如何促进就业和扩大再就业

如何促进就业和扩大再就业

树立新发展观积极扩大就业

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员蔡昉

胡锦涛同志在“七一”重要讲话中，把如何扩大就业和促进再就业提

升到我国社会主义自我完善和发展的重要课题的高度，并指出解决这

些重要课题，必须不断研究新情况、解决新问题，做到自觉地把思想

认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来。不久前

召开的中央经济工作会议要求，“全面贯彻十六大和十六届三中全会

精神，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。转变传

统发展观，树立新的发展观，是解放思想，实现经济社会和人的全面

发展的一个重要方面，也是扩大就业和促进再就业的基础和关键。

传统的发展观往往片面追求经济增长速度，把经济发展等同于GDP

总量的增加。这样的经济增长很可能不是以人为本的。例如，如果增

大的“蛋糕”不能比较公平地在全部的参与人群中进行分配，经济增

长的成果不能共同分享，一部分人就会在增长过程中受到损害。从经

济发展的历史来看，如果促成经济增长的产业结构是扭曲的，如在一个劳动力丰富的国家，反而以资本密集型的产业为主导，经济增长未

能带来就业最大化，就会导致那些没有机会参与就业或就业不充分的

人群不能从增长中获益，这样的增长就不可能实现经济社会和人的全

面发展。发展经济学在总结和分析世界各国经济发展经验教训的基础

上，逐渐形成了一些新的发展理念，如强调经济发展不仅意味着经济

总量的增加，同时也要求产业结构的变迁，以及劳动者对经济增长过

程参与程度的提高。作为这种发展理念的反映，20世纪90年代中

期以来，联合国发展计划署开始编制人文发展指数。这个指数把人均

国内生产总值、人口的受教育程度以及健康程度结合起来，考察各个

国家和地区的发展水平。虽然还不能说这个指数完整地反映了经济社

会和人的全面发展状况，但比起单一的国内生产总值指标，它更接近

于反映发展的真实含义。

我国是一个人口大国，要把众多人口转变为人力资源充分的经济优势，

有赖于走一条中国特色的新的发展道路。同时，我国又处于二元经济

结构转变和经济体制转轨的双重过程中，树立和运用新的发展观，扩

大就业和促进再就业，既有助于解决我们面临的现实难题，加快现代

化步伐，也可以对整个人类形成正确的发展观念作出贡献。

在经济增长中实现经济社会和人的全面发展，一个直接的目标就是全

面建设小康社会。在这个过程中，人均收入的提高可以有两种途径：

一种是就业人口的工资水平不断提高，这虽然可以使总体收入水平提高，但由于另一部分人口没

有就业或就业不充分，其收入提高缓慢，经济增长就不是成果分享型

的；另一种是更广泛的人口参与就业，平均工资可能增长不快，但总

体人均收入水平仍然可以快速提高，而且收入分配比较均等。城镇下

岗和失业人员的再就业、城镇新增劳动力的就业以及农村劳动力转移

到城镇就业，都是扩大就业、增加人均收入的基本渠道，应该统筹安

排、积极促进。

实现发展观转变的一个重要内容是改变经济增长模式。为追求经济增

长速度，不顾人口众多的特殊国情而片面发展资本密集型产业，这样

形成的产业往往缺乏竞争力，产品的市场潜力不大，不仅其发展没有

可持续性，创造的就业机会也比较少。劳动力丰富这个资源禀赋特点，

是我国的比较优势所在。发挥这个比较优势而形成的产业，其产品在

国际市场上可能更具有竞争力，因而也更具有发展潜力。同时，由于

这种产业劳动密集程度高，可以最大化地吸纳就业，比较均等地提高

整体收入水平，有利于推进经济社会和人的全面发展。可见，制定和

实施有利于扩大就业的发展思路，就是落实科学发展观的一个重要体

现。根据我国的现实情况，要实现扩大就业的目标，在生产组织形式上有

必要树立“小的是美好的”这样一种观念。这一观念实际上也是新的

发展观的体现。具体地说，就是要创造有利于中小企业和微型企业发

展的社会环境。我国20世纪90年代后期以来的就业增长，主要是

靠各种灵活就业渠道实现的。而这种就业渠道又主要是从改革中新生

的各种中小企业、微型企业和自我雇用方式产生的。这种以“小”为

特点的企业和其他生产组织，不仅是目前扩大就业、帮助下岗失业人

员实现再就业以及吸纳农村富余劳动力的重要形式，也因其产业结构

具有劳动密集型特征，符合我国的比较优势，因而也可以形成国际竞

争力，从而具有发展的可持续性。当前，这类企业和生产组织形式的

发展，在资金获得、政府服务、法律规范等方面的条件十分不利，需

要通过解放思想、转变政府职能、完善法规政策、健全服务体系等予

以改善。

“四个注重”是扩大就业的指导方针

中国人民大学副教授黄燕芬国家发展和改革委员会经济研究所研究

员杨宜勇

就业是民生之本，也是安国之策。随着我国社会主义市场经济的发展，

过去的隐性失业逐渐转化为显性失业，而且每年新增劳动力数量庞大。

目前，无论失业规模还是失业率都已经达到了一个必须给予足够重视的水平。中央经济工作会议要求，“各级党委和政府要把促进就业放

在突出位置，实施

积极的就业政策，把深化改革、促进发展、

调整结构和扩大就业有机结合起来。”党的十六届三中全会《决定》

提出，“在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，

注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业

方式上，注重采用灵活多样的形式。”这“四个注重”具有深刻的理

论内涵和极强的现实针对性，是现阶段扩大就业和促进再就业的指导

方针。

注重发展劳动密集型产业。在经济增长速度一定的前提下，不同产业

结构对就业的贡献是不一样的。劳动密集型产业能够吸纳更多的劳动

力，发展劳动密集型产业是缓解劳动力相对过剩的重要途径。据测算，

每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量，劳动密集型的轻纺部门是资

本密集型的重工业部门的2．5倍。针对目前下岗失业问题突出的情

况，只有在提高产业科技含量、提高我国经济国际竞争力的同时，特

别注重发展劳动密集型产业，才能从根本上解决就业岗位短缺的问题。

其中，第三产业就业增长弹性大，劳动密集、技术密集、知识密集并

存，在吸纳就业上有独特优势。我国拥有丰富的劳动力资源和较低的人工成本，这是我国的比较优势。发展劳动密集型产业是扩大出口的

重要举措，也是推进城镇化的关键。因此，发展劳动密集型产业是我

国国情的客观要求，也是我国经济社会协调发展不可逾越的阶段。

注重扶持中小企业。企业有大小，作用各不同。大企业体现着一个国

家的国际竞争力，可以维护国家经济安全，但大多数是资金密集、技

术密集型企业；而中小企业不仅有活力，而且大多数是劳动密集型企

业，可以提供更多的就业机会。一般而言，等量的资本投入，劳动密

集型企业创造的就业机会是资本、技术密集型企业的10倍以上。积

极扶持中小企业，也是维护公平竞争、促进企业优胜劣汰的需要。因

此，必须进一步落实推动中小企业发展的各项政策措施，在投融资、

税收、技术服务、市场开发、信息咨询和人员培训等方面加大扶持力

度，支持它们在促进就业和再就业方面发挥更大的作用。

注重发展非公有制经济。目前，个体、私营等非公有制经济已成为推

动我国生产力发展的重要力量。随着国家财政逐渐向公共财政转型，

国有经济布局的战略性调整加快，未来非公有制经济的发展空间将更

为广阔，作用将更加重要。非公有制经济发展的好坏，在很大程度上

将决定今后一个时期就业形势的好坏。因此，在全面建设小康社会的

过程中，要高度重视发展非公有制经济，消除非公有制经济发展的体

制性障碍。通过改进对非公有制企业的服务和监管，使非公有制企业在投融资、税收、

土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。与此同时，

放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公

用事业及其他行业和领域，并在提高非公有制企业管理水平、建立完

善的社会信用体系等方面作出积极努力。

注重采用灵活多样的就业形式。灵活多样的就业形式，是相对于传统

的、典型的、正规的全日制工作形式而言的一系列就业形式的总称，

包括非正规部门就业、正规部门的灵活用工形式及自我雇佣等多种形

式的就业。灵活多样的就业形式具有就业门槛低、就业时间灵活等特

点，是以高年龄、低技能和女性劳动者为主要特征的下岗职工重新就

业，以及农村富余劳动力在城镇寻找就业岗位的首选就业方式。这种

就业形式有利于充分挖掘潜在的就业岗位，增加就业机会。目前我国

城镇每10个从业人员中，就有3人以上选择了灵活就业方式。在未

来相当长的时期，灵活多样的就业形式将继续在缓解就业的结构性矛

盾和解决就业增量难题方面，发挥极为重要的作用。因此，应引导全

社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主

创业；大力开发社区就业岗位，推行和规范非全日制、临时性、阶段

性和弹性工作时间等灵活多样的就业形式。与此同时，建立与灵活多

样的就业形式相适应的新型劳动关系，切实维护劳动者的合法权益，解除灵活就业者的后顾之忧。

统一城乡劳动力市场对就业的影响

劳动和社会保障部劳动科学研究所研究员郭悦

党的十六届三中全会《决定》提出，要取消对农民进城就业的限制性

规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；

加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规

定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承

担应尽的义务。这一政策的提出，必将对我国的就业形势产生重大而

深远的积极影响，大大促进农村劳动力向城市转移。同时，实施这一

政策，仍面临一系列需要深入研究的问题。

打破城乡分割、实现城乡劳动者平等就业对就业的积极影响

实现城乡劳动者平等就业，加快农村劳动力向城镇转移，是今后相当

长一个时期经济和就业增长的引擎。我国长期形成的城乡二元结构已

成为制约我国经济发展的瓶颈。目前，我国经济增长面临的最大问题

是需求不足，而需求不足的根本原因就在于近8亿农民的收入太低，

农民收入低的根本原因又在于城镇化水平低，农村聚集了大量富余劳

动力。打破城乡分割，取消对农民工就业的不