关于构建廉洁城市评估指标体系的思考【发布日期：2011-08-15 字体：大中小】
陈香川
2010年10月12日深圳市召开全市领导干部党纪、政纪、法纪教育大会，市委书记王荣同志提出，力争用5年左右的时间，把深圳建设成为受人尊敬、令人向往的“廉洁城市”。按照深圳市委对建设“廉洁城市”必须增强制度意识、建成制度体系、确保制度落实的要求，深圳正将廉洁城市作为包括教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等在内的系统工程，制订并形成实施方案、工作机制、指标体系、测评办法。虽然目前“廉政状况”已作为三级指标列入深圳市政府绩效评估指标体系，但是仅从立案查处情况来评价被评估单位的廉洁状况，笔者认为依据案件数量评价更多反映的是反腐败努力的程度而非腐败程度。因此如何构建一套廉洁城市评估指标，推动廉政建设是一项全新的有益探索。笔者想从两方面简要谈谈自己的粗浅认识。
一、廉洁城市评估指标设置的基本原则
（一）服务于廉政建设整体目标的原则。
目前从地方政府管理角度看，新时期的“反腐倡廉”工作面临着一系列深层次问题，如农村征地、城市土地批租、开发区建设、城市拆迁、国企改制以及股市、房地产、金融等领域的改革等等。所有这些都对反腐倡廉工作提出了新的更高的要求。建立一套客观有效的评价考核机制，由此对反腐败与廉政建设工作进行科学分析，以提高工作预见性和针对性，是贯彻《实施纲要》的一个重要方式，也是反腐败与廉政建设工作走向主动的标志。建立一套适用于中国地方政府的廉政建设绩效评估体系，无疑有助于发现控制腐败政策和制度中的薄弱环节，增强反腐败工作的预测能力，增强廉政工作的针对性和有效性，也有助于健全惩防体系，促进地方政府管理的科学化。
（二）可操作性的原则。
最近十几年，我国许多地方政府进行廉政建设评价体系的研究，产生了一些较有影响的廉政测评研究，如天津市的“廉政建设指标体系”、江苏省的“反腐败目标进程客观评价体系”、北京东城区“党风廉政建设责任制考核指标”。这些指标中如“财政收支两条线”、“政府集中采购”、“干部提拔任用公示”、“国有资产保值增值”等指标，要求大量内部数据信息，需要测评对象的高度配合，还要求其他相关部门
的高度配合，有的需要到有关部门查阅档案，在操作上有一定的困难，因此没有运用于实践中。
（三）内外评估相结合的原则。
廉洁城市评估，必须解决评什么、谁来评和如何评的问题。世界著名非政府组织“透明国际”建立的全球清廉指数是采用主观评价法，反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受。笔者认为，仅从民意上对腐败程度的认知来判定一个城市的腐败程度，不仅有很大的局限性，也不利于廉政工作的改进。评估城市是否廉洁必须使用内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要针对城市反腐败的努力状况，由管理层组织内设部门主动开展，以真实客观的数据反映；外部评估主要是城市腐败程度的民意感受，委托第三方中介机构开展问卷调查，仅从民众的感受和认知判断。韩国的首尔就是运用了这两种方法来建构廉政评价指标体系的。首尔创建一套为彻底了解掌握政府部门的贪腐情况的“反腐败指数”，即用以测量市政府中各个行政单位廉洁程度的整合性指标体系。将工作聚焦于7个容易产生腐败的部门，包括地方税收部门、住宅建筑部门、建筑工程部门、公共卫生、消防部门、公共运输和都市停车服务。首尔市的“反腐败指数”同时包括主观
的认知和客观的统计数据。其中，主观的认知评价包括：对腐败感知程度、行政系统认知、内／外部控制认知、社会文化因素认知等四个方面的7个指标，其中大多数通过民意调查完成（仅针对那些与基层公务员有接触的民众调查），并建立了“反腐败印象指数”。客观部分则包括受到惩诫与没有受到惩诫的情况、政府解除管制的情况及媒介曝光情况，由政府有关部门对于反腐败努力的事实和统计数据呈现，是为“反腐败努力指数”。
二、廉洁城市评估指标的基本框架
按照一般评估技术模型，评估指标分领域层(即一级指标）、领域层内涵（即二级指标）和具体指标（即三级指标）。领域层体现被评估对象的职能定位，领域层之间具有明显的异质特征，互不隶属体现评价导向；领域层内涵反映本领域层的典型特点，体现本领域层的全部属性，虽不隶属但可以部分印证；具体指标对应领域内涵体现其主要特征，具有操作的可行性。
（一）领域层指标（一级指标）设置
笔者认为，关于城市廉洁状况的评估，可设五个领域层指标，即激励、防控、惩治、监督和廉洁印象。在这5个指标中，前4个指标反映城市廉政建设的努
力状况，构成反腐败的投入，即评价制度、政策有效性的四个方面；而第5个指标廉洁印象则反映了一个地区公众感受到的腐败程度。进一步看，反映城市廉政努力的前4个一级指标分别代表腐败控制逻辑中的激励、控制、惩治和监督的不同方面，它们构成了一个前后连贯衔接和相互支持配合的系统。“激励”考察的是政府是否以物质和非物质的手段建立了对于官员行为的正确导向，使其自觉自愿选择远离腐败；“防控”考察的是，即使当官员倾向于参与腐败时，是否从制度设计上，使得腐败难以得手和易于被发现；腐败“惩治”考虑的是，是否、能否发现已经完成的腐败行为并对其实施有效制裁；而社会“监督”反映的则是，外部监督形式是否全面支持以上的激励、控制和惩治体系，以提高其运作效果。
（二）领域层内涵指标（二级指标）设置
五个领域层指标之下设置了l2个领域层内涵指标，分别为：1、在“激励”领域层下设廉政教育影响、廉洁文化认同、职业发展信心三个指标；2、在“防控”领域层下设重点领域治理、执行落实力度、创新突破能力三个指标；3、在“惩治”领域层下设案件发生比例、惩处腐败力度两个指标；4、在“监督”领域层下设群众举报投诉、媒体监督参与两个指标；5、在“廉
洁印象”领域层下设腐败压力感知、政府廉洁评价两个指标。这l2个指标是具体的，但又是动态的，任何一套指标体系的建构与实施应当充分考虑到指标的具体性与抽象性的有机结合。这里所谓的抽象性，是说指标选取可以根据一般的腐败控制机制和国内外的腐败控制经验，通过合理的归纳与推理得出，在概念上应具备一般性和针对性。测评体系越往上走越强调完备性和抽象性，越往下分解越强调指示功能。作为更下一级的有较强指示功能的指标是具体的，但不是对工作制度的具体化，而是概念界定上明确的指向性、单一性和限制性。比如，“激励”作为一级指标具有相当的抽象性，是可以运用于不同体制下的地方政府廉政建设评估的，发展到第二级指标时，“廉政教育影响”则要考察“政府实施的廉政教育在公务员群体中有没有发生作用，以及作用发生到什么程度”。其中，教育力度、教育效果以及行政首长的廉洁示范作用是体现廉政教育影响力的三个方面。“廉洁文化认同”要考察的是“政府开展廉政宣传教育对社会公众认知与行为的影响”。政府通过宣传教育，树立廉政风气，传播和引导廉政观念，在政府之外形成较为浓厚的廉洁氛围，它表现为该地区公众对政府廉政建设的认知与认同。“廉政宣传教育效果越好，廉政文化
