“乡”“镇”之分——《城乡规划法》颁布后的乡规划思考

【文章编号】１００６—３８６２（２０１１　Ｊ１０—００９７—０８　域多胬　Ｉ　“乡’’“镇＂之分　——《城乡规划法》颁布后的乡规划思考　

赵之枫　范霄鹏　（１．北京工业大学建筑与城市规划学院，北京，１００１２４；２．北京建筑工程学院建　筑与城市规划学院，北京，１０００４４）　

【摘要】对“乡”和“镇”的概念以及功能进行辨析，分析《城乡规划法》对乡规划和镇规划的不同要求，并从职能要求、发展条件　和水平等层面研究当前“乡”与“镇”不同的发展特点。在此基础上，提出应建立针对农村地区生产和生活特点、围绕农业、农　民与农村的发展的乡规划体系和技术规范，以完善城乡规划理论体系，促进城乡社会经济的全面协调发展。　【关键词】乡规划；城乡规划法；镇　【中图分类号】ＴＵ９８１　【文献标识码】Ａ　

２００８年１月起施行的《城乡规划法》定义的“城　乡规划”包括了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、　乡规划和村庄规划”，不仅前所未有地以立法方式　将“乡规划”、“村庄规划”纳入了城乡规划的统一体　系　，而且将“乡规划”与“镇规划”和“村庄规划”　分离开，成为了一个特定和独立的规划对象。　长久以来，作为行政管理单位，“乡”存在着与　镇的混同，如乡镇机关；从聚居人口从业构成看，　“乡”存在着与村的混同，如城镇与乡村。由此导致　了在规划建设方面“乡”的概念范畴和内涵构成上　的模糊，进而导致“乡”规划理论与方法的缺失，难　以适应《城乡规划法》所设定的“乡规划”概念及内　涵要求。因此，明确廓清“乡规划”的内涵与标准，　建立相应的基础规划理论和方法是规划专业技术　领域应对国家法律需要的必然。　１“乡”“镇”概念辨析　１．１行政概念辨析　长期以来，“乡”“镇”的关系复杂，“建制镇”、　“集镇”、“乡”、“村镇”等用语交叉使用。因此，有　必要首先从行政概念上对“镇”、“乡”进行辨析。　乡是我国最基层一级政权单位，属县以下的　基金项目：国家自然科学基金项目（项目批准号：５１０７８００５）；国　家“十一五”科技支撑计划课题（编号：２００８ＢＡＪ０８Ｂ０９）。　农村行政区域。镇同样隶属于县，是与乡平级的　行政区域，常被称为“建制镇”，指经法律程序正式　建立行政管理体制并报国务院审批备案的镇。基　本条件是县级政府所在地、非农业人口占全乡总　人口１０％以上、其绝对数超过２０００人的乡政府　驻地①。　

而集镇是指非建制镇，属非标准行政建制②，由　集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生　活服务中心，一般是乡政府所在地　。　概括地说，在行政建制上，“乡”与“镇”为同层　级的基层政府。主要区别在于经济发展水平及人　口规模，并依据较为明确的划定标准，一般来说镇　比乡发达。而“集镇”既无行政上的含意，也无确定　的人口标准。“集镇”在概念上既不对等于“乡”，也　不对等于“镇”。从城镇体系发展的历史上看，集镇　作为农村地域自发形成的中心地，随着发展和演　变，一部分作为乡政府所在地，一部分发展为镇区。　从近年来官方文件和国家统计口径上看，因其不具　备行政意义上的独立概念，逐渐淡出　。　１．２地域和功能概念辨析　从行政概念上看，“乡”和“镇”都是行政区域，　隶属于县，下辖若干村庄。从行政地域看，“乡域”　和“镇域”都是以政府驻地为中心，以农村空间为主　体的混合地域，并由若干“村域”组成（图１）。但是　因“乡”、“镇”在建制划分标准的差异，城镇化和发　

城市发展研究１８卷２０１１年１０期Ｕｒｂａｎ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｖｏ１．１８　Ｎｏ．１０　２０１１　９７　：　｛燃　赵之枫等：“乡”“镇”之分——《城乡规划法＞颁布后的乡规戈Ｕ思考　展水平不同，其职能却有所区别。　“镇”带有城镇性质，承担引导未来农村地区城　镇化的职能。与之相对应，建制镇的镇政府所在　地——“镇区”，接近于城市的概念　，是农村地区城　镇化的承载体，并发挥非农产业经济发展的规模效　益和聚集效应，在商品流通、公共服务设施、交通设　图例　行　政　级　别　相　同　施等方面达到较高水平。而“乡”承担的则是为农　业生产提供服务指导，为农村地区服务的职能。与　之相对应，乡政府所在地——“乡中心区”或是集　镇，承担行政管理职能以及为农业生产及农村生活　服务。可见’，“乡”、“镇”虽然行政级别相同，但分属　“城镇”范畴和“农村”范畴¨　。　

ｆ’　１．一　

县域　

Ｉ・８・ｌ・ｌ　同　Ｉ・　广—１ｊ●ＩＩ　ｌ　Ｉ・Ｉ—ｆ・ｌ　●　ｌ　ｌ—ｌ　Ｉ　９・ｉ・　・　｝・８・９・ｌ　

镇域　乡域　经济水平从低到高　●　建成区　图１“乡”“镇”地域示意图　１．３规划标准辨析　长期以来，我国广大农村地区规划建设的主要　法律依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》　（１９９３），及其与之配套的相关法规标准《村镇规划　编制办法》（２０００）和《村镇规划标准》（ＧＢ　５０１８８—　１９９３）　等。重点强调的是“村庄和集镇”的规划，　“乡”的规划基本上等同于集镇规划或镇规划＠。　而《城乡规划法》对“乡”规划与“镇”规划作出　了分别的规定（表１）。　从规划体系上看，“乡”规划与“镇”规划分离　开，作为独立的规划对象。　从规划层次和法定规划区上看，“镇”规划与城　市规划相同，均需编制规划且分为总体规划和详细　镇区　乡政府所在地（集镇）　县政府所在地（城关镇）　

规划。而“乡”规划则是划人规划区的需要编制乡　规划，且由原来总体规划与建设规划两阶段规划合　为一个规划　。　从规划内容上看，“乡”规划要适应农村生产、　生活服务设施、公益事业发展的需要，应包括乡域　内的村庄发展布局规划，而不仅限于“集镇”的中心　区规划。　从审批程序上看，作为同一行政级别的“镇”与　“乡”，“镇”、“乡”规划均由镇、乡人民政府组织实　施，并报上一级政府批准。　从规划实施看，“镇”规划涉及了产业调整，而　“乡”规划涉及了村民自治。　从建设规划许可证的发放看，“镇”与“乡”进行　

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●●▲　镇　村　回　目　赵之枫等：“乡…镇”之分——《城乡规划法》颁布后的乡规划思考　蠛毫　巍　图９平均每个乡和镇全年固定资产投资（单位：万元Ｊ　来源：根据参考文献３绘制　

全国平均每个乡的建成区面积为５８ｈｍ　，不足　镇平均建成区的Ｉ／３（图ｌ０）。而乡的建成区人口　规模为２５７１人，不足镇平均建成区人口规模的　３０％（图ｌ１）。　在交通设施方面，有火车站、有码头、有二级公　路通过、离一级公路或高速公路出入口的距离小于　５０ｋｍ、能在１ｈ内到达县政府的乡所占乡总数的比　重均低于镇的比重，其中前三项更为明显，均不及　镇的１／２（图１２）。　

ｌ７８　．　乡　镇　

图１０平均每个乡和镇建成区面积（单位：公顷）　来源：根据参考文献４绘制　

图１１　每个乡和镇建成区的人口规模（单位：人）　来源：根据参考文献４绘制　

图ｌ２　全国有交通设施的多和镇比重（单位：％）　来源：根据参考文献３绘制　

市政公用设施方面，全国农村常住户使用入户　管道水的比例（３９．５％）较镇（５０．１％）低ｌ０个百分　点，而获取饮用水困难的乡的比例竟高达４０％，远　大于镇（１７．５％）的比例（图ｌ３）；拥有污水处理厂　的镇所占镇总数的比例为５．４％，而乡仅为０．４％；　乡的排水管道密度不足镇的一半（图１４）；平均每乡　镇拥有生活垃圾中转战、环卫专用车辆设备和公共　厕所数量均不及镇的１／３（图１５）。　公共服务设施方面，乡拥有邮电所、储蓄所、影　剧院、图书室（文化站）、体育场馆、广播电视站和公　园的比重均低于镇，其中影剧院、体育场馆和公园　三项比重均不及镇的１／４（图１６）。　

城市发展研究１８卷２０１１年１Ｏ期Ｕｒｂａｎ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｖｏ１．１８　Ｎｏ．１０　２０１１　

圈乡　一镇　

使用入户管道水　获取饮用水困难　翻乡■镇　

图ｌ３　全国农村常住户使用管道水及获取　饮用水困难比重（％）　来源：根据参考文献３绘制　

ｌ０１　

瑚　∞　ｏ　咖伽枷瑚㈣姗㈣伽瑚ｏ　∞　如　∞　如　加　｜　｜城鍪｛巍瓤　赵之枫等：“乡…镇”之分——《城乡规划法＞颁布后的乡规划思考　

。■　。０４　．圈■＿　

污水处理厂的比例　排水管道密度　圈乡■镇　

图ｌ４乡和镇排水情况　注：拥有污水处理厂的乡镇比例单位为％，　排水管道密度单位为公里／平方公里　来源：根据参考文献４绘制　

，ｌ１．４６７　Ｊ　‘㈣，ｌ　■　生活垃圾中转站　环卫专用车辆设备　公共厕所　图１５每乡和镇平均拥有生活垃圾中转站、环卫专用车辆　设备和公共厕所数量（单位：个）　来源：根据参考文献４绘制　

图１６全国有基本社会服务设施的乡和镇比重（单位：％）　来源：根据参考文献３绘制　

３　“乡”规划系统研究的方法与策略　“乡”与“镇”无论从承担职能、所处发展阶段，　还是规划管理水平上看，均存在较大差异。长期以　来“乡”与“镇”的含混不清已经制约了乡规划的发　展。作为仅次于宪法的主干核心法律，《城乡规划　法》的颁布意味着国家层面的特定范畴的制度性建　构过程，要求“乡规划”不再仅仅是囿于应对乡及其　区域的空间建造问题，而是升华为全国范围内“乡　规划”的基础问题研究，其理论与方法的研究成为　落实国家城乡一体化发展战略，建构完善的新城乡　规划体系的必备环节。　３．１　立足于城乡二元结构的破除和农业生产方式　的转变，探究乡在服务于“三农”方面的建设发展途　径和规划范式　我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形　成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。　“三农”问题是国家城乡统筹、产业协同、城市化推　进和社会文化发展等政策的汇聚焦点。在我国行　政管理和社会经济建设体系中，作为地处农村地区　的最基层行政单位，“乡”具有特殊的地位和职能。　固乡　一镇　“乡”的建设是农业发展、农民生产生活的重要物质　基础，是农村经济社会发展的主要载体和具体体　现，是“三农”工作的关键环节，也是改变城乡二元　体制分隔局面的重要抓手和着力点。“乡”不仅将　承担着落实国家农业政策、推进城镇化发展和保障　公共服务的职能，更将在未来以促进发展现代农　业、扩大农村需求、建设社会主义新农村为主旋律　的中国农业和农村社会经济发展中发挥组织保障　的重大作用。乡规划的系统研究应紧密围绕“三　农”问题，顺应《城乡规划法》对农村地区规划的要　求，紧密结合农村发展实际，深入探索农村地区建　设发展途径和规划范式。　３．２　围绕农业，加强以产业发展为导向的公共生产　性服务设施配套服务设施布局和指标研究　发展现代农业是转变经济发展方式的重大任　务。区域的资源条件、人地关系和生产方式不同，　导致了乡的发展模式不同。发达地区，一部分乡随　着城镇化进程逐渐转化为城镇；欠发达山区，仍会　从事小规模的分散农业；而平原产粮地区，从传统　农业向现代农业转变是农业发展的必由之路。随　着农业经营制度、农业生产支持保护制度以及非农