欧盟水资源管理政策及其对我国的启示

欧盟水资源管理政策及其对我国的启示 作者：李雪松 网友点击量: 903 次 添加时间：2006-9-20 17:21:52 李雪松⑴ 秦天宝⑵

（⑴武汉大学 经济与管理学院，武汉 430072 ⑵武汉大学 环境法研究所，武汉 430072） 摘要：欧盟作为重要的国际组织，在跨国界河流水资源管理的政策实施上起着重要的作用。欧洲水资源管理政策经历了水质标准制定阶段、排污限制阶段和综合管理阶段，于2000年颁布了《欧盟水框架指令》，建立了一个综合水资源管理的框架，提供了一个基本的方法、目标、原则和措施。欧盟水资源管理政策的发展对我国跨界河流水资源管理有重要的意义和启示作用。

关键词：欧盟 水资源管理政策 跨界河流 随着经济的快速发展，跨界淡水资源分配、跨界污染、跨界生态影响等一系列单一国家无法解决的问题日益严峻。

欧洲有着多条跨国界河流，如多瑙河、莱茵河等，这些河流不但跨越多个国家，而且在这些国家的社会经济发展中起着重要的作用。以莱茵河为例，莱茵河全流域覆盖9个国家，干流经过瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰，是国际上重要的航运河道，是世界上内河航运最发达的河流之一，德国杜伊斯堡和荷兰鹿特丹分别是世界上最大的河港与海港。同时，莱茵河作为欧洲经济地位上最重要的河流，沿河分布有不同国家的5个大的重要工业区，是欧洲经济发展的中心地带。 但是，莱茵河却被认为是世界上管理得最好的一条河，是世界上人与河流的关系处理得最成功的一条河。欧盟作为重要的国际组织，在这些跨国界河流水资源管理的政策实施上起着重要的作用。

本文将着重介绍和分析欧盟水资源管理政策，并提出它对我国跨界河流水资源管理的启示。一、欧洲水资源管理政策的演进 （一）水质标准阶段欧洲水立法的第一波浪潮是于1975年对作为饮用水水源的河流和湖泊中的水中提取物质建立标准和1980年制定的饮用水水质标准，以及对用来养鱼和贝类、游泳的水和地下水的水质标准。这些标准主要是规定水质标准以控制水中危险物质指令的形式发布的。（二）排污限制阶段 1988年在法兰克福召开的部长级水研究会审查了当时的立法情况和确定了若干可以改进和填补空白的项目。这导致了第二轮立法浪潮，如《城市废水处理指令》、《杀虫剂指令》、以及《硝酸盐指令》，这些水立法已经突破了传统的水立法模式，而意图将水政策与其他领域的政策相结合。《城市废水处理指令》为城市废水处理厂规定了基本的排污限制标准，提出城市污水要进行二级（生物）处理。各成员国可通过实现更有效的降解养分来确定其“敏感区域”，他们可以自行决定如何定义“敏感区域”，这些的废水处理设备必须包括能降低营养物质含量（磷和氮）的特殊处理方法。在欧盟的一些国家（如德国），该指令导致了消费者用的额外增加，在其他的国家（葡萄牙），重要的调查研究费用由欧盟建设基金支付。《硝酸盐指令》的目的是解决欧洲水域富营养化，高浓度的养份导致了水域的营养化，而这些养份主要源于农业上过多使用的化肥。《硝酸盐指令》就是要对付这些农业中分散的硝酸盐源，该指令意图低化肥的使用。为实现这一任务，各成员国必须规定包括使用化肥在内的“良好农业行为”。（三）综合管理阶段 1995年中期，要求重新思考欧共体的水政策的压力使欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，考虑用全球化的眼光来审视水政策。欧盟提出的《饮用水指令》和《城市污水指令》可以看作欧洲水政策重视提高公民和其他用水各方对水的认识的一个里程碑。同时，欧盟开始日益注重综合性手段，强调水政策和水管理必须以一致的方式来处理各种问题。如新的欧洲水政策要向所有有关的各用水方公开咨询。 1997年《阿姆斯特丹条约》（the Amsterdam Treaty）进一步确认了“可持续发展”作为欧盟环境政策目标的核心地位，“可持续发展”重新进入官方议程。同时，为刺激有效利用资源，如何运用以市场为基础的经济刺激手段也被广泛讨论。然而同时，也有来自成员国对生态现代化的强硬抵制。就水保护的立法实践而言，1996年通过的《综合污染防止控制指令》，期望减少大工业设备的各种排放物，而不仅限于一种环境媒介（空气、水、土壤）的保护，因此，我们将之纳入我们分析的视野。《综合污染防止控制指令》就是主张由欧盟对排污限制标准予以协调者和主张由各成员国制定的环境质量目标者之间相互妥协的结果，《综合污染防止控制指令》包含有由欧盟协调排污限制标准成分，但更多是程序性规定，将更多的自由处置权留给了各国许可机构。从其发展来看，欧洲水资源管理政策日益注重综合性手段，从20世纪70年代规定水质到80年代规定排污限制，再到90年代综合运用环境标准手段、经济刺激手段，并将水领域政策同其他领域政策相结合，走向可持续发展的水保护道路。欧盟水资源管理政策也正日益注重程序性规定，大量的环境保护行动在各国政府层面上展开，将实体上的自由处置权移交给了各国政府，由其建立复杂的行政监督体系。这一点在2000年出台的欧盟《水框架指令》中表现更为明显。二、欧盟水框架指令欧盟议会和理事会在2000年9月通过了《水框架指令》（Water Framework Directive，WFD），并于2000年12月22日生效。它合理更新了现存的水法，为流域提供了水管理的方法，是欧盟在水政策和立法上实质性的进展，是欧盟在水政策方面建立起的一个新指令。《水框架指令》的总体目标是在流域内为所有的水体建立综合的监测和管理系统，发展动态管理措施程序，制定一个不断更新的流域管理计划，它的中心是要求所有成员国在项目执行过程中鼓励所有感兴趣的团体参与到各类活动中。《水框架指令》为欧盟建立了一个综合水资源管理的框架，它提供了一个基本的方法、目标、原则和措施。它涉及地表水、地下水、海岸水和河口水。它的基本目标是维持水体的较好状态，防止水体的恶化，到2015年至少达到“良好水状态”。各成员国必须互相配合实施完成指令的目标。它的目标是：保护和增强水生生态环境系统（陆地和湿地的生态环境系统依靠水生生态环境系统）；在有效水资源的长期保护的基础上，推进可持续的水资源的利用；为可持续、平衡的并平等的水利用的需要，提供充足的有质量保证的地表水和地下水；为保护和改善水生生态环境，减少和避免向水域排放污物或其它物质；减少旱涝灾害；保护陆地和海域水体；建立保护区域，例如：为保护物种和生态栖息地的建设。《水框架指令》的核心是流域综合管理计划，它要求在2002年12月22日之前，成员国必须识别他们的流域（包括地下水、河口和一海里之内的海岸水），而且将其分派到“流域（管理）区”里，对于所有国家流域（管理）区而言，必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。为了确保国家内部及国际合作，成员国必须做出适当的行政安排，其中包括确定权威管理机构。对于国际流域，流域内相关国家需要共同确定流域边界并分配管理任务。它们必须为国际流域管理规划共同努力。如果共同管理难以实现，各国可以分别采取措施，但彼此之间的规划与实施必须相互协调而不能冲突。关于污染控制，成员国均应采用统一的排放标准，并采用最新的环保技术（针对点源污染），或最好的环保实践（针对非点源污染）。如果需要让受污染的水体达到水质标准，应当采取更为严格的污染控制措施。另外，欧盟还将采取进一步措施减少有害物质的排放，尤其要避免剧毒物质的排放。《水框架指令》还包含一些经济措施。到2010年，家庭、农业和工业都要承担水资源管理的成本，而且还将采用水价政策鼓励高效用水。《水框架指令》密切关注水质和生态，但水量问题也未被忽视。首先，减轻洪水与干旱的威胁是《水框架指令》的目的之一。其次，水量既对地下水又对地表水状况产生影响。很明显，“良好水状态”已经包括了“良好水量状况”。第三，航行、蓄水、调蓄、防洪与排水都是确定“被强烈改变的水体”的理由。最后，《水框架指令》的经济手段也与水量问题密切相关。因此，《水框架指令》的有效实施需要对水质与水量进行综合分析。三、跨界河流水资源管理政策分析前文笔者介绍了欧盟水资源管理政策的演变和《欧盟水框架指令》。实际上，西欧许多国家很早就已建立了完善的法制和支持体制以保护地表水和地下水，由于不同国家在地理条件和水文条件上的差异而使各国标准上各不相同。世界卫生组织（WHO）早已制定了饮用水的标准，而直到20世纪70年代中期环境保护办法的标准化才开始在欧洲东部实施。从欧共体水政策协议的通过到欧盟《水框架指令》的实行，欧洲水资源管理从分散的、局部管理走向统一的、整体的以流域为单位的综合管理。在这个过程中，欧盟发挥着重要的主导作用。（一）环境导则为了欧洲水资源保护在政策和管理上的一致性，欧盟先后通过诸如环境影响评价导则、综合污染防治导则以及生活环境导则，指导各国水资源管理。在导则中强调污染预防原则，既反应了水资源供需矛盾问题的日益突出，又反应了公众对水质有更高的期望值，增强了公众对于新法规中排放标准的信赖以及对水管理各方泛的关注，特别是过度取水，已引起高度重视。进入20世纪90年代，考虑到经济因素的必要性，欧盟通过建立水环境导则框架来实施效益策略，使管理者和污染者都能接受最佳费用。这个导则框架将替代先前与水相关的许多导则，并把重点放在水资源和流域水环境的综合管理上，其中包括地下水的保护。尽管导则只对欧盟各成员国有约束力，但也鼓励非成员国的国际流域组织遵循同样的方法。（二）国际协议在联合国欧洲经济委员会(UNECE)的支助下，协议已在欧洲广阔的政治领域中开展。认识到实现流域综合管理需要国际合作，联合国欧洲经济委员会提出了许多政策性协议和建议，并在《跨界河流和国际湖泊保护及利用公约》(赫尔辛基，1992年)的基础上达成最后协定。这个协定要求签约国遵守跨界污染防止和控制原则，污染预防原则，谁污染谁付费及水资源的可持续利用的原则。签约国为达这些目标需采取特殊措施，其中包括建立废污水排放的管理体制，采用废污水处理的最低标准，减少污染源的污染量及处理突发事件的程序。 1994年，为配合赫尔辛基会议，UNECE环境政策委员会决定在其计划中包含跨界水的水环境条件的评价和监测的具体行动，主要目的是规划水或与水相关的环境评价与监测技术、数据处理、数据储存的方法以检查目前的状况，并使跨界水国家间的相关法律框架能达成基本一致。而在欧盟《水框架指令》中，要求对每个流域（包括跨越国界的流域）制定统一的流域管理计划。流域管理计划必须详尽地说明，在要求的时间内，如何达到为流域所设定的目标（生态状况、水量状况、化学状况和被保护区域状况），还必须对流域内的用水进行经济分析，为所有利益相关方对各种措施的成本效益进行讨论和真正参与流域管理计划做准备工作。（三）协调管理在欧盟《水框架指令》中，实现协调管理是重要的水资源管理方式。这种协调既体现在欧洲与欧盟之间以及欧盟内部成员国之间，也体现在协调目标和协调措施上。例如，水质保护有许多目标。欧盟《水框架指令》第一次在欧洲级别上为地下水和地表水的综合管理提供了一个法律框架。在欧洲级别上的主要目标是：水生生态的一般性保护；独特的、有价值的栖息地的特殊保护；饮用水源的保护；洗浴用水的保护。对每个流域而言，所有这些目标必须整合在一起，在预定期限内实现各类水水质良好。在措施协调上，在欧盟级别可以采取许多措施解决污染问题。如城市废水处理指令和硝酸盐指令，这两个指令共同应对富营养化问题（还包括诸如洗浴区域的微生物污染和饮用水中的硝酸盐等健康影响）。而污染综合防治指令通过协调这些指令的运用，解决化学污染的问题，以实现预定的目标。历史上，在欧洲级别上的污染控制方法一直是对半分的，