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行政生态学视角下的地方政府大部制改革困境及其破解之道作者：文华来源：《理论导刊》 2015年第12期文华（重庆文理学院公共管理学院，重庆402160）摘要：我国地方政府大部制改革目前面临机构对接、条块协调、人员分流、权力监督等方面的共性困境。
从行政生态学视角分析，大部制改革的困境主要源于当前我国处于过渡社会阶段的特有行政生态环境，具体可归因于纵向权力配置中行政高度政治化的权力异质性、社会保障力度弱导致的改革基础脆弱性，以及法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。
因此，为使地方政府大部制改革深入推进，必须改善地方政府大部制改革面临的行政生态环境，主要是层级政府间应科学划分政治性权力与行政性权力的边界；各级政府应加大社会保障资金投入，夯实改革的物质基础；中央政府应改革地方政府的政绩评价体制，助推法治政府建设。
关键词：地方政府；大部制；机构改革；困境；行政生态；法治政府建设中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0004-04基金项目：教育部人文社科青年基金项目“压力型体制背景下乡镇政府治理体系与治理能力现代化研究”（14YJCZH160）。
作者简介：文华（1974-），男，重庆人，重庆文理学院公共管理学院行政管理系讲师，主任，研究方向：地方政府治理。
大部制又称为大部门体制，具有“大职能、少部门、合资源、协关系”四大特征。
［1］党的十八届三中全会强调，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。
因此，大部制改革是政府职能转变的重要内容。
现有研究文献对大部制改革从行政职能、组织结构、内部动力、个案研究、模式对比等方面进行了相关分析，但尚未见从行政生态学视角进行研究的理论成果。
基于此，本文以行政生态学理论作为研究工具，系统分析导致地方政府大部制改革困境的行政生态因素，并据此提出对策建议，以期为地方政府大部制改革实践提供助益。
一、地方政府大部制改革的现实困境当前地方政府大部制改革实践，虽然取得了一定实效，但也面临从组织架构到权力运行的全方位困境，具体主要体现为以下四个方面。
第一章绪论1. 现代行政管理的概念：行政管理是指国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
主体是国家行政机关。
在我国，行政管理的主体是国务院和地方各级人民政府。
对象是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务行政管理活动的根本原则依法行政目的是提高行政效率实质是国家行政机关对国家事务、社会公共事务和机关内部事务的组织和管理活动2. 行政（管理）的三个特征：（1）执行性。
（2）政治性。
（3）权威性。
3. 行政管理学的涵义和特点：行政管理学是一门研究国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。
也叫“公共行政学”，亦简称“行政学”。
行政管理学的特点：a、政治性和社会性。
b、综合性与独立性。
c、应用性和理论性。
d、权变性和规范性。
4.威尔逊是行政管理学的创始人，代表作《行政研究》，主张行政与政治分离，首次提出要建立一门独立的学科---行政学，标志行政学的诞生。
法约尔是法国的管理学家和工程师，被称为“行政管理之父”。
史坦因——最早提出“行政学”概念古德诺——《政治与行政》第二章行政环境1. 高斯：首先提出行政环境问题并予以研究。
他于1936年发表的《美国社会与公共行政》，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。
1947年，发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象，强调了外部环境因素对行政管理的重要性。
2. 里格斯：他于1957年发表了《比较公共行政的模式》一文，提出了生态模式的概念，提出“农业型行政模式”和“工业型行政模式”的概念，有人批评他忽略了农业型与工业型的中间型，于是他又提出了“过渡型行政模式”的概念。
于1961年发表《生态行政学》。
里格斯将行政管理区分为三种行政模式：①融合型的农业型行政模式②衍射型的工业型行政模式③棱柱型的过渡行政模式3. 行政环境的基本含义：行政环境即政府管理的环境，是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。
雷格斯的行政生态学模式理论
雷格斯的行政生态理论源于比较行政学研究。
在1961年出版的《公共行政生态学》一书中，提出了一种被认为能够解释各种类型社会公共行政的理论模型，即著名的“融合－棱柱－衍射的行政模型”。
国内学者通常称之为雷格斯的行政生态学模式理论。
该模式理论的提出也标志着公共行政学一个新的分支学科或者说新的研究流派的形成。
当今各国社会的三种存在形态
雷格斯认为，当代世界存在三种基本社会形态，也就是农业社会、工业社会，以及处于二者之间的一个“中间的”或称之为“过渡的”社会形态。
三种社会形态构成了一个社会形态连续体。
●农业社会
社会结构混沌未分，缺乏明确细致的社会分工，社会组织是融合型而不是专业化的。
●工业社会
社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲究效率与科学性。
在令人振奋的公共行政世界中，有三种主要的行政管理模式，专家喜
欢探索。
第一个模式是传统的公共行政模式，这就像一个大型的、有
组织的金字塔，上面有一个老板来做所有的决定。
这个模式都是为了
遵守规则，做到超级高效，坚持明确的责任分工。
有些人说，这有点
老套，而且适应社会变化的速度很慢。
但是，嘿，每个金字塔都有它
的缺陷，对不对？
第二种模式是新的公共管理模式（NPM），它于20世纪后期出现，
是对老模式问题的回应。
国家防范机制旨在为政府的运作带来一种更
加务实的办法，重点是取得结果和使公众幸福。
这都是为了带来请愿，分散电力，让更多的私人参与政府工作。
想法是让政府机构更像企业，更负责任。
有些人喜欢这个模式，因为这样可以让事情运行得更
顺利，让更多的人有改变的自由，但其他人担心这可能会从公共服务
的观念中消失，使事情对有些人更加不公平。
公共治理模式作为第三个模式，承认现代社会的复杂性和相互依赖性，并力求推动合作、参与和基于网络的公共行政办法。
这一模式强调，
公共行政人员必须与各类利益攸关方、公民、豁免团体、企业和其他
政府机构接触，以解决公共问题，加强公共服务。
其协调中心在于通
过共同决策和联合行动培养信任、促进共识和实现集体目标。
这一模
式虽然因其强调包容性和适应性而受到赞扬，但也因对传统模式和国
家预防机制模式缺乏问责和效率而受到批评。
【行政生态学】读书笔记关于行政生态学行政生态学是以生态学的理论和方法来研究公共行政，把行政比作生物有机体，把行政活动的环境看作是行政的生态环境。
在大自然生态系统中，生物同生态环境之间进行物质、能量以及信息的交换和循环。
行政与行政环境之间同样存在循环和交换的过程，因此，行政生态学认为一个国家或地区的行政是与其行政生态环境密不可分的，提出从行政与生态环境的相互关系中对行政规律进行研究。
行政生态学要求对行政环境做出整体的观察和精密分析，进行宏观和微观的研究，从而正确揭示出行政运行的规律，保持行政活动与行政环境之间的平衡关系，使行政管理水平得以不断提高。
行政生态学主要代表人物是美国哈佛大学教授约翰· 高斯和佛雷德·里格斯。
前者提出公共行政与行政环境之间的关系问题，并强调了外部环境因素对行政管理的重要作用。
后者运用“结构功能分析法〞和“物理学光谱分析〞的概念，对世界各国行政生态背景进行研究，总结出三种行政形态，即融合型---- 农业社会的行政形态，衍射型----工业社会的行政形态，棱柱型----农业社会向工业社会过渡的行政形态。
行政生态学的产生和开展为行政学研究的深入开辟了一条新的途径，使人们能够从一个新的视角去把握行政过程，认识行政系统。
里格斯行政生态学主要理论里格斯在【行政生态学】〔1961年〕一书中将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形〞的科学。
他认为，人类历史上存在着传统农业社会、现代工业化社会以及介于两者之间的过渡社会三种根本社会形态，里格斯分别对经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架五种行政生态要素与公共行政的关系对三种根本社会形态的行政系统进行了“结构—功能〞分析，进而提出三种行政模式：〔一〕融合型行政模式。
与传统农业社会相适应的即为融合型行政模式。
在传统农业社会中经济以农业为根底，“功能扩散的社会〞社会结构混沌未分，在这样的行政环境下，行政行为与经济、政治、立法等社会行为混杂，不存在专业化的行政机构，行政效率极为低下。
里格斯行政生态学理论简评及补充作者：刘静雯来源：《青年与社会》2013年第17期【摘要】文章依据行政生态学已有的研究，对里格斯的行政生态学理论进行分析，并从自然因素的角度出发，对里格斯五大行政生态要素的局限性进行了一定补充。
【关键词】行政生态环境；社会模式；自然因素；人类活动一、里格斯行政生态学主要理论里格斯在《行政生态学》（1961年）一书中将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。
他认为，人类历史上存在着传统农业社会、现代工业化社会以及介于两者之间的过渡社会三种基本社会形态，里格斯分别对经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架五种行政生态要素与公共行政的关系对三种基本社会形态的行政系统进行了“结构—功能”分析，进而提出三种行政模式：（一）融合型行政模式。
与传统农业社会相适应的即为融合型行政模式。
在传统农业社会中经济以农业为基础，“功能扩散的社会”社会结构混沌未分，在这样的行政环境下，行政行为与经济、政治、立法等社会行为混杂，不存在专业化的行政机构，行政效率极为低下。
（二）衍射型行政模式。
与现代工业化社会相适应的为衍射型行政模式。
与传统农业社会的融合型行政模式相比，现代工业社会是“功能专一性的”社会，存在着细致、明确的社会分工，与此相适应，其行政机构也有明确细致的分工，不同机构各司其职，讲求行政效率与科学性，且通过法治而非人治来维系社会运行。
（三）棱柱型行政模式。
与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。
过渡性使其兼具传统农业社会和现代工业化社会的特征。
在里格斯看来，在了解社会形态的基础上，利用上述三种行政模式的理论几乎可以解释所有社会中的行政行为。
二、里格斯行政生态学理论的局限性丁煌教授在其著述中提到：“里格斯的行政生态学说在某些方面尚存在着一定的缺陷，例如，他热衷于模式的建构，而缺乏对整个行政生态环境作系统完整的考察，进而使其理论有‘挂一漏万’之嫌；过于追求术语的新奇，而忽视了其理论的可读性和可接受性；为建立一种所谓价值中立的行政生态模式理论，而不符合实际地忽略了具有明显价值取向的公共行政研究目标。
一、填充题 1．“行政管理”是英文“Public Administration ” 一词的汉译，传统上亦称__公共行政或“公共行。
以及近代英国政治思想家洛克的3. 在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问_4. 从学科发展历史来看，行政学是从___中分离出来而成为一门独立学科的。
5和两个方面 6.了国行政研究思想的影响，是应该运用__方法对不同政府所共有的8. 威尔逊认为,在行政管理活动中，将起权威性评判家的作用。
9．古德诺是西方行政学初创时期的另一位具有家和___家。
是国家意志的表达，_11.，而。
12.当一致的地方，他也是站在利13有不同的性质和特质，但和是各14. 官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来、稳定性和。
15. 中积极排除因素。
16. ___。
_与19.__而又的人。
家，法约尔没有像泰勒那样去过度关注作业现场用性的“理论”。
进行比较并对管理活动的23.法约尔的主要功绩在于开创了组织研究领__问题。
__用。
_的理论原则，26.治环境、以及等诸较为深入、系统的探讨。
27. 以行政组织中与的适当分配为基础的。
28. 怀特指出，端正官纪应从和用。
29.我们不难发现它明显具有的特征。
政府优于百姓对最终结果作出评价。
31. _、人事和这些领域。
32.又能够应用于和研究工作，_。
，组织和。
了厄威克提出的37解可以分为38. 客体方面，命令_与的平衡，它是组织生存与发展40. 、共同目标和41. 西蒙对西方行政学的主要理论贡献就在于他提出的行政学说。
42与_的理论依据是逻辑实证主义学派的知识理论。
43. 学者的重要方法论主张之一就是提出44．从45决策模式和林德布洛姆的46. 和_三个层次。
和的制约。
积累，以量变导致质变；它强调在进行改变时维持的稳定，因而主张的修改并最终改变政策。
49. 麦格雷戈的人事管理理论主要就表现为他基于对传统X、尊重为特征的Y 50.中把Y 理论叫做“和和_52.等大量行运动的积极倡导者和参与者。
弗雷德·里格斯：行政生态学一、行政的生态五要素：1经济要素，影响国家行政的第一位要素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定的。
2社会要素，主要是指各种社会组织，有两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。
3沟通网络，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等，它对一国的公共行政发生重要影响。
4符号系统，指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。
(君权神授、主权在民、平等自由)5政治构架，行政对政治实际上存在着“功能依附关系”，这决定了政治架构是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。
二、三种行政模式之一：农业社会的行政模式——融合型行政模式1以农业生产力为经济基础2土地的分配与管理是政府的最重要事务3官僚的职位重于行政政策4家族与亲族主义的行政风范5世卿世禄制度6政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层7政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制8行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一三、三种行政模式之二：工业社会的行政模式——衍射型行政模式1自由经济为经济基础2民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道3平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则4高度的社会流动，发达的沟通渠道5政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性6行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一四、三种行政模式之三：发展中社会的行政模式——棱柱型社会8888棱柱型社会兼具有融合和衍射社会的价值模式，是中间型社会。
棱柱型社会的行政生态五要素：1社会的经济结构是“集市——有限市场”型。
在这种社会里，虽然已有了市场化的“集市”，有了以货币为媒介的交换行为，但社会经济并未完全商品化。
政治的、社会的、宗教的以及个人地位等因素仍然强烈地影响着经济行为，也就是说过渡社会的经济是一种有限的市场经济。
1.行政管理定义:行政管理是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务，社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。
2.美国行政管理学家弗雷德里格斯在其《行政生态学》一书中分为三种形态。
对此进行考察，融合型，衍射型，棱柱型。
3.第一个从一般的管理过程中区分出行政管理职能的是法国管理学家亨利法约尔。
4.行政管理活动的公共性特点：第一，行政管理的权力基础是公共权力第二，行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务第三，行政管理的宗旨是为公共利益服务第四，行政管理必须承担社会公共责任第五，行政管理必须坚持公开，公正，公平的原则5.政治和行政分别代表两种功能，政治是表达国家意志的功能，行政是执行国家意志的功能。
但是两种功能毕竟都统一在国家意志之下，实际上的政治需要，要求国家意志的表达和执行，必须高度一致。
6.传统理论的发展阶段（选择）：1887年威尔逊在政治学期刊上发表《行政之研究》一文，开创了行政管理学术之先例。
1900 年，古德诺出版了《政治与行政》为行政管理学成为一门独立的学科奠定基础。
政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
1926年，怀特出版了《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作出了系统的阐述。
具有组织理论之父之称的德国学者马克斯韦伯关于官僚组织理论论述对传统管理学产生了重要影响。
7.选择:汉唐明初精简机构行政效率为当时世界之首，文景之治，贞观之治和康乾盛世为中国封建社会的黄金时代。
8.学习和研究行政管理学的主要方法:历史的方法，理论的方法，调查的方法，比较的方法，系统的方法，案例的方法，实验的方法，定量分析的方法9.国家政府的本质是阶级性与公共性的有机统一，是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治和社会公共管理的工具。
10.政府的基本结构不同，国家的政府的内部结构有所不同。
一般来说可以分为如下几个方面:领导机构职能机构，办公机构，直属机构，派出机构。
11.权利有如下三层内涵:权利是一种意志的强力权力是一种社会关系，权力是一种社会职位的标志，权利的实质是一种价值控制和资源控制。
一、理论研究基础（一）关于行政生态的研究。
世界上最早开始研究行政生态学的是美国，早在20世纪40年代高斯就在所写的“政府生态学”中提及到行政生态问题，而后在20世纪五十年代中期至六十年代初里格斯提出理论，要将行政现象与时代的社会背景、文化环境、意识形态、经济环境等联系起来研究。
他察觉到当时行政系统的不完善性，认为不仅在行政体系和政府本身上存在问题，而且要充分考虑所有的外在条件，把行政系统放入社会发展和社会生态系统中来考虑，把文化因素、政治因素、经济因素等客观性因素与行政系统一起考虑，充分比较分析。
根据不同因素对当前行政系统的不同影响，对行政系统改革创新完善使内部因素与外部因素相合，从而在关键处符合了外界因素。
行政生态学有五个要素，排在第一位的是经济要素，它是最容易影响到行政生态的；第二是由各类不同的社会组织构成的社会要素；第三是沟通网络，它涵盖了社会上语言情况、文化水平、通信与交通和社会舆论等社会整体间相互交流的方式；倒数第二项是符号系统，这是囊括了政治原则、政治法典、政治神话等一系列政治符号系统；最后一个要素则是政治构架。
国内关于行政生态问题上的研究突出的观点有这些：王沪宁（1989）详细地探讨了行政生态学的相关问题，在他的著作《行政生态分析》有具体的说明。
唐兴霖（2003）解说了里格斯的行政生态理论，高小平（2007）也研究了一些政治生态管理问题，然后使用行政生态理论来具体分析政府生态管理。
张国庆（2007）发表观点称，要研究一国的行政制度，就要明确它与周围环境客观因素的相互作用，而不能将行政单独地概括和比较，这才叫行政生态研究。
不同的学者对行政生态学有不同的研究和不同的理论，他们对行政生态学的定义不尽相同，为便于分析，本文采用张国庆的理念。
（二）关于地方政府治理能力的研究。
最早产生关于地方治理的研究是源自于20世纪七八十年代英国撒切尔夫人发起的一次“反国家主义”的激进革命运动，这使地方治理思想萌芽，并在当时开展了实践活动。
西方行政学说史名词解释：目标管理：目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。
其理论来源是注重自我控制，促进权力下放，强调成果第一，用自我控制的管理代替压制的管理。
政府失败：政府失败是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样有效德罗尔：以色列著名学者，国际上著名的政策科学权威。
被誉为政策科学之父。
代表作《逆境中的政策制定》主要研究成果，逆境中的政策制定彼得德鲁克：美国经济学家、管理学家、政治学家，代表作《管理的实践》《动荡时代的管理》被誉为现代管理之父林德布洛姆：渐进决策理论渐进主义方式的优点：1）决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测。
2）在一时无法高清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果。
3）易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标的秩序。
4）渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是正确的，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊。
5）渐进方式可以比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误不会造成大起大落的状况。
内容：所谓渐进决策就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。
原则：1）按部就班原则；2）积小变大原则3）穏中求变原则合理性和局限性：合理性，以历史和现实的态度将事物看成一个前后衔接的不间断的过程；注重事物变化的量的积累，以量变导致质变，强调维持社会和组织的稳定。
局限性：明显带有保守的特点，它一般适合于比较安稳和变动不大的环境。
里格斯：行政生态学行政生态学：研究自然以及人类文化环境与公共行政运行至今的相互影响情形的一门行政学分支学科。
三大行政模式分类：农业社会的行政模式（融合型行政模式）工业社会（衍射型行政模式）过度社会的行政模式（棱柱型的行政模式）过度社会公共行政的特点：1）异质性，及同一个社会在同一时间里存在着不同的制度，行为和观点，2）重叠性，主要指政府机构的重叠。
行政环境与行政管理的相互作用行政环境问题的提出行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。
我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。
与行政管理的相互作用一、行政管理与行政环境的平衡(一)行政管理与行政环境平衡的必要性行政环境平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。
平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。
矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡;新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。
不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。
(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点1、综合平衡;2、宏观平衡;3、暂时平衡。
二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。
行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
三、行政管理对行政环境的利用和改造行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。
行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展;在于它对行政环境的能动的改造。
与现代行政管理的联系行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。
古代如此，现代也是这样。
但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。
一、一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
1、自然地理环境与公共行政自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。
自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。
山东省农业管理干部学院学报 ２００７年 第２３卷 第４期・１０６・行政生态学与政府管理模式邱 微 微（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南２５００１３）摘要：立足于行政生态学理论及其启示意义，紧密结合转型期我国行政生态环境的变化，详细阐述了我国政府管理模式为适应行政环境的变化，必须实现从管制行政到服务行政，权能无限行政到权能有限行政，权力行政到责任行政，人治行政到制治行政，低效行政到高效行政的转变。
关键词：行政生态学；行政环境；政府管理模式中图分类号：Ｃ９３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２００７）０４－０１０６－０３一、关于行政生态学行政生态学是以生态学的理论和方法来研究公共行政，把行政比作生物有机体，把行政活动的环境看作是行政的生态环境。
在大自然生态系统中，生物同生态环境之间进行物质、能量以及信息的交换和循环。
行政与行政环境之间同样存在循环和交换的过程，因此，行政生态学认为一个国家或地区的行政是与其行政生态环境密不可分的，提出从行政与生态环境的相互关系中对行政规律进行研究。
行政生态学要求对行政环境做出整体的观察和精密分析，进行宏观和微观的研究，从而正确揭示出行政运行的规律，保持行政活动与行政环境之间的平衡关系，使行政管理水平得以不断提高。
行政生态学主要代表人物是美国哈佛大学教授约翰・高斯和Ｆ・Ｗ・里格斯。
前者提出公共行政与行政环境之间的关系问题，并强调了外部环境因素对行政管理的重要作用。
后者运用“结构功能分析法”和“物理学光谱分析”的概念，对世界各国行政生态背景进行研究，总结出三种行政形态，即融合型－－－－农业社会的行政形态，衍射型－－－－工业社会的行政形态，棱柱型－－－－农业社会向工业社会过渡的行政形态。
行政生态学的产生和发展为行政学研究的深入开辟了一条新的途径，使人们能够从一个新的视角去把握行政过程，认识行政系统。
二、行政管理与行政环境行政管理与行政环境之间互相联系，互相作用，互相制约，相辅相成。
这种关系如果以行政环境为主体，表现为行政环境对行政管理的制约作用。
如果以行政管理为主体，则表现为行政管理对行政生态环境的改造，目的是为了保持两者之间的动态平衡。
１、行政环境对行政管理的制约作用。
行政环境对整个行政活动具有很强的制约性。
一般而言，良性行政环境可以为行政活动的开展提供有利条件，恶性行政环境则会对行政管理活动起到阻碍和抑制作用。
２、行政管理活动必须适应行政环境。
行政管理适应行政环境，要求行政管理符合特定行政环境提出的要求、提供的条件以及发生的变化。
行政管理和行政环境相适应，是行政管理系统存在和发展的必要条件，也是行政管理活动顺利高效进行的重要前提。
三、转型期我国的行政生态环境行政生态环境包含诸多要素，包括政治、经济、文化、自然等，在此，我们主要从经济、政治、文化和社会等角度出发，对我国当前的行政生态环境予以阐述。
１、现阶段我国的经济环境。
首先，经济体制格局的重大变化。
“２０多年的经济体制改革，已经使我国经济体制的格局发生了一系列新的重大变化：第一，农村经济由过去集体所有制经济转变为联产承包责任制；第二，全民所有制企业由过去行政机构的附属物向拥有法人地位的独立商品生产者和经营者转变；第三，所有制结构由过去单一公有制向多种所有制形式转变；第四，经济运行机制由过去指令性调拨分配逐步转向社会主义市场经济的方向转变；第五，经济决策方式由过去政企不分的集中决策向转变政府职能、实行分层次决策转变；第六，分配方式由过去搞平均主义、吃‘大锅饭’的供给方式向以按劳分配为主体的多种分配方式转变；第七，经济联系方式由过去条块分割的纵向联系为主向横向经济联合转变；第八，企业劳动人事制度由过去的固定工资制和干部职位终身制向引入作者简介：邱微微（１９８３－），女，山东济南人，山东大学政治学与公共管理学院２００５级研究生。
竞争机制和优化劳动组合的方向转变；第九，对外经济关系由长期封闭、半封闭型经济向积极参与国际交换与合作的开放型转变。
”①其次，“二元经济”条件下的“双重转型”。
中国目前的经济状况表现为两个特征。
第一，由于尚未完成从计划经济向市场经济的转轨，因此具有不同于一般发展中市场经济的特点。
第二，由于受历史因素的影响，具有不同于前苏联和东欧国家转轨经济的特征，其最明显的表现就是，在总人口的规模及农村人口比重上，呈现出比较典型的城乡二元经济的特征。
世界银行曾经这样描述，中国社会经济的转型属于“双重转型”，即“从乡村型农业社会，向城市型工业社会的转型，以及从指令型经济向市场经济的转型”。
②转轨时期政府的公共管理面临大量重大而复杂的问题，改革开放、市场经济和现代化建设能否顺利健康向前发展，一个决定性的因素就是政府管理水平的高低，因此，行政管理必须面向实际，研究并解决现实管理过程中出现的问题。
最后，成功加入世界贸易组织，融入经济全球化浪潮。
ＷＴＯ的核心是全球化的市场经济规则。
ＷＴＯ规则是全球１００多个国家、地区及国际组织达成的多边贸易规则，它所倡导的市场经济体系包括了西方世界的绝大多数国家。
中国加入ＷＴＯ后，面临的最为紧迫的任务就是尽快适应既定规则，为全面融入全球化经济奠定基础。
加入世界贸易组织意味着中国进入了全面开放阶段。
在这个新的背景条件下，中国政府必须以此为契机，深入研究西方政府改革模式，结合中国本土国情，取长补短，尽快实现从传统行政向现代行政的转变。
２、现阶段我国的政治环境。
随着我国由计划经济向市场经济转变，随着高度整体性利益结构的弛懈和利益结构多元化的进展，也随着市场精神的浸染，我国有领导有组织地启动了政治 生活的民主化法制化进程，如改革高度集权、党政一元化领导体制，明确宣布共产党作为执政党必须在宪法、法律范围内开展活动；扩大基层组织自主权，加强基层民主建设；强化人大权威，加强立法工作，促进政治运作制度化、法律化等等。
这些充分体现了我国政治生活从集权人治到民主化法制化的逐步深入，这就要求我国政府管理模式面对环境的变化进行积极的回应。
３、现阶段我国的文化环境。
首先，传统文化的影响根深蒂固。
传统文化产生于漫长的历史过程和特定的环境中，是经过人们长期的实践活动积累起来的各种思想观念、处世态度、理念追求和道德观念等的总和。
中国历史悠久，传统文化积淀很深，至今深刻影响人们的政治态度、价值判断以及思想、行为等诸多方面。
传统文化不是表面的，而是潜在的，不是直接的，而是间接的，通过人的心理和精神因素影响人的行为。
行政活动同样受传统文化的影响。
比如我国的行政体制。
自秦至清，中国一直受封建专制政体官僚政治的支配。
封建官僚制对现行的行政体制产生了深刻影响。
如法治观念淡薄、理性精神缺失等。
其次，传统文化和西方文化的撞击。
改革开放以来，西方包括科学技术、管理经验、思想观念在内的各种文化涌入中国，冲击了中国的文化环境，与多年形成的传统文化产生冲突，导致了中西方文化的交织融合。
许多新思想、新观念不断形成，并作为一种新的思维方式，支配着人们的行为发生相应的变化。
在公共行政领域方面，中国一致遵循政府行政一元论和古典官僚制度，在现阶段同样受到了来自西方的先进管理理念、方法和技术的冲击，迫使其对政府管理进行重新思考和定位，面对新形势做出积极的应对。
４、现阶段我国的社会环境。
现阶段我国正处于由传统社会向现代社会快速迈进的阶段，稳定的社会环境为党的执政和政府的行政提供了良好的基础和条件。
但是，社会环境仍存在一些不利因素给党和政府提出了挑战。
具体体现在：（１）收入差距扩大，分配不公。
（２）社会的阶层分化日趋明显。
正确处理各阶层之间的关系是党和政府面临的一项重要任务。
（３）由于弱势群体在数量上和地域上的不断扩大，社会保障体系亟需建立和完善。
（４）各种复杂因素的存在使社会治安面临严重的挑战。
（５）社会公共物品供给不足，分配不均衡。
基础设施建设投资和教育投资主要集中在城市，农民不能享有和城市居民同等的公共产品和服务。
四、转型期我国政府管理范式选择第一，由管制行政范式向服务行政范式的转变。
管制行政范式是指政府管理者基于一种管束和控制的认识方式开展管理活动。
传统上我们一直将政府视为社会的管理者，政府的职责就是管理社会事务和经济活动，政府通过“管制”这种传统手段行使社会管理职能。
服务行政范式指政府管理者以公仆身份参与管理活动、为管理活动提供服务。
当今，由于经济全球化的强势冲击、市场经济的快速发展、ＷＴＯ规则的框架约束等，政府的这种管制方式已经不合适了，政府需要重新定位，凸显政府的服务职能。
这表示政府将不再扮演经济建设主体的角色，不再垄断更多的经济资源和经济权力、不再拥有部门利益和团体利益，而围绕公民、企业等多元主体行使职能，转变为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务型政府。
第二，由权能无限行政范式向权能有限行政范式的转变。
从权力角度而言，政府权力属于公共权力的范畴，对于这种公共权力的行使范围有两种不同的范式选择，即权能无限行政范式和权能有限行政范式。
权能无限行政范式是指政府管理者在管理活动中可以拥有、行使无限的公共权力。
认为政府的权力是无限的，应该对社会生活的一切负责。
目前，政府影响力的扩张是世界上的普遍趋势，这与政府的本能有关，正如英国学者帕金森在《帕金森定律》一书中所指出的那样，国家政府的权力有无限扩张的本能。
权能有限行政范式与权能无限行政范式相对，是指政府管理者在管理活动中只拥有、行使有限的公共权力。
有限政府要求政府的行动有一定界限，被人们限于一定范围之中，处于被约束和监督的位置。
有限政府的角色定位是“管好该管的”，把不属于政府管理范围内的事情交由社会管理，政府在公民或通过民意代表机关授权下行使其有限的社会管理职能。
（下转第１１４页）・１０７・取多层次、多形式的方法，收集数据资料，有重点地进行审核，并在此基础上进行汇总、整理、归纳和比较分析，以全面、准确地评价领导干部的主要业绩和责任。
四、领导干部执行廉政纪律情况。
一方面通过对帐务的审计，审查违规报销应由其个人负担的各项费用，私设“小金库”为个人或小集体谋利，长期无偿占用、甚至侵占公共财产，违规审批为他人谋取非法利益等问题；另一方面通过座谈的线索，应在审计的法定手段内，认真开展内查外调工作，一一做出结论或说明，落实和分清领导应承担的责任。
具体实践中应重点考虑的因素在明确党政领导干部经济责任审计几个共性方面的内容后，具体确定党政领导干部经济责任审计的内容和重点方面，还应着重考虑以下三方面因素：一、领导干部的职位职责及级别。
党政领导干部的范围较为广泛，从经济责任审计的角度讲，需要区分是政府领导干部（如省长、市长、县长）还是部门领导干部（如部长、厅长、局长）。
对于政府和行政级别较高的部门领导干部的经济责任审计，由于其权限大、层次高、经济活动范围广、影响大等特点，应侧重于履行宏观经济职责，宏观经济政策的制定、组织实施、重大项目的决策及执行等方面，所选定的经济指标也应具有宏观性特点，如政府领导干部应具有宏观性特点，如政府领导干部更多的经济活动是涉及本地区的区域经济发展和区域性决策事项，一般不涉及具体的财务管理及收支活动，因此，在审计内容和重点的确定上，要侧重于上述内容。
