从规制的视角看食品安全问题中政府与市场的关系

从规制的视角看食品安全问题中政府与市场的关系【摘要】：食品安全关系人类社会健康和基本生存，但在食品领域中存在的信息不对称导致市场失灵的出现，表现为食品安全问题频发，这就要求政府对市场进行规制，然而政府规制本身存在诸多缺陷，这也会导致政府规制低效甚至失效。

该文试从政府规制的视角，分析在食品安全问题中政府与市场的关系。

【关键词】：市场失灵；政府失灵；政府规制近年来，各种食品安全问题频繁发生，食品制造生产和销售领域制假掺假行为严重，因食用有问题的食品而导致的中毒、甚至死亡的案件时有发生，更有一些诸如”苏丹红事件”、”注水肉事件”和”农药残留事件”等引发了几轮全国性食品安全恐慌和危机。

对食品安全问题既需要政府的规制，同时也要避免因政府规制的缺陷所导致的政府自身的失灵，并最终加剧市场失灵。

要解决上述问题就要处理好政府与市场的关系，努力寻求两者的最佳契合，一方面要以”看得见的手”来规制”看不见的手”的缺陷，同时又要把握好规制的尺度，对政府规制行为本身进行规制，以规范市场和政府的各种机会主义行为。

一、食品”市场失灵”使政府规制成为必要根据新古典经济学理论，在完全信息、完全理性条件下的完全竞争市场是最有效率的。

但完全竞争市场的假定并不存在，现实中的市场很难满足这些前提条件,从而使得”市场失灵”的出现成为可能。

频繁爆发的食品安全问题正是食品领域”市场失灵”的表现。

（一）”市场失灵”及其表现所谓市场失灵，主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优（Pareto optimal）,不能实现预期社会经济目标。

”市场失灵”的主要表现有垄断、负外部性、以及公共产品提供缺乏和资源被无序利用等。

在食品行业中由于存在严重的信息不对称从而引发的”市场失灵”问题。

根据公共选择理论，作为市场竞争参与者的食品生产者、加工者们，同样也是追求自身利益最大化的”理性经济人”。

在趋利思想的推动下，他们总会千方百计的违背市场竞争规则，通过不讲诚信，以次充好，以假乱真等各种市场机会主义行为，破坏有序的市场竞争和扰乱市场秩序。

当这种机会主义行为在食品领域泛滥时，处于信息获取劣势地位的消费者，由于食品的不可替代性，只能承担市场无序竞争的恶果和负外部性交易成本。

（二）政府规制及其必要性要克服这些问题，就需要政府出面干预。

主要是通过一系列的规制手段来约束、惩治不法的市场投机行为，维持良好的市场秩序。

规制（regulation）根据日本学者植草益的定义，是依据一定的规则对社会活动主体进行的限制。

规制的主体主要是国家机构，规制的对象可以是宏观经济活动，也可以是微观个体（消费者、厂商、其他组织）。

由市场失灵所引起的政府规制可以分为直接规制和间接规制两种，而直接规制又可以分为经济性规制和社会性规制。

经济性规制就是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，为防止发生资源低效配置和使利用者公平利用，政府部门运用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量及投资、财务等有关行为加以限制；社会性规制则是以保障劳动者和消费者安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随提供它们而产生的各种活动制定一定的标准或禁止、限制特定行为的规则。

[1]而对于食品业而言，政府规制存在的必要性与食品自身的特殊性有着密切的关系：首先，作为一项最基本的生活必需品，食品的安全性和质量高低直接关系到人们的生命和健康，乃至整个社会的发展；其次，人们消费的食品大部分不是自己生产的，消费者对食品加工、制造的信息获取极其有限，而生产者则掌握着完全的信息，从而导致食品供求两方信息的不对称；再次，关于食品的质量、营养成分需要借助专门的技术人员使用专门的设备才能做出鉴定和评价，普通消费者只能凭借”货比三家”、”物美价廉”或”便宜无好货”之类的粗浅标准来做出判断；最后，质量有问题的食品对人体的影响并不总是直接的和明显的，往往要经过相当长的时间潜伏和积淀才会引发一些健康问题。

[2]正是基于食品的上述特殊性以及消费者在食品信息获取上的劣势地位，必须要由政府来对这一行业进行规制。

政府可以凭借其强制力，要求生产者经营者提供关于食品的真实全面的信息，如要求在包装上标明食品配方、有效期以及注意事项等信息，也可以通过对食品企业发布的广告进行监督审查，审核其内容的真实性，禁止虚假广告，还可以通过从对食品生产、加工、运输、包装等各个环节的监督和质量检查来加强对食品质量的控制等等。

二、”政府失灵”：规制的局限性市场失灵为政府规制提供了基本依据，但是，政府规制也非万能，由于政府存在这样那样的缺陷,规制有时会导致比市场失灵更坏的结果即政府失灵或规制失灵。

表现为公共产品供给的低效率高成本、公共政策的失效、政府的扩张、寻租等。

导致规制失灵的原因主要是由于规制本身存在种种的局限性。

1. 作为规制者的政府并不能获取绝对完全的信息。

正像哈耶克所说，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西。

[3]也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。

并且作为规制执行者的官员们往往缺乏动力去获取这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么益处。

相反的，官员们更倾向于利用手中的规制权力来谋取自己的私利，为自己的或部门的利益他们甚至会阻碍市场畅通的传递关于食品安全的信息，从而直接间接的造成规制的失效。

另一方面，即使规制者有很好的动力激励，但由于时间和精力的有限，也无法对大量的食品厂商的生产一一进行调查。

2. 规制者容易被被规制者所俘获。

有些规制机构、部门及其官员在利益的驱使下，可能会利用其在信息上的优势地位垄断信息，积极寻租、设租，在出现食品安全问题时，还会想尽办法帮助被规制者善后。

现实中有不少地方政府就和当地食品生产企业结成了利益同盟，两者的利益捆绑在一起，从而畸生出地方保护主义这个痼疾。

本着发展地方经济和维护地方利益的目的，地方政府总是或明或暗的支持容隐一些地方企业的造假行为，或者疏于对食品安全问题的规制，玩忽职守。

[4]3. 规制方式、手段的变迁滞后于被规制对象的改变。

作为被规制对象的食品行业往往灵活多变，其生产加工的技术日新月异，造假手段更趋隐蔽，而规制的相关制度、手段方式一旦形成就趋向于常态化，弹性较小，变迁慢，难以有效的应对复杂多变的食品行业的各种情况，使得规制不能有效实现预期目标。

4. 规制成本巨大。

对于食品安全卫生的规制有着持久性、连续性的特征，需要各个不同的规制机构和部门相互的合作，而建立一个有效的衔接紧密的规制体系需要巨大的投入。

而且由于食品行业呈分散化、多样化特征，加上制假设备日益先进，手段更为隐蔽以及添加剂日趋复杂化，规制者很难完全察觉受规制者的隐藏信息，这些都使得规制成本随规制难度的加剧而呈现出递增。

总之，由于规制诸多缺陷的存在，使得政府对食品安全的规制也存在失效的可能，甚至会在一定程度上加剧市场失灵，因此我们必须要重新思考和定位政府与市场的关系，把握好规制的限度。

三、重塑食品安全规制中政府与市场的关系应当明确，市场失灵需要政府的规制，规范市场秩序也离不开政府规制，但政府也要转变思路适时的调整规制方式以适应市场条件的变化，引导和充分利用市场的自治和自我调节功能，最大限度的降低规制成本和提高规制效率。

1. 在食品安全问题上政府应该将角色定位为“掌舵者”而非”划桨者”。

政府要发挥其在利益整合，政策制定方面的优势，变直接管制为间接管制，而把主要精力放在制定相关规制的法规和政策上。

通过把好食品企业的市场准入和退出机制关，提供良好的政策与法律环境，充分发挥竞争机制的作用以及制定执行有关价格规制政策等来间接规制企业的经营活动，从而提高政府规制的效率，以及减少政府规制者寻租的空间和降低规制的成本。

2. 充分发挥市场的自我治理和自我规制功能。

政府应该扶持食品行业协会的发展，充分发挥其行业监督者作用，促进行业自律。

通过行业协会及其成员对于本行业内部信息获取的优势和专业性地位，形成食品行业内部的约束监督机制。

还可以由权威的行业协会进行相关质量认证，定期向消费者公布相关信息和推荐优质产品，以及对不合格食品进行曝光等，减少食品市场中的信息不对称和不透明。

而政府所要做的是加强对食品行业协会的规制，如对其推荐的产品要进行突击检查和抽查，对行业协会要定期进行资信评价，并将评价的结果向社会公众公布，及时取缔、处罚信誉差的行业协会等。

3. 政府还应积极拓展和营造在对食品安全监督上的全社会参与机制。

一方面要为民间组织和个人参与食品规制提供更为畅通的参与渠道，另一方面也要为这种参与创设动力和激励机制，如举报奖励和匿名举报制度，舆论监督奖励制度，信息披露制度等，以增加大众参与监督的积极性和减少其监督成本，促使消费者习惯于在消费了问题食品之后进行监督举报，使得问题食品在全社会的监督下无处遁形。

4. 要逐步实现食品安全问题规制机构的非行政化。

对食品安全问题，由纯行政规制机构规制不但会导致规制过程中的信息垄断、权力过分集中而顾此失彼，而且容易发生寻租、设租行为，出现行政腐败。

因此，应该建立包括由企业家、消费者、独立的专家系统与行政官员组成的规制机构，普及公开听证会制度，信息公开化，实现规制的非行政化。

[5]综上所述，食品安全问题的负外部性决定了必须由政府利用其权威性、强制性的地位，及其对资源的整合性来对食品市场进行规制。

另一方面也要充分利用市场的自治性、专业性，将具体的细化的规制事务在政府间接的规制调控之下，分散给市场行业协会、消费者组织等来践行。

总之，现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的规制之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府规制之短，从而实现市场调节和政府规制二元机制的最优组合，即经济学家所推崇的”凸性组合”。

参考文献[1] [日]植草益. 微观规制经济学[M]. 北京：中国发展出版社，1999.[2] 刘冬兰. 食品安全政府管制的理论依据分析[J/OL]. 商场现代化，2006(6).[3] 张维迎. 中国政府管制的特殊成因. /cirdbbs/dispbbs.asp?boardid=2&id=88452[4] 李光德. 我国食品安全卫生政府管制变迁的特征及其完善, 经济体制改革[J/OL]，2005(5).[5] 吴华长，邹焕聪. 我国食品安全问题的政府管制研究[J/OL]. 内蒙古农业大学学报，2006(3).[6] 斯蒂格勒. 产业组织与政府管制[M]. 上海：上海三联书店, 上海人民出版社，1996.[7] 程启智. 中国:市场失灵和政府规制研究[M]. 北京：中国财政出版社，2002.。