混合所有制职业院校治理模式新探

混合所有制职业院校治理模式新探当前，无论公办高校还是民办高校在法人治理结构上都存在不少问题。

混合所有制职业院校通过引进不同利益主体共同参与办学，建立健全有效的激励与约束机制，较好地破除了传统高校的体制弊端，促进和助推了现代大学制度的建设。

上海市教科院民办教育研究所的董圣足所长专门推荐了苏州工业园区职业技术学院，他认为该校作为“混合所有制职业院校”治理改革的一个典型，其独特的产权变革历程、治理结构安排以及日常运行机制，可以为我们提供有益的启示和重要的参考。

董圣足，1969年8月生，浙江泰顺人，南京农业大学工学学士、浙江大学工商管理硕士、华东师范大学教育学博士。

现任上海市教育科学研究院民办教育研究所所长、研究员，兼任中国民办教育协会常务理事、法律事务部部长，中国民办教育研究院执行副院长，中国教育发展战略学会终身教育专业委员会副理事长，全国民办高等教育研究协作组副组长，全国社会管理和公共服务标准化专家，北京师范大学中国教育政策研究院兼职教授，湖南省教科院特聘研究员。

董圣足博士从事民办教育研究以来，主持完成或重点参与各类教育科研项目50多项，其中省部级项目10余项。

目前在研的重要项目有全国教科规划教育部重点课题1项，上海市教育科学研究重大项目1项，以及教育部和上海市教委委托决策咨询项目若干项。

公开出版有《寻找职业校长》《民办院校良治之道》《民办高校发展战略选择》等学术专著3部，在各级期刊和报章上发文百余篇，并获多项各类教育科研成果奖。

近年来，他还受教育部、国务院法制办和全国人大教科文卫委员会等部门邀请，先后参加了国家教育规划纲要文稿的集中修改、国家民办教育改革试点项目的中期评估和教育法律一揽子修订工作，直接参与了国家层面涉及民办教育的相关文件起草工作。

本文系上海市教育科学研究重大项目“上海市民办高等教育特色发展及机制创新研究”（编号：D1306）的阶段性成果之一。

作者特别说明：本文在写作中得到了苏州工业园区职业技术学院单强院长的大力支持和帮助，同时无锡太湖学院高教所阙明坤所长和上海教科院民办教育研究所潘奇博士也对本文的资料搜集和文献综述做出了重要贡献，谨此一并致谢。

【摘要】以苏州工业园区职业技术学院办学及产权变革经历、“三权分离”的内部治理结构的介绍，探索混合所有制职业院校治理创新模式。

【关键词】混合所有制；职业院校治理模式；产权变革；“三权分离”【中图分类号】G710 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2015）48-0026-05一、问题的提出中共十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

这一精神落实到高等教育领域，就是要推进高等学校治理体系和治理能力现代化，建立既充分体现高等教育规律又符合中国具体国情的现代大学制度。

其中，构建决策、执行和监督“三位一体”、既相互协调又相互制衡的大学内部治理结构，则是现代大学制度建设的重中之重。

众所周知，由于历史和现实原因，我国无论是公办高校还是民办高校，其治理结构都存在一些先天不足。

就公立高校而言，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这样一种制度安排，本身应该是好的，但由于管办评难以真正分离，事实上相当一部分公办高校在内部治理上，存在办学自主权不充分、行政化色彩过浓和决策民主化程度偏低等共性问题。

而就单纯的民办高校而言，虽具有决策机制灵活、运行效率较高等优势，但却不同程度存在“资本雇佣劳动”“内部人控制”和“老板说了算”等现象，不仅内部治理结构不够完善，校长的教育教学管理权缺少保障，而且由于监督机制缺失，办学风险也得不到有效管控。

既然两类高校治理结构及其运行机制都存在这样或那样一些弊病，那么，是否有一种模式可以在吸收两类高校治理优势的同时，避免相关弊端呢？在国外，许多著名私立大学通过办学主体的多元化，实行利益相关者共同治理模式，借由校外人士广泛参与的理事会或董事会这一决策平台，使社会各方面力量可以直接参与大学内部治理，从而实现了所谓的“善治”。

[1]在我国，近期国务院适时提出在职业教育领域探索“股份制”“混合所有制”办学，也为以上问题的解决提供了新的视角和新的途径。

混合所有制的本质特征是产权主体的多元化和不同资本的交叉投入，本身具有成熟的市场运作机制。

在全面深化改革的背景下，探索发展混合所有制职业院校，吸引各种不同属性资本进入职业教育领域，一方面可以推动不同所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，从而实现职业教育办学形式多样化、办学主体多元化、公共服务提供方式丰富化；另一方面随着办学体制改革的不断深化，通过构架混合多元的产权结构，引进不同的利益主体参与办学，也有利于优化职业院校的法人治理结构，建立健全职业院校内在的激励与约束机制。

在“混合所有制”办学探索和治理新模式实践上，苏州工业园区职业技术学院（以下简称“园区学院”）无疑是一个成功的范例，其独特的产权变革历程、治理结构安排以及日常运行机制，为我国各类高校法人治理制度的改革提供了有益启示和重要参考。

二、园区学院混合所有制办学及产权变革历程产权是所有制的核心，也是构建现代大学制度的前提要件。

根据调查了解和有关资料显示，成立于1997年底的苏州工业园区职业技术学院在其发展过程中，产权结构经过多次裂变，先后经历了公办股份制、民营化和股权混合化多个阶段。

（一）公办股份制（1997年12月―1999年12月）1997年12月，在时任新加坡总理吴作栋的提议下，为满足中新合作苏州工业园区外资企业对高级技术工人的需求，苏州工业园区管理委员会（以下简称“园区管委会”）仿照新加坡南洋理工学院办学模式，成立了苏州工业园区职业技术学院，成立时的开办资金为8000万。

其中，园区管委会以年度事业经费拨款、基建投入折算“股份”，占比高达97.50%；苏州市教育局、苏州市人力资源与社会保障局各出资100万，各占1.25%。

原有的72亩办学用地，由中新苏州工业园区开发有限公司（以下简称“苏开公司”）划拨，虽然早期苏开公司中方与新方财团所持股份占比为35%∶65%，但园区学院的性质明确属公办股份制。

（二）公私共同持股（1999年12月―2003年4 月）1999年，受东南亚金融危机影响，苏开公司股比调整为中方65%、新方35%。

由于政府财政性拨款不足，影响了园区学院的基建工程建设，学院举办者尝试引进民间资本。

这时，大型民营企业――苏州光华教育投资公司（以下简称“光华公司”）以代建学院三期工程（造价约5200万）方式，收购了园区学院65%的股份，[2]成为学院的第一大“股东”。

学院“股权”结构调整为光华公司65%，园区管委会32.50%，市教育局1.25%，市人力资源与社会保障局1.25%。

[3] （三）民资一股独大（2003年4月―2005年8月）2003年，园区管委会遵循“小政府、大社会”原则，提出凡民间资本愿意进入的，政府就坚决退出，决定进一步转让学院股份。

经过友好协商，园区管委会以投资价格加上同期银行利息，将所持的学院32.50%股份转让给光华公司，完成第二次转股，从而使得光华公司成为绝对控股的第一大股东，学院产权结构也变成了民资“一股独大”。

（四）股权多元化（2005年8月―2007年8月）这一阶段，园区学院股权结构又发生了一系列变化，不断走向多元化。

首先，光华公司收购上市公司吉林轻工，并将所持学院32.50%的股份转入该上市公司，降低了自身股比；其次，光华公司以原价800万元向学院管理层和骨干教师转让了10%的股权；再次，苏州工业园区职业技术学院吸收合并了苏州工业园区育才学校（以下简称“育才学校”），育才学校原投资方苏州沸点教育咨询管理公司（以下简称“沸点公司”）成为学院新股东，折算股比为9%；最后，光华公司又向上海翔宇教育集团（以下简称“翔宇集团”）以溢价方式作价人民币5380万元，转让其持有的学院39.825%的股权。

至此，翔宇集团取代光华公司成为园区学院第一大股东。

[4]经过上述一系列眼花缭乱的股权交易和变更，园区学院中的国有股份从创办时的100%骤降到2007年的2.5%，而民间资本所占股比最终超过了90%。

学院股权结构的不断调整，也带来了内部治理结构和运行方式的深刻变化。

三、园区学院“三权分离”的内部治理结构解析不同于一般公办高校的组织架构和其他非营利法人治理结构，园区学院随着股权结构的不断“混合化”和多元化，其在内部治理制度的安排上也别具一格，富有自身的个性特色。

最大的特点是，在尊重高等学校一般规律的基础上，有效借鉴了现代企业制度的合理内核，成功实现了“举办权”“决策权”“管理权”“监督权”等权能的适度分离与相互制衡。

（一）股东会：主要负责学院投资和重大建设股权结构是公司治理结构的基础，股权结构安排会直接影响公司的价值和绩效。

理论和实践都表明，“一股独大”必然会导致大股东干预公司的运行与管理；股权相对分散，则有利于形成强有力的管理层。

历经多次股权变革，园区学院现有的股权结构已呈现比较分散和相对均衡的状态，这对学院实施稳健的法人治理具有重要意义。

根据股权多元化的现状，2007年8月园区学院对《学院章程》做了修订，正式成立了股东会。

股东会由出资各方按出资比例协商委派7名股东代表组成，其中翔宇集团2名，光华公司2名，沸点公司1名，学院持股代表2名，苏州市教育局、苏州市人力资源与社会保障局轮流委派监事1名。

学院章程规定，股东会是学院最高权力机构，主要职权如下：1.制订和修改学院章程；2.决定学院的办学方针和投资计划；3.提名并确定学院股东会正副理事长、学院董事会正副董事长；4.选举产生由股东代表出任的监事；5.审议批准董事会工作报告、监事会工作报告；6.审议批准学院的年度财务预算方案、决算方案；7.审议决定学院股东受益方案和弥补亏损的方案；8.对学院增加或者减少注册资本做出决议；9.对股东向股东以外的人转让出资做出决议；10.对学院合并、分立、解散和清算等事项做出决议。

从中可见，股东会主要负责学院投资和重大建设事宜。

学院章程还规定，股东会分为定期会议和临时会议，定期会议每学期召开一次，临时会议由三分之一以上的股东或监事提议即可召开。

股东会表决时，实行股东代表一人一票制。

这样一种程序安排，从制度上杜绝了“一股独大”和“个人说了算”的现象，较好体现了高校治理的民主性和科学性。

（二）董事会：重在进行学院运行管理决策董事会制度是现代企业法人治理结构的核心内容，也是现代大学制度建设的主体内容。

园区学院自建校之日起，就借鉴新加坡南洋理工学院的模式建立了董事会，董事会规模较大，不设固定人数，可根据事业发展需要每年进行增补。

目前董事会共有27位各方面代表人士组成。

其中有主要股东单位的负责人，如翔宇集团、光华公司、沸点咨询；参与办学的政府方面委派的代表，如苏州市教育局、苏州市人力资源与社会保障局；有国内外教育界合作代表，如东南大学、苏州大学、澳大利亚的悉尼科技大学；有合作办学的外资企业代表，如中新苏州工业园区开发有限公司、德国的费斯托（中国）有限公司、美国的飞索半导体（中国）有限公司，等等。