绩效与不足_民国时期民众教育运动的制度分析

收稿日期:2009-02-13作者简介:周慧梅(1974-),女,汉族,河南延津人,北京师范大学校史研究室讲师,教育学博士,主要研究方向中国教育史、近代社会教育史。

绩效与不足:民国时期民众教育运动的制度分析周慧梅(北京师范大学校史研究室,北京100875)摘 要:近代民众教育是自上而下进行教育改造和社会改造的运动,政府强制制度变迁安排是促进其迅速发展的巨大动力。

国民政府设立了专门行政管理体系,颁布了一系列法令,以 行政力 积聚和整合各种力量,社会团体相关教育实践被包容其内,民众教育成了席卷全国的教育运动,取得了一定的成绩。

但这种制度变迁安排自身的缺陷与弊端,也导致了这场运动绩效的流失。

关键词:民众教育;国民政府;制度变迁;绩效中图分类号:G529 文献标识码:A 文章编号:1672-0342(2009)01-0107-06 从制度变迁方式来看,近代民众教育是国民政府通过立法和行政措施赋予 合法地位 ,并推行全国的教育改造和社会改造运动,是以政府为主导的 强制性制度安排[1]变迁方式。

南京国民政府成立伊始,便宣称奉行三民主义,谨遵孙中山 唤起民众 的遗训,使 今后工作转趋建设 ,培植民众政治和经济方面的知能,缓解农业危机,恢复和稳定社会秩序。

以何种方式 唤起民众 成为问题的关键。

探究以何种方式来 唤起民众 ,首先要寻找民众 沉睡 原因所在,一些有识之士指出是由于民众智识能力薄弱,局囿传统 臣民 意识和生计压力,而这些问题的产生又是因为以民众为主体的教育的缺乏,因此民众的教育问题被认为是当时很迫切的一个问题。

为了解决这一问题,政府投入了很大的力量,采取了不少积极举措,社会团体相关教育实践被纳入进来,民众教育运动迅速推向全国,取得了一定的成绩。

对这场全国范围内的教育运动,从制度变迁方式这一视角来考察,以往学界关注不多,本文拟在这个方面作一些尝试。

一近代以来,伴随着各类形形色色西方思潮的涌入,民众在国家政治中的角色逐渐被一些有识之士所重视。

而作为民主革命先驱者的孙中山先生,在他所提出的三民主义特别是民权主义纲领中,革命性地将民众由传统社会的臣民提升为构建民主国家的主体,非常重视对民众的教育。

他通过考察中国两千年传统社会的民众地位,认为中国人民久处专制之下,奴性已深, 不晓得自己去占那主人的地位 ,强调训政的必要性, 训练前清之遗民,而成为民国之主人翁,以行此直接民权 [1],并留下了 唤起民众 的遗训。

南京国民政府成立后,国民党中央训练部拟定的!三民主义民众教育具备的目标∀中,将训政和民众教育等同起来, 训政重在训字,训就是教育,训政的对象是民众,所以训政可说就是民众教育,我们能从救国的民众教育下手,即所以实行训政 。

[2]在政府看来,民众教育是训政时期的必要工作,而在办理民众教育时,就不能仅限于教会民众读书写字,更应注重国计民生的需要,对民众进行切实训练,培养民众能力,实现国富民强, 吾人将藉全民训政之民众教育,期造成现代之新中国 。

[3]由此可见,孙中山训政构想中的民众角色,对国民政府成立后选择强制性制度安排民众教育运动有直接影响。

早在北伐战争中,国民党中央屡次发表对民众的宣言,号召民众组织起来以完成扶助革命军和打倒土豪劣绅的使命,如火如荼的 民众动员 迅速推动了革命成功的步伐。

国民政府成立后,如何将 革命破坏时期的民众运动 转化为 建设时期的民众运动 ,保持社会秩序稳定是政府追求的首要目标。

国民党政权对民众运动作了规107约,宣布 过去军事时期中所施行的民众运动方法与组织,根本已不适用,今后农村民众运动, 必须以扶植农村教育,农村组织,合作运动,及灌输农业新生产方法,为主要之任务。

不仅如此,最使国民政府感觉不安的是共产党在江西革命根据地领导的农村土地运动,赢得了越来越多的民众认同,如何做到一方面在军事上围剿根据地,另一方面又能 与匪争民,成为当时国民党政府面临的一个紧迫的政治问题。

在这种背景下, 由教育改造达到社会改造的民众教育运动,自然被国民党政权作为 建设时期的民众运动新方向,化解政治信任危机的重要举措。

构建完备的民众教育行政管理体系是保证政府控制的重要一环。

在政府主导下,基本形成了中央教育部设社会教育司,各省市教育厅局设社会教育科,各县市教育局有社会教育课,逐级分理民众教育的教育行政系统。

在实行中,贯彻了国民党绝对领导的精神。

国民党元老纽永建指出, 中国今日之政局,是由本党领导民众,扶助民众,在列强联合侵略之下,匪盗集团扰乱之中,努力共同奋斗的。

[4]1928年7月,国民党中央执行委员会通过了!取缔各种社会教育机关违背党义教育精神通则∀,规定不管是公私团体或私人举办的社会教育机关或其负责人员,只要有违背党义教育精神的设施或言行,均要严格取缔;而且各种民众教育机关的主办人员及重要职员,均须由各级党部呈上级党部任免。

国民党为了进一步加强对民众教育的领导,还规定部分民众学校直接由党部办理。

1933年3月,教育部颁布!县市民众教育委员会组织要点∀,要求各地尽快成立以当地最高行政长官、教育行政官员等为主要成员的各级民众教育委员会,以期与各级教育行政系统相配合,形成层层规划和有效监督民众教育的有序体制。

这样,国民政府逐步构建起较完备的行政管理体系。

国民政府通过颁布一系列法令、法规,勾勒出了民众教育运动 行政化运行轨道。

据统计,在1927-1935年期间,仅教育部就先后颁布关于社会教育法规计有81种之多,内容涉及到民众教育的行政管理、经费、人才培养、实施机构、绩效评价、督导等方方面面。

特别是1932年!民众教育馆暂行规程∀的颁布,确定了民众教育馆作为实施社会教育的中心机关,促进了民众教育运动向纵深推进。

根据中央法令精神,各地方政府也先后颁布了相对应的政策。

如江苏省政府颁布了!各县社会教育设施标准∀、!各县划区推行民众教育办法大纲∀、!各县三年内推设民众学校具体方案∀、!各县民众教育区中心机关标准工作∀;浙江省教育厅颁布了!各机关附设民众学校暂行办法∀等。

远如云南等边疆地区,也先后公布了!云南省政府教育行政方针∀、!实施全省各县民众教育计划∀等,以行政力量在全省范围内推进民众教育。

[5]与中央法令相比,这些地方法令法规多着眼于某一特定领域,对某一部门内民众教育事宜做出规定,使民众教育运动更为微观、具体化。

国民政府以 行政化为民众教育运动提供了合法地位和具体操作的法律依据。

抗战全面爆发后,国民政府制定了!战时各级教育实施方案纲要∀,将民众教育纳入战时教育领域,教育部组织后方民众教育工作人员,组建社会教育工作团、实验戏剧教育队、民众教育巡回施教车、教育电影巡演队等,深入民间,发动民众抗战。

1943年教育部颁布!各级学校办理社会教育办法∀,要求后方各级学校兼办民众教育。

这些举措适应了战时需要,保证了民众教育在战争后方的发展。

抗战胜利后,国民政府仍然把民众教育运动作为其强化统治的重要工具。

1946年国民政府曾明令各绥靖公署迅速恢复民众教育馆,强调 精神训练要注意坚定三民主义之信仰,以配合军事上对解放区的进攻。

显然,此时期民众教育运动完全是为国民党军事和政治目的服务,政府主导的民众教育运动被最大程度泛教育化。

大体看来,国民政府颁布诸多与民众教育有关的法令、规程,可以分为宏观和微观两大类。

宏观类是强调民众教育运动的重要性,并为之保驾护航,寻找社会助力,以推进民众教育事业尽快进行的行政性法令、通则。

这类法令为民众教育运动的勃兴提供了来自政治和法律上的保证,并借此树立了民众教育运动的 社会合法性地位。

微观类是对民众教育事业开展技术性规定的规程或法令,如!民众学校办法大纲∀、!民众教育馆规程∀等,此类法令主要用来处理民众教育组织内部运行及其与外部环境之间的关系调适等,为民众教育事业正常运行提供了可供遵循的法律依据,同时赋予了民众教育事业 法律合法性地位。

概言之,这两类法令、规程相继制定、出台,实际上反映了国家政权对民众教育运动的安排和控制,逐渐将民众教育运动纳入了权力统治体系。

108这样,由政府赋予其 合法性所产生的强制性约束力和法律性保障,在一定程度上为民众教育运动进展酿造了政治和社会氛围。

二在国民政府的积极推动下,民众教育运动迅速在全国铺开。

客观上讲,从1927年国民政府成立至到1949年新中国成立,这期间国民政府主导下的民众教育运动,对当时民众文化教育的提高和乡村政治、经济近代化应当说起到了一定的积极作用。

以对民众文化教育的提高为例。

作用之一是通过政府 行政力强力介入,发展以扫盲为特征的文字教育,保障经费来源,整合各种社会力量,缓解了文字教育中人财困难,在一定程度上彰显了现代政府对国民教育应尽的努力。

蒋介石的亲信周佛海认为, 识字教育不能普及,既为推行庶务之最大障碍,亦为民族图存之唯一隐忧,[6]将识字教育提到政策推行、甚至民族危亡的高度。

政府除投入大量经费外,还将 识字运动列为 七项运动之首,对致力于扫除文盲的社会团体大加支持,并采取 强迫识字举措将文字教育推向高潮。

据统计,自1928年!民众学校办法大纲∀颁布至1935年止,各省市民众学校受教民众总计不足800万人,平均每年约100万人左右,而自1935年强迫识字运动启动,民众受教速率明显提高,仅1936年受教人数就达到1600万人。

探本溯源, 要为政府有计划有目标之严厉督促,而利用政治力量,遂行强迫制度,亦为大收成效之重要关键。

[7]作用之二是政府将国民意识、公民常识、破除迷信等现代知识纳入文字教育中,突破了狭义识字教育的樊篱。

教育部专门组织人员编写!三民主义识字课本∀(按照程度分甲乙丙三种),免费发给各地民众学校使用。

但由于种种原因,各地使用教材版本有很大差异,有鉴于此,教育部先后颁布了!民众学校规程∀、!民众学校课程标准草案∀,对民众学校识字课本的课程内容作了规定。

从!民众学校课程标准草案∀国语科规定来看,该标准除关注文字的学习外,还兼及精神的训练与合作、卫生等简易知识的陶冶。

[8]这说明,文字教育到30年代中期已开始突破初期以识字为主导性的窠臼,注意向公民常识倾斜。

作用之三是政府规定了民众教育馆是民众教育实施的中心机关,通过对民众教育馆组织建设,全面探索乡村社会的教育、政治和农业经济全面改造的路径。

如!民众教育馆暂行规程∀明确规定民众教育馆是 集中各种教育实施,运用各种社会教育方法以达到民众所需要各种教育的综合社会教育事业机关,要求各县就原有自治区域按学区划分民众教育区,分设民众教育馆,逐渐推至乡村。

[9]!修正民众教育馆暂行规程∀将其内部组织调整为教导、阅览、健康、生计和事务5部,各省市民众教育馆可视自身情况,可全数设立,亦可先设数部或酌量合并设置,以事业范围大体相当为准。

民众教育馆作为民众教育事业的综合机关,政府对其建设投入很大力量,仅以1933年为例,政府对民众教育馆的经费投入达到2,905,144元,居各种社会教育事业经费之首。