2003年1月中国青年政治学院学报Jan.,2003 第22卷第1期Jour nal of China Youth College for Political Sciences Vo1.22 N o.1
简论儿童福利和儿童福利政策
陆士桢,常晶晶
(中国青年政治学院,北京100089)
摘 要:儿童福利是社会福利在特殊群体中的体现。增进儿童福利,满足儿童的物质、精神需求,是儿童社会工作的重要目标;认识儿童福利需求,敦促完善的儿童福利政策的制定,在儿童福利政策支持下服务儿童,是儿童社会工作的中心内容。我国在儿童福利与政策上还不能自成一统,需要进一步完善与提高。
关键词:儿童福利;儿童福利政策;社会福利
中图分类号:C913.5 文献标识码:A 文章编号:1002 8919(2003)01 0001 06
On the children welfare and its policy
LU Shi zhen;CHANG Jin jin
(Chinese Youth College f or Political Sciences,Beij ing100089,China)
Abstract:Children welfare has embodied the social w elfare for a specific group of people.The main targ et of social w ork for children is just in improving the children welfare,and meeting the children s needs in both the material and the spiritual aspects.T he central theme for the social w ork of children should be specified as recog nizing the needs of children welfare,setting up a complete policy,and serv ing the children finally w ith the support of children welfare policy.T he situation of children welfare and policy in today s China does not seem to be satisfactory,and thus necessitates further consumma tion and improvement.
Key words:children welfare;policy on children w elfare;social welfare
儿童福利是一个十分复杂的概念。它既是一种社会理念,同时也是一种社会机制,也是一种社会政策。它涉及到儿童社会工作的社会伦理基础,涉及到儿童社会工作的政策背景,也涉及到儿童社会工作的执行体系。目前在我国尚未形成一个完整的体系建构,如何完善儿童福利与制定相关政策是我们少儿工作者应研究的问题。
一、儿童福利的含义
儿童福利是社会福利的重要体现,它除了具有社会福利的一般特点外,还具备特定的含义和不同的类型。儿童福利是社会福利在特殊群体中的体现。社会福利有两种类型,一是补救型!的社会福利,即将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时,而采取的应急措施,此时,社会福利的目标被定为为弱者服务!。二是制度型!社会福利,即将社会福利看成是一个社会所必需的重要的社会职责和社会功能,主张以
收稿日期:2002 12 12
作者简介:陆士桢(1947 ),女,北京人,中国青年政治学院副院长、教授,主要研究社会工作及青少年社会工作。
制度化的社会福利体系积极地为全体社会成员服务,使每一个社会成员和社会群体都获得发展的机会。
1959年联合国的?儿童权利宣言#指出:凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。!美国的儿童福利联盟则认为:儿童福利是社会福利中特别以儿童为对象,提供在家庭中或其他社会机构所无法满足需求的一种服务。!同时,?美国社会工作年鉴#又指出:儿童福利旨在谋求儿童愉快生活、健全发展,并有效地发掘其潜能,它包括了对儿童提供直接福利服务,以及促进儿童健全发展有关的家庭和社区的福利服务。!这些文献表明,儿童福利实际上是对儿童时期的生理、心理、社会环境提供满足需要、促进发展的社会政策、专业科学知识以及具体行为等的总称。
儿童福利有广义和狭义之分。狭义的儿童福利是指有特定形态的机构向特殊的儿童群体提供的一种特定的服务?。服务对象主要指处于不幸境地的儿童,而服务功能则相应地倾向于救助、矫治、扶助等恢复性功能。可见,此类福利并不包括在家庭中已获得充分的需求满足的儿童,其本身具有残补性取向,是一种消极性儿童福利。广义的儿童福利的对象是所有的家庭和儿童,这种观念实质上是基于这样一种假设,即认为在瞬息万变的现代社会生活中,单凭一个家庭无法面对所有的问题,根本不会存在各种功能完全健全的自然型家庭,每一个家庭都需要外力的帮助,社会对每一个儿童都负有责任。显然,这一类型的儿童福利具有发展取向,是一种制度性的儿童福利。在现今社会条件下,人们已开始更多地认同广义的儿童福利,这首先是基于社会经济的发展,社会已有能力去关注和负担更广泛的儿童群体的需要;其次,还得力于社会人道主义观念的发展,对于一个个体,包括儿童,人们已不仅仅局限于同情,而是开始向尊重其本性靠拢;同时,家庭和儿童在社会中地位的变迁也是影响儿童福利概念发展的一个重要因素。需要指出的是,人们对广义的儿童福利的认可并不影响在具体政策及行为中,对于处于特别困境儿童的优先!原则的存在。就目前社会的发展而言,社会资源是有限的,在有限的资源下,优先满足处于不幸境地、需要帮助的儿童的需求,成为一种必然的选择。因而在当前,孤儿、弃儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等,仍为儿童福利的重点对象,在资金投入、具体服务等方面必须置于优先的地位。
儿童福利是一个很广义的概念,它包含着理念、策略、社会政策、机构、行为等多方面的内容。首先,儿童福利是一种哲理,是一种社会观念。这里包含着社会公正、平等、公平等社会意识,承认儿童的社会弱势地位,尊重儿童发展的能动性、主动性,尊重每一个儿童的独特性的进步儿童观,以及成人社会和政府的责任、策略等丰富的内涵;其次,儿童福利是一种社会政策,是通过社会政策立法的方式对儿童需求的满足,对儿童权利的保障,以及对儿童发展的支持与保护,从衣食住行、医疗保健,到义务教育、劳动政策等等,所有涉及儿童生存和发展的内容都应涵盖在内;再次,儿童福利是一种社会机制建设,在社会政策的指导和制约下,社会通过政府的协调、统整,机构的服务、配合,程序的规范、衔接,制度的完善、全面等社会自身的机制建设,实现儿童福利目标,保障每一个儿童的发展;第四,儿童福利是一种社会行为,是一种社会服务,要通过家庭、社区、社会组织等多方面的社会行为为所有的儿童,特别是处于困难境地的儿童提供服务,通过家庭建设、社区发展以及社会组织的多种服务,使儿童的困境得到改善,儿童的成长获得必要的条件。所以,我们可以从多种角度去认识儿童福利:它是伦理认识,也是具体社会构成;它是宏观指导思想,也是一项具体政策;它是基础理论,也是社会工作实务。
儿童福利涉及对象、内容十分广泛,其服务类型也有很大差别。在对于儿童福利本质的认识上,一直存在着国家责任、家庭责任的关系,社会救助、家庭保护方式的是非问题。从福利角度,国家和社会为失依儿童提供保护性生活条件,通过家庭收养、寄养、机构收容等方法为困境儿童服务,体现了儿童福利的社会属性,是国家责任的一种体现。应该说,这是在儿童权利保护问题上现代化
的表现,区别于传统社会儿童属家庭私有财产,倚仗家庭实施保护的衰落的价值观念和社会体制。但从更深层的儿童利益和现代福利角度看,家庭是儿童生存的基地,儿童的健康正常发展,离不开自己的家庭,强化家庭功能,为儿童提供良好的家庭生存环境,是对儿童本性的保护。有学者曾将儿童福利归结为以温情为主体的福利取向,认为儿童福利应植根于亲情,补足在社区,落实于社会,反映了对于儿童福利在家庭和社会之间关系的思考。儿童福利在价值取向上的偏向,会表现在儿童福利政策的制定、儿童福利体系建设、儿童社会工作的重心等多方面。
二、儿童福利政策
福利的发展显示了社会文化中对权利的尊重,而且,社会成员的需求水平不断发展,对相应的福利政策的要求也在不断提升。儿童福利政策的发展也呈现了这样的趋势。
儿童福利政策是一套谋求儿童幸福的方针或行动准则,其目的在促进所有儿童的身心社会福利。因此,儿童福利政策的内涵包括儿童需求的满足、儿童权利的保障及儿童保护工作三个层面。从广义上讲,儿童福利政策可指一切涉及到儿童福利的活动和政策立法,包括医疗政策、教育政策及未成年人保护立法等各个方面;就狭义而言,仅从儿童社会工作的角度探讨,则指涉及儿童生存环境状况的、地区性的、针对儿童的问题及需要而提出的、有利于儿童的成长与发展的政策保障?。
儿童福利政策,是政党、国家社会政策的一部分,是为保证儿童健康发展,保证儿童获得最大利益的一切立法及行为的总的原则和规范。它包含三个要素:儿童福利政策的主体是国家,它体现的是国家意志,具有法定的权威性;儿童福利政策的目的是保护儿童,保证儿童利益优先;儿童福利政策是国家用法则、法规、办法、条例等方式对社会的儿童福利行为的约束,任何组织和个人都必须遵守。
除了在内容上的全面之外,儿童福利政策一般应体现和规定一些最基本的内涵。这主要应表现在六个方面:明确政府在儿童福利上的主体地位和主导性原则;明确在政府的主导作用下,各职能部门在儿童福利上的责任和义务;明确全社会对于儿童的责任,儿童不是父母的私有财产,社会的所有成员和机构都负有保护儿童健康成长的责任;明确儿童优先!和儿童最佳利益!的原则,这是儿童福利政策的核心,它指政府事务安排上的儿童优先,也指当儿童利益与家庭、父母、社会组织等发生矛盾冲突时,应以儿童利益最佳为第一考虑;明确家庭与扶养者的义务,儿童福利政策要明确家庭及抚养人的权利,同时也要对家庭和抚养人的责任给予明确规范,从政策角度,政府要以各种手段推动家庭功能的建设;确保儿童基本权利,包括生存权、发展权、被保护权和参与权,促进儿童全面发展。这些原则,体现在儿童福利政策的内容上,也体现在全社会对待儿童的态度和具体的儿童工作上。
儿童福利与其他社会福利一样,其发展要受到很多因素的制约,如经济发展、人口、科学进步、社会制度和结构、社会意识形态、社会财富分配、儿童群体的需求、社会职业的专业化等,其中比较突出的有三项。一是经济发展与依赖人口比率。从世界儿童福利发展的历史看,影响儿童福利政策的因素是多方面的,其中很重要的一个因素是依赖人口比率,即成年生产人口与儿童依赖人口的比率。据上个世纪80年代的统计,发达国家约每100名成年人约需照顾41位儿童;而发展中国家则是100名成年人对71个儿童。这个比率反映了社会非生产团体加于生产团体负担的多寡,必然直接影响到福利的开支和实际水平。发展中国家一般都面临着经济发展投资的巨大压力,社会资源配置中社会福利的份额势必受到极大的制约。所以儿童福利的持续发展有赖于社会生产力的持续提高。二是社会体制体现的价值取向。儿童福利政策的进步基于儿童权利的进步社会理念,儿童社会福利在本质上是一种完整全面的社会建设,是尊重儿童权利的诸多表现形式中的一种底线,它建立在社会对每一个儿童的发展成长负有责任和义务这样一个基本认识之上。全面的社会发展观、社会福利观、儿童权利观等进步的社会意识,作为现代儿童福利的思想基础,是建立健全的儿童
福利政策体系和运行体制必不可少的。正是在进步的社会观念的指导下,才能从政策上保证国家财经政策与社会政策的整合,并能够形成完整的体系,不仅有经济发展性投资与社会福利开支的科学比率,而且有全民性福利给付与政府政策的核心%%%儿童福利给付之间的合理比例;才能保证在社会组织和机构的建设上,政府的决策部门、社会化的第三部门、社会基层组织和民众基层运动的载体%%%社区等发育健全,配置合理,在内在运行和相互契合上能够符合儿童社会福利发展的需要;才能保证在社会运行机制和秩序整合上,在法律的限定下建立起有序的执行程序,并能够使整个过程成为一个合理衔接、相对完整的执行体系。三是儿童的福利需求。儿童社会福利需求是建立在儿童权利观念上的,是将儿童作为一个能动的主体,对其发展本质的认识和判断。评价一个国家的儿童福利政策和运行机制机构的优劣,重要的标志在于是否能涵盖儿童的全面需求。一般来说,儿童的需求包括生理、心理、情感、精神和社会几个方面,如需要良好的营养和平衡的饮食、衣物、住所,每一个儿童都需要被看成是独特的发展中的人等等。另一方面,儿童福利需求同时是一个社会性的特定概念,不仅仅是指简单的生理心理性的、个体性的、个别化的需求。英国学者布来逊(Jonathan Bradshow)曾将需求分为四大类:标准的需求,即专业人员在某一既定情境里所界定的需求;感觉的需求,即个人依其欲望所感觉的需求;表达的需求,即转变成为货币能够支付的需求;相对的需求,即以区域公平!为原则的需求。这是一种社会性的定义,对它的回应是一种整体性的社会建设。
三、儿童福利政策的发展取向
在儿童福利问题上,政府社会和家庭的责任划分一直是影响福利政策取向的关键。随着社会的变迁以及家庭结构的改变,家庭对于国家提供社会福利的需求更为迫切。同时,政府与家庭在儿童福利上的的职能分野也引起了日益广泛的争议。研究表明,在历史上,围绕以社会手段满足个人需求的程度以及国家对于家庭责任的制约,儿童福利政策的发展呈现了四种取向,分别为:自由放任主义、国家干涉主义、尊重家庭与双亲权利及尊重儿童权利与自由。
第一种是自由放任主义及父权制的儿童福利政策。这种观点强调政府应尽量避免介入家庭事务,儿童照顾应为家庭的权责。此观点起源于10世纪,但在20世纪仍被广泛的采用。自由放任主义又称最少干预主义,是指政府应尽量减少扮演照顾儿童的角色,尊重双亲与孩子关系的隐私权与神圣性。这一观点与父权制相结合,承认成年男性的权力凌驾于妇女儿童之上。在这种理念下,父亲的角色被界定为工具性与任务性取向的,属于公共领域的世界。妇女则被分属于家庭私有领域,必须在家中承担照顾老人、儿童或丈夫的责任。妇女若投入劳动市场则是触犯男女分工的戒律,常会受到道德的谴责。因此,自由放任主义虽然强调基于家庭的私秘性而不应干预,但它在实质上确立了一种详尽的分工体系,因此,虽有部分学者同意若是儿童接受极端不适当的双亲照顾时,应予以特殊安置,但仍坚持家庭的权力与家人的关系不容被剥夺,强调家庭与政府角色的分立。持这种观点的学者认为,国家对于儿童照顾的角色应遵守两个基本原则:一是坚持最低干预原则,越是有为的政府越应尊重家庭的自主性与个人的自主权,这对政府与家庭都是有益的;二是父母对养育子女的方式有充分的决定权,政府的介入弊大于利。政府如需介入,应以儿童福利为优先考虑,应确信每一位儿童均有法律规定的监护人来保障其权利。在具体的儿童安置问题上,这种取向强调尊重家庭自主性原则,提供自愿、非强制性的服务原则,有限干预的原则,限制最少的原则,保障父母法律权的原则,决策清楚明确的原则等等。
第二种是国家干涉主义及儿童保护的儿童福利政策。这种观点与19世纪末、20世纪初政府介入福利事务有密切的关系。国家干涉主义,是指政府应积极地主动介入家庭事务,避免儿童遭受不适当的照顾,以儿童福利为优先考虑,即儿童保护主义。国家干涉主义强调儿童的重要地位,双亲的权利与自由则在其次,当儿童接受不适当的照顾,尤其是被虐待时,政府应以儿童的利益为第一优先,并应通过立法及国家权威力量对儿童加以保障。这种观点还认为,父母并不是儿童永远的
资源,有责任的父母才能有持久的付出,而这种责任关系并不一定要建立在血缘基础之上,当生身父母无法妥当照顾儿童时,高品质的替代性照顾是绝对必要的,政府可以对不胜任的父母采取强制带离儿童的措施。这种观点强调政府公共权力介入的合理性,政府应对儿童教养的监督及干预工作表现得更为积极主动。在这种观点之下,儿童不再被视为父母永久的财产,对于儿童,父母应以一种受托者的角色用心经管,以儿童福利为取向,若父母未能提供适当的照顾,则此经管权将由国家强制收回,并交由更适当的人负责。虽然这种观点比自由放任主义观点获得了更多的支持,并且切实通过立法及国家行为积极保障了儿童福利,但它忽视了儿童家庭与子女间的亲情连结,过于强调对于亲权的剥夺,也会带来相应的负面影响。
第三种是尊重家庭与父母权利取向下的儿童福利政策。这种取向与第二次世界大战后福利国家的扩展有密切的关系。这一派观点强调家庭对于父母和儿童的重要性,认为这种亲子关系应尽量得到维系。政府所扮演的角色既不像自由主义那样消极,也不是像国家干涉主义那样积极,而在于支持家庭,保护、维护家庭的发展。这种观点与自由放任主义虽然同样强调政府有限的干预,但其重视儿童与父母生理性与心理性联结的价值,强调在尊重父母养育子女的权利的同时,应重视父母与孩子彼此之间的情感性需求;而与国家干涉主义相比较,这一取向强调国家干预并非是强制性的,政府是以支持家庭为主的介入角色,需避免政府职权的过度扩张,若采用替代性照顾方式,儿童应尽可能与自己的家庭保持密切联系,争取重返原来的家庭。政府应提供包括对低收入家庭、单亲家庭的协助,对双职工家庭的托育服务等等照顾儿童的方案与服务,以支持并维系家庭功能。
第四是尊重儿童权利与自由取向下的儿童福利政策。这一派观点认为,孩子和大人一样,都是一个独立的个体,儿童的观点及想法应受到尊重与肯定,儿童应被赋予更多的相同于成人的地位,以减少来自成人的压制或不合理的待遇。因此,应通过法律与政策来保护儿童,确保儿童的权益。这一派观点并未明确指出儿童是否应像成人一样承受压力与责任,不过,赋予儿童较多的权利与自由,给予他们表达自身的感受、看法的机会是这一派观点的基本共识。这种取向所提倡的价值理念,特别是较极端的观念,如儿童被赋予类似成人的地位等,在目前各国的儿童福利法律与政策中尚未真正落实。把儿童视为独立的个体,尊重儿童的观点、感觉、期望、选择与自由,是社会发展的必然走向。但是,儿童是否足够成熟,可以独自做决定也是人们争议的中心,过分强调儿童的自主性和自我决定权,是否能够保证儿童健康全面的发展,仍然是需要慎重考虑的问题。
现代儿童福利既是传统文化和观念的产物,又是现代社会结构的组成部分,体现在儿童福利政策上的不同价值取向,是人类社会进步的一种表现。
四、儿童福利行政
儿童福利政策仅仅停留在文本层面是不够的,其有效推行依赖于一整套机构及其完善的运行机制。而这一点,在不同的国家和地区又有着不尽相同的表现。
社会福利行政又称社会行政或社会工作行政,它一方面是指政府根据其制定的一系列社会福利政策,并参照当前社会需求状况,所实施的一系列促进社会福利的各项措施和活动,目的在于发挥政府福利工作的功能,完成国家福利工作的责任。另一方面,社会工作行政亦为社会工作中间接服务的专业方法,是通过行政程序以确保服务的功效,实现社会福利的目标。?综合考虑儿童福利和福利行政两方面的要素,儿童福利行政可以界定为:政府机关或公共团体促进儿童身心健全发展与正常生活,实现儿童福利的行政过程。儿童福利行政的概念主要有三个方面:行政的主体是社会各种类型的儿童福利机构,这些机构有政府主办,也有民间组织,但对象都是儿童,或以儿童为主;儿童福利行政的目标是促进儿童的福利,是增进儿童福利,促进儿童发展的一种有效手段,因为与儿童福利相连,在行政公平与效率的选择中,更突出公平的理念和特色;儿童福利行政是一个动态
的过程,它的重点在于对人力、物力资源的利用以及持续的、不断提高的服务提供,同时,其本身即为一个与外界不断发生关系的动态系统。儿童福利行政是社会福利行政中的重要一环,它使儿童的健康成长有了社会制度和运行机制上的有力保障,儿童福利行政的高效运行促进了儿童福利中关于救治、预防、发展等一系列功能的真正实现。
儿童福利过程主要用来解释满足儿童需求的程序和手段。美国社会福利学者华德&弗兰德(Walter A.Friedlander)曾指出社会福利工作的9个具体程序。结合这一框架,儿童福利行政的基本程序可以划分为如下几项:围绕儿童发展与问题发掘事实,分析社会中儿童的情况并决定符合儿童需要的社会服务的方向和目标;决定达成儿童福利目标的最佳途径,包括儿童福利总体目标的分解,对于具体儿童福利项目的设计等等;在全社会范畴内设计与分配用于儿童福利的社会资源,这既包括对整个社会资源的儿童福利投入比率的设计,也包括对于儿童福利资源的具体划分;建立儿童福利的组织结构与工作分配机制,在全社会整合儿童福利部门和机构的力量,划分职能范畴,形成儿童福利的有效运行机制;儿童福利机构工作人员的部署,这是对于儿童福利工作者的组织和指挥,它是实现儿童福利目标的关键步骤,也是儿童福利行政的保证;督导与控制有关儿童福利的人事及经费,检查与评估是保证行政运行高效率的重要手段,在儿童福利行政运行中,人事与经费的检查和控制直接关系到福利投入和最终的实效;记录与结算,这是儿童福利行政过程必要和不可缺少的步骤;供给财源,儿童福利需要大量的财力支撑,儿童福利行政即要争取尽可能多的政府支持,把更多的资金用于儿童福利,还要动员争取社会资源,保证儿童生存状况的不断改善。这里,前三项强调的是儿童福利政策的计划与决定,而后五项则侧重于儿童福利的具体执行过程。
社会福利行政一般包含四项要素,即行政组织、人事行政、财务行政和行政方法?。这四点在儿童福利行政管理中均有充分体现。首先是儿童福利人员管理的专业化要求,在儿童福利中建立完善的行政组织,目的在于合理地安排与管理人、事、时、地、物等各种行政要素,促进各项儿童福利政策的高效实施,而行政人员的专业化是现代儿童福利行政发展的重要趋势之一,专业化包含着专业的理论、专业的权威、社区的认可、共同的守则、专业的文化等项特征,这一直是儿童福利在人事行政上追求的重要目标。其次,财务行政在儿童福利行政中作用突出,因为儿童福利的实际效果依赖于大量的金钱辅助和服务。第三,儿童福利行政需要讲究方法,一定的行政方法与技术是提高公共行政效能的重要因素,儿童福利行政也不例外,除了组织、人事、预算等项目外,儿童福利行政方法还包含着计划、领导、协调、报告等各项内容,在儿童福利行政中,订立妥善的可行性计划,尤为重要。第四,儿童福利行政要重视协调和技巧,如鼓励员工间直接协调,对参与协调者应授予适当权限,对协调所得结论应予以支持,尽量进行早期协调,协调时要全面衡量考虑各种相关因素等。报告是在儿童福利行政中,将从事的工作性质、内容、成果等向各种负责机关及社会大众加以说明的一种行政方法,在儿童福利行政的实际运行中特别重要,这不仅因为儿童问题关系到千家万户,而且儿童福利的资金有赖于社会的募捐,涉及儿童福利的重大事项必须及时报告,包括向上级机关、社会大众、出资人等。
在我国,与儿童福利相关的机构主要有国务院妇女儿童工作委员会、共青团系统、妇联系统和民政系统。国务院妇女儿童工作委员会是一个综合协调机构,民政系统是政府的职能部门,共青团系统和妇联系统是带有行政色彩的群众团体,负有协助政府管理青少年和儿童事务的职能。共青团和妇联从属性上是社会性组织,但都具有一定的行政色彩,都肩负着协助政府管理青少年、儿童事务的职能。我国儿童福利机构较多,而且上下有很强的系统性,行政效能与政府其他行政部门具有相似性。在儿童事务的具体管理上,工作系统显示了较大的成效。但是,在儿童福利行政政府与社会组织合理分工、儿童福利行政自成一统的体系建构上,仍需有进一步的提高。
(责任编辑:周晓燕)