公益金 ， ％ ３ 作为社会救济款对于老 、 孤、 、 弱、 寡 残疾社员进行生活补助 。１６ ９４年增加 的“ 保医” “ 、保住 ” 等内容进一步 完善 了“ 五保” 制度。这是社会主义优越性的初步体现 ， 但是 由于当时经济发展水平的制约 ， 社会化程度低 ， 没有 国家财政的支持 ， 保障水平低 ， 农民生活依然非常困难。 （ 改革开放后的发展和衰退期 二） 中共十一届三 中全会的胜利召开 ， 国农村也拉开 了改革的序幕 ， 我 与此 同时 ， 农村社会保 障制度建设也 进入 了初步探索时期 。农村推行家庭承包责任制的改革导致的集体经济的瓦解使传统的以集体经济为基础 的养老保障制度面临了严重的挑战。为了解决筹资困难等问题 ， 少数农村开始探索实行退休金养老办法 。
多亿元 。
４ 搁 浅衰退 阶段 （ ９ ９—２ ０ ． １９ ０ ２年
１９ 年 国务院进行的机构改革 ， ９８ 将农村社会养老保险从 民政部门移交于劳动与社会保障部 门， 加上 同 时受利率下调等各方面因素的影响， 相当一部分地区农村社会养老保险工作面临困境甚至陷入停顿。１９ ９９
等 ５个县 市正式 进行 。
３ 着手推 广阶段 （９ ２—１９ ． １９ ９ ８年 ）
在总结了近五年的试点经验以后 ， ９ 年 ， １ ２ 民政部正式 出台了《 ９ 县级农村社会养老保险基本方案》 。方
案 中确定 了“ 从我国农村的实际出发 ， 以保障老年人基本生活为 目的； 坚持资金个人缴纳为主 ， 集体补助为
辅， 国家 予 以政 策扶 持 ” 的指导 思想 ， 从此农 村社 会养 老保 险制度 开始 在各 地逐 步推进 。１９ ９３年 ， 随着 “ 立 建
农村社会养老保险管理机构” 方案的审批通过 ， 各种规章制度与操作方案也陆续 出台， 继而各地方政府也相 继颁发适应其 区域特征的规范性文件 ， 农村社会养老保险工作在全国推广 。１９ 年 一１９ 年政府先后下发 ９４ ９５ 《 关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》 《 、关于进一步做好农村社会养老工作 的意见》 以规范和指 ， 引农村社会养老保险的工作。截至 １９ 年底 ， ９８ 全国农村社会养老保 险工作 网络 已基本形成 ， 基金积累 １０ ５
实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上 了发展 日 。本文通过对我 国农村 程
社会养老保险制度的发展脉络进行解读， 从制度变迁的视 角对这 一政策进行评价 ， 分析
政策遭遇 困境的原 因， 重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷。
关键词 ： 农村社会养老保险； 制度变迁； 政策评价
２１
企业利润和公益金中支付。
２ 开始试 点阶段 （ ９ ６—１９ ． １８ ９ １年 ）
１８ ９６年 １ ， Ｏ月 国家第七 个 五年计 划提 出 了要 “ 建立 中国农 村社 会保 障制 度雏形 ” 的任务 。同年 ， 民政部
向国务院递交了《 关于探索建立农村基层社会保 障制度的报告》 开始探索建立我国的农村养老保险制度 ， ，
确立 了一系列农村社会保障制度建设 目 ， 标 其中包括农村社会养老保险， 并与 １８ ９７年下发该报告 ， 开始着手 试点工作 ， 加快了各地建立农村社会养老保险制度的步伐 ， 初步形成了了以乡镇企业职工为主的农村社会养 老保险制度。１９ 年 ６月， ９１ 民政部制定 了《 县级农村社会养老保险基本方案》 草案） 试点工作在山东牟平 （ ，
１７ 年 ， ９ ８ 中共十一届三中全会通过了《 农村人民公社工作条件（ 试行方案） ， 》 方案 中规定 ：有条件 的基 “
本核算单位可以实行养老金制度。据不完全统计 ， ” 截至 １８ ９２年 ， 全国已有 １ 个省市的近 ３５ １ ４７个生产 队推 行了养老金制度 。方案中还对享受养老金待遇 的条件进行了规定 ， 即参加集体劳动满 １ ０年以上 ， 年满 ６ ５岁 得男社员和 ６ 岁 的女社员均可享受养老金待遇 。养老金待遇标准一般为 ｌ 元 一 ５ ， ０ ０ １ 元 最高可达 ２ ０多元 ， 当时约有 ４ 万人左右的农民领取 了养老金。养老金来源主要由生产大队和各生产队按比例分担， ２ 且从队办
社会保障研究 ２ １ 年第 ６ ０１ 期
Ｓ ｃａ Ｓ ｃ ｒｙＳｕ ｉ Ｎ ． ０ ｏ ｉｌ ｅ ｕｉ ｔｄｅ ｔ ｓ ｏ６２ １ １
中国农村社 会养老保 险制 度变迁 与政策评 价
张 正 军 苏永 春
（ 西北 大学公共 管理 学院 ， 陕西西安 ，１１７ ７０ ２ ）
摘
要 ： 十二五” “ 规划纲要 中明确提 出要健全覆盖城 乡居 民的社会保 障体 系， 着实
一
、
制度变迁 ： 国农村社会 养老保 险制度 的演进过 程 我
（ 一）新 中国成立初期（ 主要指计划经济时期） 新中国成立初期 ， 党和国家为 了保障农 民的基本生活需要 ， 保证农 村的社会稳定和农业生产的顺利进 行， 制定了一系列的保障政策措施 。１５ 年 的《 ９０ 土地改革法》 使广大农 民群众有地可耕 ， 农业生产力得到了 迅速的恢复与发展 ， 农民生活水平显著提高。与此 同时， 农业互助组和初级： 农业合作社成为 了解决 当时农村 “ 鳏寡孤独 ” 者生活贫 困的主要方式 。１５ ９６年前后 ， 我国广大农村在建立的农业互助组和初级农业合作社 的 基础上普遍开始并逐步建立起 了高级农业合作社。时年的６月通过了《 高级农业合作社示范章程》 该章程 ， 规定 ， 合作社对于“ 缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力 、 生活没有依靠的老弱孤寡 、 残疾社员 ， 在生产和生活 上给予适应的安排和照顾 ， 保证他们吃 、 穿和烧柴供应 ， 保证年幼的受教育和年老的死后安葬， 使他们的生养 死葬都有指望 。从此 ， ” 基于集体经济基础上的农村“ 五保” 制度得 以确立 。１６ ９２年 ９月 ， 中共八届十中全会 制定发布 了《 农业六十条》 其中规定 ， ， 生产队可以从可分配的总收人中每年扣 留不超过 ２ ～ ％的公益金 ， ％ ３ 作为社会救济款对于老 、 孤、 、 弱、 寡 残疾社员进行生活补助 。１６ ９４年增加 的“ 保医” “ 、保住 ” 等内容进一步 完善 了“ 五保” 制度。这是社会主义优越性的初步体现 ， 但是 由于当时经济发展水平的制约 ， 社会化程度低 ， 没有 国家财政的支持 ， 保障水平低 ， 农民生活依然非常困难。 （ 改革开放后的发展和衰退期 二） 中共十一届三 中全会的胜利召开 ， 国农村也拉开 了改革的序幕 ， 我 与此 同时 ， 农村社会保 障制度建设也 进入 了初步探索时期 。农村推行家庭承包责任制的改革导致的集体经济的瓦解使传统的以集体经济为基础 的养老保障制度面临了严重的挑战。为了解决筹资困难等问题 ， 少数农村开始探索实行退休金养老办法 。
多亿元 。
４ 搁 浅衰退 阶段 （ ９ ９—２ ０ ． １９ ０ ２年
１９ 年 国务院进行的机构改革 ， ９８ 将农村社会养老保险从 民政部门移交于劳动与社会保障部 门， 加上 同 时受利率下调等各方面因素的影响， 相当一部分地区农村社会养老保险工作面临困境甚至陷入停顿。１９ ９９
等 ５个县 市正式 进行 。
３ 着手推 广阶段 （９ ２—１９ ． １９ ９ ８年 ）
在总结了近五年的试点经验以后 ， ９ 年 ， １ ２ 民政部正式 出台了《 ９ 县级农村社会养老保险基本方案》 。方
案 中确定 了“ 从我国农村的实际出发 ， 以保障老年人基本生活为 目的； 坚持资金个人缴纳为主 ， 集体补助为
辅， 国家 予 以政 策扶 持 ” 的指导 思想 ， 从此农 村社 会养 老保 险制度 开始 在各 地逐 步推进 。１９ ９３年 ， 随着 “ 立 建
农村社会养老保险管理机构” 方案的审批通过 ， 各种规章制度与操作方案也陆续 出台， 继而各地方政府也相 继颁发适应其 区域特征的规范性文件 ， 农村社会养老保险工作在全国推广 。１９ 年 一１９ 年政府先后下发 ９４ ９５ 《 关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》 《 、关于进一步做好农村社会养老工作 的意见》 以规范和指 ， 引农村社会养老保险的工作。截至 １９ 年底 ， ９８ 全国农村社会养老保 险工作 网络 已基本形成 ， 基金积累 １０ ５
实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上 了发展 日 。本文通过对我 国农村 程
社会养老保险制度的发展脉络进行解读， 从制度变迁的视 角对这 一政策进行评价 ， 分析
政策遭遇 困境的原 因， 重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷。
关键词 ： 农村社会养老保险； 制度变迁； 政策评价
２１
企业利润和公益金中支付。
２ 开始试 点阶段 （ ９ ６—１９ ． １８ ９ １年 ）
１８ ９６年 １ ， Ｏ月 国家第七 个 五年计 划提 出 了要 “ 建立 中国农 村社 会保 障制 度雏形 ” 的任务 。同年 ， 民政部
向国务院递交了《 关于探索建立农村基层社会保 障制度的报告》 开始探索建立我国的农村养老保险制度 ， ，
确立 了一系列农村社会保障制度建设 目 ， 标 其中包括农村社会养老保险， 并与 １８ ９７年下发该报告 ， 开始着手 试点工作 ， 加快了各地建立农村社会养老保险制度的步伐 ， 初步形成了了以乡镇企业职工为主的农村社会养 老保险制度。１９ 年 ６月， ９１ 民政部制定 了《 县级农村社会养老保险基本方案》 草案） 试点工作在山东牟平 （ ，
