下载文档原格式
中国计划生育政策渐进变迁：动因与发展
刘亚娜;费欢
【期刊名称】《黑龙江社会科学》
【年(卷),期】2017(000)005
【摘要】人口问题是社会发展的基本问题,计划生育是为了适应客观环境和人口自身发展规律在社会范围内采取的调节生育行为,计划生育政策是中国的基本国策.政策演进契合“改革、发展、稳定”的渐进式制度变迁逻辑.政策变迁逻辑中人口问题是政策调整的直接原因,国际国内政治经济环境、教育、文化、社会价值观等构成了复杂的政策生态.随着配套政策的不断充实、生育观念与生育行为的变化、政府职能转变并推进资源整合,作为国家战略的计划生育政策有进一步调整完善的空间,其基本导向旨在实现人口与社会的长期均衡.
【总页数】5页(P119-123)
【作者】刘亚娜;费欢
【作者单位】首都师范大学管理学院,北京100089;首都师范大学管理学院,北京100089
【正文语种】中文
【中图分类】C923
【相关文献】
1.中国流动人口计划生育政策变迁的政治学研究 [J], 曹龙虎
2.新中国成立以来我国计划生育政策变迁\r——以新制度经济学为视角 [J], 刘偲
3.影响我国计划生育政策变迁的动因分析 [J], 张静雅
4.渐进决策理论视角下我国计划生育政策的发展 [J], 刘子秀
5.中国渐进式制度改革的微观动力机制——一个渐进式制度变迁的供求模型 [J], 刘东勋
因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买。
我国计划生育政策的发展和演变1949 年以来我国生育政策主要经历四个阶段的变化：1949-1953 的鼓励生育阶段；1954-1977 的提倡计划生育阶段；1978-2001 的严格收紧生育阶段；2002 年至今的逐渐放开计划生育阶段第一阶段，人多力量大：1949-1953 年为鼓励生育阶段。
此阶段严格限制节育及人工流产。
毛泽东曾在《唯心历史观的破产》中提出“中国人口众多是一件极大的好事”，人多就是力量的观念深入人心，这导致在 1953 年第一次人口普查中，人口规模大幅超过预计。
第二阶段，一个不能少，三个多了，两个正好：1954-1977 年为提倡节制生育阶段。
1971 年，《国务院转发卫生部军管会、商业部、燃料化学工业部“关于做好计划生育工作的报告”》中提出，“一个不能少，三个多了，两个正好”；1973 年 12 月，第一次全国计划生育工作汇报会中提出“晚、稀、少”政策。
第三阶段，最好一个，最多两个：1978-2001 年为严格执行计划生育政策阶段。
1978 年 3 月，“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法，并在全国严格执行；1978 年 10 月，中央《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”；1980 年 9 月，中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，标志着我国开始进一步收紧生育政策，将 1970 年代“两个正好”转变为严格控制生育第二个孩子和独生子女政策；1984 年 4 月，中央 7 号文件提出“开小口，堵大口”，农村可以适当放宽生育二胎的条件，严禁超计划二胎和多胎。
第四阶段，双独二孩-单独二孩-全面二孩：2002 年至今为逐渐放开计划生育阶段。
2002 年，政府推出“双独二孩”政策，即提倡一孩，经批准允许部分二孩，严禁超计划二孩及多孩；2013 年 11 月，外发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策正式实施；2015 年中共十八届五中全会中《人口和计划生育法》修订为“国家提倡一对夫妻生育二个子女”，“全面二孩”政策推出。
第33卷第2期2016年4月中国农业大学学报(社会科学版)China Agricultural University Journal of Social Sciences Edition 基层政府的政策变通逻辑以H 县 不再生育合同”为个案陈 恩[摘 要] 文章通过H 县 不再生育合同”的个案分析基层政府在社会治理中的政策变通逻辑㊂政策变通不是对政策目标的背离,而是为了政策具有可行性㊂政策变通是社会治理中政策制定上的普遍主义和政策执行上的特殊主义相结合的体现㊂基层政府政策变通的初始逻辑是为了实现国家的政策目标,政策变通范围的扩散逻辑是为了尊重政策对象的习惯,基层政府不断扩大政策变通适用对象范围是出于自利动机来筹集工作经费,除了以上三种逻辑外,政策变通延续还有一个重要逻辑,即基层政府面临对象要求兑现知情选择法定权利的压力㊂这些多元复合逻辑驱动的政策变通不仅没有偏离政策目标,反而取得良好的政策预期效果㊂[关键词] 基层政府;政策变通;计划生育[收稿日期] 20151015[作者简介] 陈 恩,中共海南省委党校(省行政学院㊁省社会主义学院)公共管理教研部副研究员,邮编:571100㊂①即生育一孩的妇女要上环㊁生育二孩的妇女要结扎㊂ 从新闻媒体上,我们经常看到 上有政策,下有对策”现象普遍存在的报道,官方媒体和社会公众对此几乎一致地持否定态度㊂但是,基层政府的这种政策变通仍然屡见不鲜㊁屡禁不止㊂有研究发现,人民公社时期一些县社干部往往冒着被整肃风险变通一些农村政策[1]㊂近年来,在食品安全监管执法㊁低保政策执行㊁宅基地流转等几乎所有社会治理领域都存在基层政府变通政策现象[2-4]㊂现有研究对基层变通国家政策多持否定态度,认为变通是基层欺上瞒下的自利行为[5]㊂但也有研究认为, 土政策”是基层政府对国家政策的变通,在制定和实施中将普遍主义和特殊主义结合在一起,变通并非对国家政策目标的背离[6]㊂刘鹏等根据政策变通执行是否完全改变原政策内容以及变通执行方式的公开程度两种标准,将变通执行分为政策抵制㊁政策替换㊁政策附加和政策敷衍四种类型[2]㊂因此,基层政府的政策变通现象不应简单地给予否定㊂街头官僚理论认为,面对复杂的现实环境和多元目标群体,在执行一线的街头官僚不可能根据固定标准执行政策,拥有自由裁量权的基层工作人员导致执行过程中政策偏差[7]㊂但这种偏离未必违背政策初始目标,相反是为了使国家制定的公共政策在基层社会治理中变得具有可行性㊂刘鹏等认为,中国式政策变通的成因是委托-代理关系不够完善㊁政策环境难以保障㊁政策内容存在问题㊁政策主体的自利逻辑以及政策文化的潜移默化[2]㊂总之,基层政府的政策变通逻辑是多元复合的㊂本研究将从初始逻辑㊁扩散逻辑㊁异化逻辑㊁延续逻辑等四个角度考察基层政府政策变通的内在规律㊂H 县在1980年代后期在个别乡镇进行了 不再生育合同”试点,即规定特定对象与基层政府签订节育合同承诺不再生育,并缴交押金作为保证,即可免于结扎绝育,而代之以一种可逆的长效避孕办法 上环”㊂不再生育合同 土政策”是对国家 一环二扎”①避孕节育手术政策的变通㊂1990年,这一政策范围扩大到在另一个镇,也取得良好效果㊂1995年, 不再生育合同”代替结扎绝育的政策变通在全县各乡镇迅速推广㊂2000年后, 不再生育合同”政策的育龄夫㊃24㊃中国农业大学学报(社会科学版) 2016年妇适用范围进一步扩大㊂本文要回答的问题是基层政府政策变通的内在逻辑动力在哪里,又是什么结构性因素推动政策变通适用范围的扩大,基层政府的政策变通与国家政策目标存在何种程度张力?为此,笔者在海南省H县进行实地调查,分别对县㊁镇㊁村三级干部进行访谈,并在2个镇的2个村访谈村民,并获得大量的档案资料㊂一㊁政策变通的初始逻辑:实现政策目标在农村计划生育中,1983年确立的 一环二扎”节育政策制度化为之后的普遍政策,即在农村只要生一个孩子的妇女按国家政策必须植入宫内节育器(即上环),生两个孩子的对象必须接受结扎绝育手术㊂这种一刀切的节育手术政策目标是防止计划外怀孕和生育,以实现人口出生控制计划㊂也就是说,节育手术只是手段,控制出生才是目标㊂ 一环二扎”节育政策制定的初始逻辑是假设每对育龄夫妇皆有可能成为生育计划的越轨者㊂基层政府在计划生育治理中往往将手段目标化㊂上级政府的计生工作考核指标(如对避孕节育手术类型下达指标任务)加剧节育手术手段目标化的趋势[8]㊂因此,在基层干部和农民看来农村计划生育变成了 抓结扎” 抓上环”㊂然而,有些对象对节育手术存在不适应症或禁忌症,如果不对其实施节育手术,解决国家不在场的生育控制问题,则仍然面临着生育计划越轨的政策风险㊂为此基层政府要寻找一种既能避免对象计划外生育又不需绝育手术的办法 节育合同(又称 不再生育合同”)㊂不再生育合同在1990年陕西省绥德县也有发现㊂这种节育手术政策变通的初始动机是从国家目标角度考虑在对象不适应绝育手术时如何避免计划外生育㊂在1980年代末,H县开始在一个计划生育工作先进镇LG镇试点与不适应症对象签订不再生育合同㊂SG镇计生办干部概括不再生育合同内容如下: 不强迫你结扎,交2500块钱,订合同,上一个环,就当作落实结扎措施,但是你要保证不再生,假如发现再怀孕,马上去抓去引产 ㊂”SG镇与相邻的LG镇具有相似的社会基础和文化环境,农民一直能温顺地遵守国家政策和服从政府权威,当地群众的契约精神较强㊂1990年,H县计生委对SG镇上报的同育龄妇女签订节育合同请示做出批复,批复严格限定了签订合同的对象:已生育一个孩子的;已生育两个女孩的;已生育一男一女或一男多女㊁经卫生医疗部门鉴定(或节育手术点两名以上医生鉴定),一方患有手术禁忌症或不适应症;男女双方患有手术不适应症或禁忌症的㊂生育一个男孩的夫妇签不再生育合同;生育一个女孩的夫妇签不抢生合同;生了两孩或两孩以上者签绝育合同㊂也就是说,此时县里对签订节育合同的对象限制为只有不能做绝育手术的夫妇㊂这种政策变通的授权是从控制计划外生育的国家目标出发㊂在实践中,镇政府作为甲方与乙方节育对象主要签订免结扎绝育合同(即不再生育合同),村委会作为担保单位㊂县里对合同条款做出了明确指示,合同条款必须体现五条: 放置宫内节育器(即上环),随时接受检查,发现遗失立即补上;节育失败后立即采取补救措施,其一切费用由本人负担;缴交押金:一孩户缴交金额不得少于300元,二孩户不得少于500元,多孩户不得少于1000元;合同从签订之日起执行至女方满45周岁;违约者从严处理㊂”可见,镇政府根据超生孩次及其后果严重程度确定交纳押金数额㊂县计生委还规定终止授权(立即收回合同签订权)的条件: 不符合条件签订者超过总签订人数10%以上;违约者超过总签人数5%以上”①㊂合同内容包括接受节育措施和交押金,并定期接受孕情和环情检查㊂①引自H县计划生育委员会‘关于同育龄夫妇签订节育合同有关问题的批复“(1990年4月1日)㊂二㊁政策变通的扩散逻辑:考虑农民习惯H 县计生委通过批复授权镇政府只能和手术禁忌症者签订免结扎合同,但很快这种授权变通对象范围开始被乡镇政府突破到其他绝育对象㊂基层政府扩大政策变通范围的一个重要逻辑是考虑农民至少1个男孩存活的生育底线㊂在计划生育工作实践中,这种政策变通既考虑国家控制出生目标,也考虑农民的生育底线㊂A 村信息员是村里最早签订节育合同的对象之一㊂第一批订合同免结扎的对象一般是跟村镇干部关系好(意味着社会资本较强)的夫妇,说明授权对象的有限性㊁许可机会的稀缺性和农民对不再生育合同的欢迎㊂适应症的认定是变通的关键㊂虽然变通授权方规定禁忌症的诊断要经过医生鉴定,实际上基层政府掌控了鉴定裁量权,是否适应取决于基层干部的主观认定,医生鉴定只是形式合法的手续㊂A 村一个在1989年做结扎的对象说, 那时候(1990年之后)她们认识人,花钱了,不用做(结扎)㊂”县里授权免结扎对象还有另一个关键的条件限制,即对象 已生育一男一女或一男多女”,也就是说只生一个男孩的夫妇才在免结扎的范围内㊂以往研究发现,只生育一个男孩的夫妇对结扎绝育的抗拒激烈,农民为坚守至少一个男孩存活的生育底线而抗拒结扎绝育以维持再生育能力[9]㊂1990年开始A 村做结扎的妇女逐渐减少,多数对象选择了签订节育合同㊂这种节育合同避免结扎绝育造成对象丧失生育能力,进而保护农民至少有1个男孩存活的生育底线㊂这意味着这种节育手术政策变通由单纯考虑国家目标变成也考虑农民的生育底线㊂A 村这个对象的丈夫说:她们这代人就做(结扎),现在的就不做(结扎)了,现在都是签合同了㊂(他老婆插话,我只做快了一年,要是晚一年还可以签合同的),现在你要生两胎的,就要交钱了㊂ 要是生了两胎,就交钱签合同了㊂ 签合同,这笔钱也不是白白花掉的,规定多少岁内可以返还的,它(政府)也是这样说的㊂签订节育合同的夫妇一般履行合同约定㊂除了签订合同,农民还能随时根据自己的节育情况变化解除合同㊂那些签订了节育合同,交押金的夫妇,如果中途接受结扎手术,可以要求解除合同返还押金㊂在农民看来,生育一男一女或者两女一男的夫妇,最担心遭遇意外变故而 绝后”,结扎绝育会断了补偿生育的后路,保持生育能力作为应对意外的保险手段㊂结扎之所以遭到农民抗拒是因为男孩夭折风险,农民逻辑是保持生育能力以抵御男孩存活的风险㊂国家控制生育的目标要求对象绝育,国家逻辑是只有对象接受结扎绝育手术才能保证不再生育,即所谓 一次性解决”㊁ 一劳永逸”㊂国家逻辑与农民逻辑在结扎绝育上发生严重冲突㊂农民对国家节育政策的激烈抗拒,执行结扎节育政策的基层政府面临着国家出生控制目标和社会秩序稳定的双重压力㊂为了达到既避免计划外生育又可以消除高压引发的社会不稳定,控制出生的国家逻辑和抗拒绝育的农民逻辑在不再生育合同中得以融合㊂基层政府的政策变通逻辑来自于这两种逻辑的融合㊂只生1个男孩的对象订合同,生育2个男孩的对象必须结扎,这是基于农民至少有一个男孩存活的生育底线㊂国家将所有的对象假设为潜在超生者,结扎绝育事实上扭曲了避孕节育才是身体控制的目的,结扎绝育已经超出避孕节育的必要程度,成为身体管制的过度措施㊂节育合同则将避孕节育作为控制农民身体的唯一目的,控制生育是节育技术的避孕功能,只要能够避孕节育,节育措施适度即可,而结扎作为一种避孕办法已超出了适度性㊂A 村的一个对象说:剩下那些人(妇女)都是后期的,后期的都是花钱订个合同的㊂ 不知道她们那时㊃34㊃第2期 陈 恩:基层政府的政策变通逻辑候花1000多块钱订(免扎)合同,到了45岁的时候,人家就退你的钱(押金)给你㊂她们那时候都是这样的,不像我们一次性做完了㊂ 当时你要上环的话,也是花钱订合同,交钱签合同,当时也可以上环的㊂但是我觉得我不想生了,没必要去上环,干脆就去做了结扎㊂ 人家要通知做(结扎),想做的就去做,不想做的就交钱签合同,签订节育合同的政策变通将农民的生育底线和国家的生育政策结合起来,实现国家控制出生的逻辑和农民至少有1个男孩存活的生育底线逻辑融合,这种政策上的变通大大缓解了国家强制绝育所引起的农民抗拒㊂三㊁政策变通的异化逻辑:筹集工作经费除了政策制定者的目标和政策接收方的习惯,基层政府的政策变通还有自利考量㊂县里的授权范围是只准许和有结扎禁忌症的夫妇签订免扎合同,但是在实践中,除了和禁忌症夫妇签订外,还和其他适应做结扎的夫妇签订节育合同㊂县里从国家目标的角度进行授权,但是基层乡镇则将国家目标和农民的生育底线结合起来,扩大授权范围㊂表面看不出来的 禁忌症”为基层政府将不再生育合同签订对象扩大提供了授权依据㊂抗拒结扎而又愿意交纳押金的夫妇成为目标人群㊂A 村的原村支书说:这个结扎对象又不能做,不适应,但你不能让自由放任,继续生,所以要发动她上环,上环后要交押金做保证,意思是叫保证金,不强制你结扎,只要上环就行,她也心甘情愿,免挨一刀,所以她也愿意交这些钱,政府也为了达到目的,收这些钱当作控制手段,她交钱也是做一保证, 当作一个保证金,收1000块,或者2500块,这由双方谈判,同意后批准,当作一件事去完成,你也算结扎了,上面也算完成任务,因为你上环了㊂就是这样㊂但是如果你生了2个男孩了,去检查,也适应做结扎,但是对象不想做结扎,这种一定要做结扎,强制也要去做,一定要让他去做结扎㊂在A村签订合同的主要是只有1个男孩的对象,而生了2个男孩的对象必须结扎绝育㊂这种变通意在保护农民至少有1个男孩存活的生育底线㊂已有研究表明,农村计划生育是一些地方基层政府的重要收入来源[10-11]㊂乡镇政府一方面为了减轻结扎任务的压力,另一方面为了通过收取押金来缓解财政紧张㊂这两个因素促使乡镇基层政府将政策变通的适用对象范围扩大㊂1994年之前,只有LG镇和SG镇被县里授权签订节育合同收取押金㊂从1993年开始H县在5个乡镇试点财政包干,此时很多乡镇报告财政包干后收入增收困难㊂1995年,全县各乡镇全部实行财政包干制㊂而同时,节育合同也在1995年向其他乡镇大面积推广㊂财政包干和签订节育合同推广并不是偶然关系㊂仅1996年,全县签节育合同878份,收取1155300元合同押金㊂同时H县计生局报告,计划生育工作经费严重不足,各乡镇乱支免扎合同押金现象严重①㊂2002年6月,H县财政局㊁监察局㊁计生局成立清理检查组对全县18个乡镇的1996年1月至2002年5月31日所收取的不再生育合同押金款进行清查发现,历年累计征收群众不再生育合同押金4292835元,未纳入专户管理,各乡镇已经挤占㊁坐支于镇政府工作经费㊁计生专项经费㊁发放工资支出合2881884元,占用率为67%②㊂根据乡镇政府收取的这些节育合同押金的用途推测(见表1),节育合同适用范围㊃44㊃中国农业大学学报(社会科学版) 2016年①②引自H县计划生育局‘1997年工作总结“㊂引自H县财政局㊁监察局㊁计生局‘关于清理各乡镇征收不再生育合同押金款和社会抚养费的情况报告“(2002年8月19日)㊂的扩大很大程度上因为乡镇政府财政收入的压力增大所致㊂地方变通的冲动绝非仅仅是国家目标和农民的生育底线推动,乡镇基层政府筹集经费的利己主义动机也是变通范围扩大的主要原因㊂尽管合同押金到期后要退还签约夫妇,政府领导任期的短暂性和责任有限成为挪用合同押金的条件,为了弥补政府工作经费㊁计生专项经费㊁人员工资等的不足,寅吃卯粮地挪用合同押金填补财政窟窿,至于退还押金则是将来政府的责任㊂表1 1990 2002年全县各乡镇签订不再生育合同㊁违反㊁押金使用情况乡镇名称签订总人数违反人数违反比例/%押金总额计生办占用镇政府占用LG 镇87018 2.169010037000122500SG 镇18600.01847950140000HL 镇3576919.33428001100020800GB 镇953536.8118568619230HA 镇32516 4.929400024732110000LL 镇30117 5.6344000201680110800LM 镇5600.0735005270016600BD 镇39615.44370057555000DM 镇4337216.6357098148712120000WC 镇30100.0583200204068181000BP 镇30915 4.9597500273764182286DA 镇2593 1.233567470656253318CF 镇1081917.61220003886756644LJ 镇1351712.619510024500105000NQ 乡500.0700050000XM 乡200.0200000合计37792877.6429283513829461323948 资料来源:H 县财政局㊁监察局㊁计生局‘关于清理各乡镇征收不再生育合同押金款和社会抚养费的情况报告“(2002年8月19日)㊂四㊁政策变通的延续逻辑:兑现知情选择权2001年颁布的‘人口与计划生育法“对已婚育龄夫妇节育措施规定, 国家创造条件,保障公民知情选择安全㊁有效㊁适应的避孕节育措施㊂” 对已生育子女的夫妻,提倡选择长效避孕措施㊂”2003年10月底颁布的‘海南省人口与计划生育条例“规定 各级人民政府应当创造条件,保障公民享有选择安全㊁有效㊁适宜的避孕节育措施的知情权”㊂ 育龄妇女已生育一个子女的,提倡首选使用宫内节育器;育龄夫妻已生育两个以上子女的,提倡夫妻一方首选绝育措施㊂”一方面,国家计划生育法和省计划生育条例规定对象对节育措施可以知情选择,另一方面,省计生委又下达结扎的任务指标,这给基层政府带来了很大压力㊂当计生干部上门要求对象施行结扎等指定节育手术时,对象往往对干部指定的节育措施提出质疑㊂DA 镇计生办的一位干部讲述农民要求兑现知情选择权:她说,文件上规定是选择的,选择措施,知情选择,她说我想做这个㊁那个,但是上面主管部门要求先动员对象去(服务站)做检查,适应做结扎的先做结扎,不适应做结扎的再㊃54㊃第2期 陈 恩:基层政府的政策变通逻辑㊃64㊃中国农业大学学报(社会科学版) 2016年采取其他避孕措施,但是她(对象)钻空子,说我只上环不行吗,上环也是避孕呀,目的都是不生,有什么理由叫我去做结扎呢㊂农民和干部按照各自的理解对知情选择进行权利主张,国家以模糊策略将法条阐释权交给基层政府,并以任务指标的形式来促使基层政府按照有利于国家目标来解读知情选择,基层政府需要在国家任务和农民权利之间保持巧妙的平衡㊂对象已经质疑结扎绝育手术在身体管制中超出的必要性程度㊂农民权利意识使干部在执行结扎面临着对象的以法抗拒,结扎任务完成的难度增加㊂基层政府在对象的知情选择权利兑现和出生控制任务的双重压力之下,继续选择不再生育合同来化解矛盾㊂签订节育合同是县里对国家节育政策的变通,根据国家政策规定,这种 以钱代扎”的变通是不正当的,变通属于基层政府违规㊂H县规定,2002年6月1日起,各乡镇(除LG镇外),一律停止签订不再生育合同工作①㊂此时,签订节育合同在县里也失去正当性㊂作为正式制度的节育合同在其他乡镇已经消失,但是作为非正式制度的节育合同以口头承诺和私下押金继续存在,而且愈演愈烈㊂2007年省计生委从控制出生的国家目标出发指定一种不能自由摘取的新型宫内节育器,为基层政府在更大范围兑现知情选择权后存在的生育越轨风险㊂2008年以后,H县全面停止节育合同的正式制度㊂在县及以上政府看来,签节育合同是不正当的㊂因此,作为县内公开的正当变通转为县内私下的不正当变通㊂节育合同由正式变为非正式的,但是所形成的节育效果是一样的㊂A村和B村的节育合同变成了 交钱免扎”㊂A村的信息员说:我们这边现在是,你要是不能做(结扎)的,可以交钱抵押,等到你做(结扎),也可以(把押金)返还给你,我们有这种做法,规定你(分娩)3㊁4个月后,没病的情况下就可以做(结扎),你要是不做,这些钱以后再返还给你,我们也有这种做法㊂她落实节育措施后,也可以把钱要回去的,这是我们私下这么做的,否则流动在外面那些(夫妇)的,很难做的,这种不签合同的㊂依法行政要求禁止签订节育合同,但是绝育手术又不能强迫命令,所以基层政府将公开的正式制度转变为私下的非正式制度,继续收取押金㊂非正式的合同押金制度既不签订合同也不开收据㊂农民缴交押金不是为了超生,而是为了免挨一刀 结扎,保护至少一个男孩存活的生育底线㊂B村的对象在2000年之后才出现订免扎合同,兑现知情选择的法律权利成为合同免扎的依据㊂在B村,收取押金一般是在对象符合绝育条件时,由村信息员或和妇女主任上门,先让对象去做结扎,但对象不愿意做结扎时,信息员会告诉对象可以选择上吉妮环 省里规定一种可替代结扎的节育手术,但是必须缴纳押金㊂押金的数额因人而异,干部会根据对象的经济条件等决定开出押金的数额㊂对象一般会跟干部进行讨价还价,最后达成一个双方同意的押金数额㊂由于H县里已经禁止签订节育合同的正式制度,所以镇里或村里不能像以前一样给出正式的文件证明,既不签合同,也不给收据㊂农民通常将这种押金当作 交一笔钱”以免除结扎,也不准备将来能要回这笔押金,并且没有任何正式文件凭证的押金支持将来去要回这笔押金㊂但是在A村和B村,农民都乐于接受这种免于结扎的变通㊂五、政策变通的实际效果虽然节育合同 土政策”违背国家的 一环二扎”节育政策,但是基层政府的这种变通具有相当的合理性㊂它将国家逻辑和农民逻辑融合,既达到国家控制出生的目标,又满足农民夫妇保持生育①引自H县计划生育局‘关于做好计划生育抚养费和合同押金清理移交准备工作的通知“(2002年5月30日)㊂能力㊁据守生育底线的抗风险策略㊂科层制的形式理性逻辑强调非人化的规则,这些规则是为了保证组织目标的实现,但是非人化的理性牢笼试图将人限制在其中,对人性的漠视所产生的人文代价和价值成本㊂如果基层政府完成按照国家的形式理性设计去执行国家政策,即使能够实现国家目标,其代价也是巨大的㊂国家的 一环二扎”节育政策无非是为了控制生育,而控制生育的目的可以通过其他途径实现㊂结扎绝育作为不可逆的节育手术,冲击了农民据守生育底线㊁抵御风险的机制㊂这样绝育手术在农村面临着强烈抵抗,给基层政府造成很大的压力㊂化解绝育政策对基层政府的上下夹击,是找到一种可以同时达到国家目标和农民目的的办法,而基层政府的政策变通则比较圆满地解决了这一问题㊂自1990 2002年,全县正式签订节育合同的夫妇3779对,违反合同的有287对夫妇,违约率7.6%,其中SG 镇没有违约夫妇,DA 镇违约率为1.2%㊂总体来说,节育合同同样实现了国家控制生育的目标㊂A 村的原村支书说:不做结扎就要花钱,签合同,保证不再生育,再上一个吉尼环,交1000多块押金㊂是的,也要交钱,交押金㊂(对象女:上环也要交钱,除非做结扎才不交钱㊂)上吉尼环也要交钱㊂ 交,交1500块㊂ 这是签合同的钱㊂ 2500一个人,保证不再生育㊂ 这主要是为了防止对象取环再生育,但是这种现象非常少, 一般只要签了合同,交了钱,再生育的极少㊂在A 村和B 村,签订节育合同或 交钱免扎”的农民基本上不再继续生育,只有个别对象在交钱上吉妮环后再次怀孕而超生的㊂一方面,节育合同的变通做法实现了国家控制生育的目标;另一方面,农民保持抗拒男孩夭亡风险的再生育能力,保护了农民的生育底线㊂但是必须承认,这种变通绝非单纯是基层政府及其干部利他主义的结果㊂六㊁结语政策变通不是对政策目标的背离,而是为了政策具有可行性㊂政策变通是社会治理中政策制定上的普遍主义和政策执行上的特殊主义相结合的体现㊂国家政策目标是控制出生人口,一环二扎只是实现控制人口出生目标的手段,地方变通不是背离国家目标,而是将政策目标和政策执行手段分开,避免手段目标化㊂在农村计划生育中, 一环二扎”制度化为中国农村已婚育龄妇女的节育模式,这种节育政策与农民的选择意愿形成了巨大的张力㊂ 二孩结扎”的节育政策遭到农民的强烈抵抗,农民抵抗的动力不是来自于多生孩子的愿望,而是要保持生育能力以防止男孩意外伤亡后补偿生育㊂如果基层政府强硬地执行国家既定节育政策,据守生育底线的农民反抗可能会导致社会秩序的混乱,找到一种既能避免多孩超生又能保持农民抵抗风险能力的办法才能化解 二孩结扎”政策的矛盾㊂基层政府除了考虑国家目标和农民的生育底线,还存在自利主义的动机,基层政府往往通过不再生育合同收取一定数量的押金作为工作经费㊂这种变通不仅与国家节育政策存在冲突,也与依法行政要求产生冲突㊂作为正式制度的 以钱免扎”节育合同在依法行政的要求下宣告终止㊂21世纪初,越来越多的农民通过争取知情选择的法定权利向基层政府施压,迫使这种政策变通继续以非正式制度存在,而控制出生的国家政策目标㊁农民的生育底线㊁基层政府的自利动机在知情选择权利兑现过程中继续在不再生育合同中融合㊂经过多年实践,尽管有极少数签订合同的对象违约超生,但是整体上这是一种有效的政策变通㊂[参考文献][1] 张海荣.人民公社时期县社干部农村政策执行中的 变通”问题研究 以河北省部分地区包产到户为中心㊃74㊃第2期 陈 恩:基层政府的政策变通逻辑。
人口计生政策的演变与实践一、人口计生政策的起源自20世纪初，中国的人口增长速度高于其他国家，这引起了政府的担忧。
为了控制人口增长，中国政府在1950年代开始实行了人口计划生育政策。
最初的政策是鼓励晚婚、晚育和少生，但由于效果不明显，政府于1970年代开始实行一胎化政策。
二、一胎化政策一胎化政策于1979年开始实行，旨在控制人口增长并提高生育率。
政策规定城市居民只能生育一个孩子，而农村居民则可生育两个孩子，但多于两个孩子的家庭将会受到罚款和其他制裁。
为确保政策得到贯彻，政府成立了计划生育委员会，负责管理和监督工作。
政策执行者通过实行严格的计划生育相当于控制思想，强硬推行，突破视奸、打胎等现象就使得人们无论是从生理还是情感上都受到了极大伤害，这一政策遭到了很多批评。
三、二胎政策随着人口老龄化日益严重，政府于2016年开始放开二胎政策。
这一政策旨在增加人口数量，缓解人口老龄化带来的压力。
此前实行30年的一胎化政策已经导致人口结构失衡，年轻一代数量逐渐减少，而老年人口却不断增长。
二胎政策的实施，既是为了保持人口数量的稳定，也是为了促进经济社会稳定发展。
四、人口计生政策的实践政策的实行具体实践表明，它对中国的人口增长速度起到了一定的控制作用。
除此之外，人口计生政策进一步地调整了人口结构，降低了出生率，提高了计划生育技术，推进了性别平等，促进了中国人民健康和家庭生活素质水平的提高。
但同样地，人口计划生育政策也存在一些不可避免的问题，例如，重男轻女的思想逐渐形成，产生了大量的“溺女婴”现象，引起了社会的广泛关注。
五、人口计生政策的未来随着人口老龄化问题的加剧和人口结构的调整，未来的人口计生政策也将面临新的挑战。
政府应当自由发展权限，充分考虑人口结构、经济状况，调整政策，从而解决人口老龄化和其他相关问题。
其他一些可能性的政策包括鼓励多胎、适龄生育政策、对家庭的多种奖励等等，都有可能实现人口计生政策的未来发展。
综上所述，人口计生政策对中国的经济社会发展有很大的影响。
中国人口政策的演变与趋势分析随着社会经济的发展和人口结构的变化，中国人口政策也在不断演变和调整。
本文将对中国人口政策的演变和当下的趋势进行分析。
一、计划生育政策的出台和实施（1979-2015）1979 年，中国实行了计划生育政策，旨在控制人口数量，延缓劳动力人口占比的增长，提高人口素质和社会福利水平。
计划生育分为早期的单独二孩政策和后期的一孩政策，同时配合计划生育政策实施各种措施，如晚婚晚育、节育手术等，以达到生育控制的目的。
经过几十年的实施，计划生育政策带来了明显的成果：抑制了人口数量的快速增长；有效缓解了资源和环境压力；推动了城市化进程；提高了女性教育水平；改善了生育和产科医疗条件等。
但也存在着一些问题：一是生育政策导致了基数过低的人口结构，老龄化加速，劳动力人口减少，这对社会经济发展和社会管理带来挑战；二是在实施中出现了强制堕胎、强制绝育等人权问题，一些家庭也出现了“六个有”（有一个孩子，有钱，有退休保障，有房子，有车子，有带孩子的能力）的独生子女家庭模式，也出现了不少孤独和畸形家庭。
2015 年，中国取消了计划生育政策，逐渐推行全面二孩政策。
计划生育政策的取消预示着人口政策开始进行新的调整和创新，突出体现了实现人口健康发展、提高生育意愿等目标。
二、人口发展战略的实施与推进（2016-2020）在实施计划生育政策的同时，中国也逐步建立起了人口发展战略，强调人口、资源和环境的协调发展。
2016年，在国务院发布的《“十三五”国家人口与计划生育全面实施规划》中，提出了未来五年的人口发展战略，主要包括：完善生育政策，促进生育健康和合理生育；促进人力资源优化配置，提高人口素质；推进城乡统筹和区域协调发展，促进城乡和区域协调发展；加强人口动态监测、分析和预测，提高应对能力；完善人口政策法治体系，推动人口政策可持续化发展。
这些措施有助于解决人口结构失衡、城市化、老龄化等问题，促进整个社会的可持续发展。
公共政策学毕业论文参考例文浅析我国计划生育政策一个国家实行什么样的计划生育政策是由这个国家的经济社会发展水平，以及资源、环境承载能力，民族风俗习惯等多种因素决定的。
我国在上世纪70年代从中国现实国情出发，作出了实行计划生育的人口政策并制定了相关法律法规和政策。
计划生育政策的实施，使我国少出生了4亿多人，为经济持续增长、人民生活水平提高和社会全面进步创造了有利的人口环境。
但是，随着经济社会发展，人口老龄化、劳动力减少以及生育观念的变化等多种因素的影响，有必要对我国现行计划生育政策进行重新思考和定位，以期实现人口与经济社会协调发展，为我国社会可持续发展提供充足的人力资源保障。
一、我国计划生育政策是在特定的历史条件下作出的符合现实国情的英明决策建国后，由于人民翻身做主人，我国人口增长速度过快，由最初的5亿左右增长到70年初的7亿左右，人口的高增长与社会物质财富的低增长的矛盾十分突出。
由于经济发展滞后，教育、医疗、住房等民生工程远远不能满足人民需要，特别是城镇就业压力迫使我们不得不实行计划生育的政策。
一计划生育政策是根据当时国情作出的必然选择我国是世界上最大的发展中国家。
人口多、底子薄是我国的基本国情。
建国之初，我国仍保持着高出生率、高死亡率、低自然增长率的传统人口再生产类型，处于世界上出生率，婴儿死亡率最高的国家之一。
新中国成立后，人民的生活水平得到基本保证，卫生与受教育水平也有提高，人口再生产迅速进入高增长。
与此同时，我国存在着社会经济发展战略和方针及人口政策的失误，致使在转变过程中出现了人口过快增长的问题。
我国人口基数大和增速快导致社会发展进程缓慢，经济建设步伐放缓，人民的生活水平得不到提高，资源储量有限而消耗较大，环境承载力面临巨大的压力。
为了人类的生存和发展，我们必须把人口数量控制在环境所能承受的范围之内，实行计划生育是控制人口增长的根本措施，也是唯一的办法，是符合我国国情的必然选择。
二实行计划生育政策是促进经济发展和提高人民生活水平的必要条件人口增长与经济发展的关系是人类社会的基本问题之一。
行政管理论文：“一胎”政策到“全面二孩”政策变迁逻辑——基于倡导联盟框架的分析第1 章绪论1.1 选题背景当前,三重下行压力共同作用于我国持续的低生育率：一是不断加速的现代化进程挤压了生育率；二是共同作用于东亚文化圈低生育率的主要要素；三是在持续多年的“一胎”政策引导下，我国现行的生育政策及生育观念愈来愈偏离高生育率。
我国持续35 年的严格独生子女政策给计划生育工作带来巨大压力，各种冲突频发，官民矛盾随之加剧。
短短18 年我国就跨入了人口老龄化，曾经由人口数量带来的红利风光不再。
生育政策的变迁与人们的生活紧密相关。
伴随着我国五位一体的新发展，我国现行的计划生育政策已经落后于我国的国情，并开始阻碍我国经济社会的健康持续发展。
继2013 年“单独二孩”政策于十八届三中全会通过后以来，呼声已久的全面二孩在十八届五中全会宣布实施“全面二孩”（第一胎为多孩时，不可生第二胎）时大踏步走来。
2016 年“全面二孩”政策的正式实行仍然是生育政策的试点探索，人口自然增长率略微提升，比上年提高0.9 个千分点。
从性别结构看，男性仍比女性多3000 万。
纠结于环境、制度等方面的不健全、不完善，我国至今还没有形成权威稳定的系统解决人口问题的生育政策。
任何一项社会政策都是在一定历史条件下制定的，伴随着历史条件以及社会环境的变化，最初适合社会发展的政策也会开始积聚实施的风险和负效应，维持政策的社会成本自然也会增加。
目前我国人口问题面临的新形势、新困难迫切需要调整现行的计划生育政策，使得其与国家的发展相适应。
通过分析我国生育政策从“一胎”到放开“全面二孩”政策的变迁历程，可以欣喜的发现，倡导联盟框架的核心概念能在该阶段的生育政策变迁过程中找到存在的证据。
其核心观点所提供的因果假设能够对生育政策变迁提供逻辑一致的解释，因此，倡导联盟框架在运用到我国生育政策领域能够对“一胎”到“全面二孩”政策的变迁作出合理、有效的解释。
该理论框架为探讨生育政策变迁策略提供了思路。
1.计划生育政策的详细内容计划生育 - 政策解读中国的计划生育政策包括生育政策、计划生育避孕节育政策、奖励优待政策和限制处罚政策等几个方面，其中生育政策是整个计划生育政策的核心。
中国宪法明文规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。
”宪法还规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。
”而婚姻法则将计划生育作为一个基本原则确立在总则之中。
概括的讲，计划生育就是指有计划的调节人口的增长速度，使之与经济发展水平相适应。
1、对一个国家或一个地区而言，计划生育就是在中国或整个地区范围内，对人口发展进行有计划的调节，使人口的增长同社会和经济的发展相适应。
对一个家庭或一对育龄夫妇而言，则是有计划的安排生育子女，以适应家庭与社会的要求。
2、在人口发展速度超过社会和经济发展速度时，应采取节制生育的政策、降低人口增长速度。
提倡一对夫妇只生一个孩子，提倡晚婚、晚育、优生、优育，以降低人口出生数量，提高人口素质。
3、针对中国的国情，计划生育不仅是对人口数量上的控制，而且是为提高人口素质把关。
提高人口素质人口实体的各种素质，如思想素质、身体素质、文化素质等等，是计划生育的更高层次上的要求。
为了提高中国人口素质，应采取如下措施：控制人口数量；积极提倡优生；高度重视和大力发展教育事业；进一步改善医疗卫生条件，扩大集体福利，保障妇幼健康，同时对青年加强优生、卫生、婚姻生育观和性知识方面的宣传教育工作。
编辑本段回目录计划生育 - 相关法规70年代初以来中国政府开始大力推行计划生育；计划生育 1978年以后计划生育成为中国的一项基本国策。
2007年10月28日，修改后的节能法将节约资源确定为基本国策。
计划生育不再作为中国基本国策。
《宪法》第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。
”《宪法》49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。
”《婚姻法》也规定，夫妻双方有实行计划生育的义务。
公共管理与计划生育政策公共管理是指政府、非营利组织和企业等公共领域的资源配置与运行管理活动。
而计划生育政策则是政府为管理人口数量与结构，实现人口优化而采取的一系列政策措施。
公共管理与计划生育政策密切相关，两者相互影响、相互促进，共同推动社会稳定和经济可持续发展。
首先，公共管理在计划生育政策中的作用不可忽视。
政府作为公共管理者，在制定和推行计划生育政策时扮演着重要角色。
政府需要对人口的数量和结构进行全面调查和分析，确定人口发展的战略目标，并制定相应的政策措施。
在这个过程中，公共管理的运作和管理能力至关重要。
政府在实施计划生育政策时，需通过各级政府部门的协作与配合，有效调动社会各方力量，确保政策的顺利实施。
只有加强对计划生育政策的公共管理，才能促使计划生育政策在实施中更加高效、公正和可持续。
其次，计划生育政策也对公共管理产生重要影响。
计划生育政策的实施涉及到人口资源管理、社会保障等多个领域，需要政府进行全面协调和管理。
政府需要制定相关法律法规，加强对计划生育政策的监督和执行，建立健全的制度机制，提升公共管理水平。
此外，计划生育政策还需要和相关领域的政策相配套，如教育政策、医疗政策等，以确保政策的一致性和协同性。
公共管理在这一过程中扮演着重要角色，需要借助现代管理技术和手段，提高政府的管理效能和公共服务水平，以实现计划生育政策的顺利实施。
此外，公共管理与计划生育政策的互动还体现在政策评估和改进上。
在计划生育政策的实施中，政府需要及时评估政策的效果和影响，及时进行调整和改进。
公共管理的专业知识和技术可以为政策评估提供理论支持和操作指导。
通过对政策实施过程进行科学分析和评价，政府可以了解到政策的弊端和不足，及时进行修正和完善，以提高政策的可操作性和社会效益。
而政府的有效公共管理也能为计划生育政策实施提供坚实基础，确保政策的顺利进行和改进。
最后，公众参与是公共管理与计划生育政策互动的重要环节。
计划生育政策对于公民而言具有重大意义，需要广泛的社会参与和支持。
渐进型公共政策的制定、执行、更替逻辑：以计划生育政策为例返作者简介：李才森（1987—），男，安徽阜阳人，阜阳师范学院教师，硕士，研究方向为社会管理与。
基金项目：本文系福建省厅横向课题“福建省推进校园足球发展的公共政策研究”的阶段性成果。
2015年10月29日，党的十八届五中全会作出了全面实施“一对夫妇，可生两个孩子”的重大决策，这意味着施行了35年的独生子女政策的正式终结。
这次政策变迁的具体表达为：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极应对人口老龄化。
最值得关注的是：它仅仅是独生子女政策被二孩政策所取代，而计划生育政策并没有被改变，仍需要继续坚持。
从视角看，计划生育新政策的实施，不是政策基本原则的变动，而是在继续坚持基本政策的前提下，对其附属政策进行的一次调整。
从“一对夫妇只生一个孩子”，到“单独二孩”，再到“全面二孩”，我国的生育政策经历了曲折而清晰的变迁过程。
从理论和实践两方面深入思考和探究以计划生育政策为典型案例的渐进型公共政策的制定和执行规律，把握其发展逻辑，不仅可以帮助我们掌握计划生育政策的发展状况，而且可以启发我们在更广泛意义上理解渐进型公共政策的变革思路。
然而，现有的研究成果大多是运用渐进决策模型，把公共政策的渐进式调整作为一个整体过程来看待，而对“渐进性”在公共政策制定和执行过程中的差异化表现关注并不够。
因此，有必要综合分析现有研究存在的不足，增强人们对渐进型公共政策制定和执行过程的了解和认知。
一、渐进型公共政策的概念与系统社会公共事务是多种多样的，公共政策作为管理社会公共事务的基本规定或指导准则，其分类方法也是多种多样的。
为了更直观地给出规范的渐进型公共政策定义，本文引入了一种较为常见的分类方法，即根据公共政策的指导作用将其划分为基本政策、具体政策和元政策三种类型。
基本政策是具有全局性和全面指导性的政策，其政策目标是整个政策体系的灵魂。
具体政策是为执行基本政策而制定的局部政策或阶段性政策，是基本政策在时间和空间两个维度上的具体化，也称为子政策。
元政策是关于政策的政策，它只对如何制定政策起指导作用，不涉及社会公共事务管理的具体内容。
［1］在对渐进型公共政策进行定义时，可以忽略元政策的相关内容，但同时必须清楚地认识到，渐进型公共政策不是某一项政策，而是由多项单一政策组成的政策系统，它包含层次分明的政策内容。
类似的渐进型公共政策系统可以分解为起指导性作用的基本政策与依赖于基本政策产生的具体政策。
具体政策是基本政策在不同时间、空间的具体化，是针对不同时空的特定社会问题提出的。
由此，渐进型公共政策可定义为：政策制定者在既有的基本政策的基础上，采用渐进方式对具体政策加以修改，通过不断的政策更替，解决每一项具体政策衍生的负面效应问题，并努力实现基本政策目标的政策系统。
以计划生育政策为例，计划生育政策是这套政策系统的基本政策，已经消失的独生子女政策、正在退场的“单独二孩”政策以及即将取而代之的“全面二孩”政策都是基本政策衍生出的具体政策。
渐进型公共政策概念的提出，来源于公共政策学科中的“渐进主义”理论。
学家查尔斯·E·林德布洛姆在批判完全理性的决策模型时首次提出了渐进主义模型。
［2］根据林德布洛姆的观点，就是把公共政策制定与执行过程视为政府过去行为的延续，其中伴随着“渐进性”的调整与修正。
著名行政学家伍德罗·威尔逊也提出：政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。
［3］这说明，“制定和执行”是对公共政策活动过程的高度概括。
本文借用威尔逊的观点，从制定和执行两个角度探究渐进型公共政策的生存逻辑。
二、渐进型公共政策的制定逻辑：连环式权变模型美国学者戴维·伊斯顿将公共政策的制定过程看作是由政策输入、政策转换及政策输出等三个环节构成的闭环系统。
［4］其中，政策输入是确定政策问题并使之进入政策议程的过程。
社会问题能否被察觉以及能否顺利地进入政策议程，是关乎该问题有无解决可能性的至关重要的一环。
托马斯·戴伊认为，“确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么更为重要”。
［5］社会生活中存有大量需求和令人不满意的现实状况，而政府所掌握的资源却是有限的，不可能同时解决所有问题，而是需要对这些问题进行取舍。
渐进型公共政策涉及的问题主要有两种：基本政策针对的问题是固定不变的，且贯穿整个政策体系发挥作用的始终，可看作是基本问题；每一项具体政策要解决的社会问题不尽相同，相对地可视为具体问题。
一般而言，当一项具体政策引发的具体问题积累到一定程度时，便会自觉启动一种触发机制，引起公众的高度关注和变革的普遍要求。
被政治力量察觉是新政策制定过程中开始起决定性作用的前兆。
当然，政策输入的完成还依赖于政策问题能否顺利地进入政策议程。
只有进入政策议程的社会问题才能称之为政策问题。
因此，由谁决定哪些社会问题成为政策问题，对于政策制定过程来说是关键性的问题。
科布和爱尔德二人根据“政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向”创设出了外在创始型、动员模型和内在创始型三种政策议程模型。
［6］现实生活中，渐进型公共政策由于其波及的范围、影响的强度和持续的时间已经达到了一定的程度，因而政治领袖、利益集团、大众媒体和公众等各方力量均会关注此类问题。
可以说，政策议程模式并非单一模式，而是多种模型的混合，呈现出了高度复杂性的特点。
对于渐进型公共政策而言，政策转换是其“渐进性”得以体现的主要环节。
公共政策的决策者坚持稳中求变的原则，既要保证基本政策的连续性，又要采用渐进方式对现行具体政策稍加修改，以解决现行具体政策存在的负面外部问题，实现具体政策的新旧更替。
例如：坚持“一对夫妻只生一个孩子”这一具体政策，首先，带来的问题是人口出生率的不断下降和劳动力的不断减少，以及由此带来的“人口红利”（指劳动年龄人口比重高、人口抚养负担轻、人口生产性强的人口年龄结构对经济增长的潜在贡献）也受到重创。
其次，带来的养老问题迫在眉睫，特别是在“421家庭”和“8421家庭”中，年轻一代背负着过重的养老压力。
第三，带来的问题是性别比例严重失衡，导致适龄男青年找不到对象，容易在社会上引发不安定因素，进而带来诸多的社会问题。
以上问题的出现，是政策制定时技术上的困难和社会发展不可预测性造成的。
实践中，政策制定者并没有足够的时间、技术、智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，也无法洞悉每一项具体政策的绝对后果，即任何一项政策一经制定都不可能是尽善尽美的。
因此，当一项具体政策的负面后果出现并积累到一定程度时，就需要在继续执行基本政策的同时，对具体政策进行渐进式修改。
按照公共政策制定的系统模式，政策转换过程是一个结构复杂的系统（“黑箱”），在社会、经济变量等环境因素的影响下，政策制定过程在这个“黑箱”有序地进行着。
识别政策制定的参与因素是分析渐进型公共政策系统中政策制定逻辑的关键。
有学者把公共政策系统界定为“由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”。
［7］本文认为，从政策主体、政策客体和政策环境的角度分析具体政策的转换过程，能够较好地揭示渐进型公共政策系统的形成逻辑。
政策主体可以简单分为官方决策者和非官方参与者。
前者具有法定决策权，是一项政策能否有效制定并顺利通过的关键；后者包括利益集团、大众媒体、思想库和公众等，通常不具有制定公共政策的法定权威，主要在政策制定过程中提供信息、施加压力并游说官方决策者。
［8］加尔东根据社会各阶层与政治决策的关系将社会结构分为决策核心、中心和边缘。
［9］作为决策核心层的官方决策者和作为决策中心层的媒体、企业界和学术界的社会精英，凭借其较高的社会地位和决策影响能力对包括渐进型公共政策在内的所有政策制定过程都有着重要甚至决定性影响。
与在其他类型公共政策制定中被边缘化形成对比的是，公众成为渐进型政策制定过程的关键性参与主体。
原因在于：现行具体政策导致严重的负面效应，公众是最直观体验者，需要通过座谈会、听证会等形式充分表达利益诉求。
公共政策客体是公共政策发生作用的对象；直接客体是公共政策所指向的客观社会问题，主要为具体政策实施后带来的负面影响，作为新政策的制定依据和政策调整的根源，上述二者构成了制定渐进型公共政策之具体政策的最主要影响因素。
作为间接客体，目标群体的态度对于公共政策能否达到预期目标有着至关影响，争取目标群体的理解与接受，既能保证新政策的顺利实施，也能有效减少政策实施初期可能遇到的阻力。
系统论指出，离开了决策得以发生的环境人们无法对政策制定进行很好的研究。
政策行动的要求产生于环境，并从环境传到政治系统。
与此同时，政策环境也限制和制约着决策者的行动。
［10］现行具体政策带来的社会问题积累到一定程度时，会不同程度地渗透到政治、经济、及社会等外部环境中，表现为政治问题、经济问题、文化问题及社会问题等，严重影响着目标群体的正常生产、生活状态，进而产生新的政策需求；当政策主体察觉到环境变化和社会问题的严重性时，就会主动开启新政策的制定进程，以满足目标群体需求。
由此可见，现行政策导致的各类社会问题是促使渐进型公共政策转换的核心因素，也是牵引政策主客体参与政策转换过程的动力所在。
通过对政策转换“黑箱”的分析考察笔者发现，围绕渐进型公共政策体系中具体政策的更替问题，可以构建一个多变量权变模型。
“权变”一词最初来自于管家菲德勒的权变领导理论。
［11］“权”指影响程度，有高低之分；“变”指变化。
权变模型表明，多因素的共同作用会导致政策转换过程的差异化结果。
如果政策主体一味地以基本问题为导向而忽视对新的社会问题的关注，势必会导致现行具体政策的负面外部效应严重化，也将反过来影响基本问题的有效解决。
除此之外，政策制定者还要均衡关注政治环境和目标群体，政治环境的变化是社会问题出现、扩大或消解的外在表现，目标群体的态度才是新政策能否有效实施的决定因素。
同时，渐进型公共政策中的基本政策是固定不变的，一旦经过合法化过程，就会坚持到该项政策的终结时刻。
反言之，基本政策一旦终结，所有依附于它的每一项具体政策也会随之终结。
基本政策的稳定性维持了渐进型政策体系的生存，其“渐进性”特点主要通过具体政策的新旧更替得以体现。
旧政策带来的外部问题催生出新政策；新政策制定过程中的政策输入和政策转换环节均发生在旧政策执行后期，呈现出新旧交替的连环式特点，整个政策体系是一个环环相扣的链条。
渐进型公共政策上一个政策周期的结束以政策输出为标志，具体表现为新政策方案的合法化过程，即是对政策方案进行权威确认，使其获得合法性和权威性，这也是对新政策与社会问题适应性的再审查，是实现渐进型政策方案制定与执行过程的有效对接。
