规划生态环评目标与指标体系的建立

２６　专家视点　规划生态环评目标与指标体系的建立　毛文永　摘要：本文论述了建立规划环评目标与指标体系的基本原则，提出建立生态环评指标体系的５项基本要求：遵循生态科　学基本原理，体现生态功能保护要求，表征生态脆弱性，表征区域／流域重要自然资源的利用，体现规划的生态影响特征。　对生态环评指标的选择问题进行了讨论：反映生态影响闻值的绝对标准和反映管理目标与功能目标的相对标准。强调进　行目标一指标一标准的生态环评才是科学的评价，科学评价才是规划环保决策所需要的。　关键词：规划环评；生态环评；指标；标准　

通过环评确立一套科学合理的环　境保护目标是规划环评的主要任务之　

一。

环境目标是开展环评的出发点和　最终归宿，也是环保管理所要达到的　目的。目标通过指标来表征和量化。　一个目标可以由多个指标表征和量　化。生态系统是有类别、有组织和分　层次的复杂系统，又有着各自的运行　过程、规律和状态，因而为保护不同　层次和不同性质的生态系统，就产生　了不同的目标，而表征这些目标的指　标的集合便形成了指标体系。　规划环评目标体系　无论规划环评还是建设项目环　评，有目标有指标的评价才可称为科　学评价。相反，没有明确目标和指标　的评价就必然沦为常识性赘述。对规　划环评而言，建立明确的目标与指标　体系不仅是规划环评自身所需，也是　规划指导建设项目环评所必需的。　规划环评目标的分类　在进行规划环评过程中一般会遇　到几类环境目标：规划自身提出的环　保目标；环评确定的评价目标；对规　划进行环境跟踪管理的环保目标等。　规划自身提出的环保目标一般较　为笼统。环评的任务是将笼统的口号　式目标进行含义的解读和指标化，使　之成为可度量的目标与指标，并纳入　评价中。　环评确定的评价目标的构成，包　括根据区域发展战略、环保政策和法　规、资源利用政策和法规、产业政策、　环保规划、生态功能区划和重点生态　功能区规划要求提出的环保目标；根　据环境调查评价发现而被环境影响识　别与筛选确定的资源环境评价重点。　此外，环保行政主管部门、各级资源　环境管理部门和行业环保管理部门的　各种环境保护要求，也是环评目标的　重要来源之一。　环评确定的环境目标最终也会成　为规划环境管理的目标或主要依据。　在规划跟踪评价时，这些目标指标也　是跟踪评价的主要依据。　规划环评目标的要求　规划环评的环境目标应有明确的　指向，能够指标化和度量；表征目标　的指标应可监测、度量和评价。规划　环评的目标与指标体系一般应满足如　下原则要求：　应充分贯彻国家的发展战略和政　策，执行环境保护战略、政策，符合　资源环境法规；符合新时代国家发展　战略要求——可持续发展能力不断增　强，生态环境得到改善，资源利用效　率显著提高等；具有一定的超前性，　

体现社会经济发展对环境质量和生态　功能不断提高的要求；体现战略和政　策的进步与最新要求——推进生态文　明建设。　应科学反映规划区域的资源、生　态和环境特征，体现区域／流域生态　可持续发展的根本需求和保护重点；　体现重点生态功能区的功能维持和不　断增强，环境敏感区的有效保护；应　对区域／流域的主要资源、环境和生　态问题作出响应，着力促进区域／流　域重大环境问题的解决和缓解，尤其　突出体现区域／流域生态“短板”问题。　应完善和丰富规划提出的环保目　标，体现规划的行业特点及环境影响　特征，使规划环评的目标与指标最终　成为规划环境管理目标的有机组成部　分；规划环评应特别重视累积性影响　和生态风险影响问题。　应与规划管理和决策层次保持一　致性，可在规划管理层次上实施或监　督实施；体现规划的性质、评价目的　和要求，按战略／政策性规划、资源　利用性规划、综合性规划、行业性规　划等不同性质和层次的规划，确定环　２７　评的目标及其相应的指标体系。　响应环境影响识别和评价重点筛　选过程中确定的评价重点，体现环评　的重点性原则。　生态环评指标体系　从环境影响识别开始，做评价重　点筛选，到环评目标与评价指标、标　准的确定，是一个环环相扣、循序渐　进的程序和环评设计过程。规划环评　指标确定中比较复杂的是生态环评　指标问题。由于生态系统结构复杂、　层次多、功能多样，环评目标和指标　体系也相应比较复杂，加之环评人员　采用的评价方法也不相同，因而使生　态环评的指标体系成为一个多层次　多指向的复杂体系。规划生态环评指　标体系的建立需要满足一定的基本　要求。　遵循生态科学基本原理。本着　尊重自然、顺应自然、保护自然的生　态文明理念，深人调查分析和全面认　识生态系统类型、结构和运行过程等　特点，选取能够充分体现生态系统本　质和特点的指标。　生态系统类型不同，其结构和生　态运行过程就不同，评价指标也因之　不同。自然生态系统是维系地球生态　稳定的基础，也是生态保护和生态环　评关注的核心。一般而言，规划环评　中的自然生态系统类型有森林、草原、　荒漠等陆地生态系统，有河湖和海洋　生态系统，还有居于二者之间的湿地　生态系统；另一类就是受到人类左右　的农业生态和城镇人工生态系统。生　态系统类型不同、功能不同，应选取　不同的评价目标与指标体系。　自然生态系统中与人类生存与发　展关系最密切的是陆地生态系统。一　般所谓的生态环境也是指陆地生态系　统。生态系统整体性和敏感性是两大　主要生态特征。因此，首先应有表征　陆地生态系统整体性质量优劣的指　标，用于判断生态系统稳定性。稳定　性是生态环境保护关注的首要问题。　维系陆地生态系统的主体是植物，评　价一般可选取生产力指标（如ＮＰＰ）、　生物多样性指标等。　体现生态系统保护要求。生态　系统外在的对人类的服务功能包括生　产生物资源和生产生态产品。通常所　称的生态环境功能一般指后者，包括　涵养水源、保持水土、防风固沙、调　蓄洪水、保护生物多样性以及提供景　观、文化和精神服务等。目前，我国　已完成全国生态功能区划和主体功能　区规划，按区划和规划的功能类型进　行生态保护和建设，是今后生态保护　和生态环评的主导方向。　应按照生态功能区划和主体生　态功能区规划确定的生态系统功能　类别，以及不断提高的对生态功能　的要求，结合生态系统特征和主导　生态功能的生态因子，寻求最能体　现区划和规划生态功能的指标。例　如，水源涵养功能区的森林植被状　况、防风固沙功能区的植被覆盖率　都是生态功能高低的决定性因子，　可用于表征这类重点生态功能区生　态目标。评价和管理环境敏感区，　如自然保护区、水源保护地、风景　名胜区、鱼类“三场”等，须依据　不同的管理对象、管理要求确定评　价指标。例如自然保护区的影响评　价与具体的保护对象密切相关，鸟　类和兽类对阻隔的敏感性差异很大，　珍稀植物类保护区与珍稀动物类保　护区对边界的敏感性也不一样，水　陆生物的保护需求相差更大。仅设　计一项接近度指标或距离指标进行　自然保护区的影响评价是不够的。　表征生态系统脆弱性。生态脆　弱性是生态系统自然属性和人类干预　作用共同形成的特性，也是体现生态　系统的地域差异性的重要指标。通过　评价发现生态脆弱区，对脆弱生态区　进行分类、分级和区划，可为生态环　境综合整治指示方向。　生态脆弱性指标应能反映影响区　域可持续发展的主要生态环境问题，　如水土流失、沙漠化、石漠化等。这　些重大生态环境问题都有各自的成因　或决定性影响因素，也就是存在常说　的生态“短板”或自然资源“瓶颈”。　发现并针对生态“短板”开展评价，　建立生态环保战略，进行生态修复或　建设，是规划环评最重要的任务。　表征流域／区域资源利用。自　然资源的开发利用从根本上影响生　态系统的兴衰和存亡。例如，土地　资源保护是所有规划环评都需要面　对的问题。按照“缺者为贵”的原则，　耕地资源保护对我国具有特殊重要　的意义。提高土地资源利用效率，　坚定执行土地利用规划，按禁止开　发原则对待基本农田，是土地资源　利用评价的基本原则。目前，在规　划或环评中，人们有意无意地“忽略”　耕地问题，“忽略”对基本农田的调　查评价，更没有执行基本农田强行　保护的法规。因此，对自然资源的　评价，困难的可能还不是寻求科学　表达的指标，而是如何执行法规的　决策。自然资源的利用大多有比较　明确的指标，产业政策中也多有指　标限值，应遵照执行。　体现规划的生态影响特征。“三　域”规划和城乡规划等都是不断发展　的持续性规划，其生态影响具有长期　累积性和不确定性特点，可能引发生　态风险。开展生态风险评价，综合评　价长期影响或多种规划的累积影响，　２８　专家视点　追寻生态影响的终极后果，可以为规　避生态风险提供决策依据。具有重要　生态功能的区域和脆弱生态系统都是　容易发生生态风险的地方。另外，生　态风险也指那些严重而不可接受的生　态影响后果。例如物种濒危和灭绝，　土壤侵蚀导致的石漠化、强度水土流　失和沙漠化，都是不可恢复的永久损　失。在我国，耕地减少尤其是基本农　田的占用和减损，也是一个影响深远　而又不为人所充分认识的生态风险。　生态系统是一个多层次和结构复　杂的系统整体，评价指标体系也是多　层次的。不仅针对不同生态系统类型、　不同生态环保目标和问题有不同的指　标，而且采用不同的评价方法也会产　生不同的指标体系。例如，仅流域生　态环境就可能有生物多样性、生态系　统生产力、水土流失、生态敏感区、　生态脆弱区和重要生态功能区等规划　层次的指标，每个指标又可用一项或　几项评价因子表达。生态环评需在影　响识别和建立环评目标基础上深入研　究指标问题。　生态环境评价标准　参照水环境标准和大气环境标准　的原则，评价标准就是评价指标的选　定值。当评价指标按不同的时期确定　其值后，就形成不同时期的生态环境　标准。　生态标准大致分为两类：一类是　绝对标准，即各种生态系统阈值，超　过这些阈值或界限，生态系统就会解　体，会被完全破坏，或者变成另一类　型的低级生态系统：另一类是相对标　准，即人为确定的生态环境管理目标、　功能区目标或城市规划目标，或其他　生态建设目标等。　《环境影响评价技术导则　生态　影响》中的“生态影响判定依据”给　出了选择确定生态环境影响评价标　准的基本依据，包括政策法规的硬性　规定、规划目标、环境现状值、同类　区域生态系统背景值等。在规划环评　中，通过现状评价比较容易取得生态　状况的现状值，但并不是所有的现状　值均可作为标准。在生态脆弱区或生　态环境现状较差的地区，维持现状不　足以维持或促进这些地区的可持续　发展，规划必须立足于生态环境的　改善，评价标准也必须高于现状值。　从满足社会经济发展对生态功能不　断提高的要求出发，评价标准应就高　不就低，应选择区域内生态状况较好　和基本可满足可持续发展要求的背　景环境做标准。这样才不至于将规划　环评引向歧途。换句话说，评价标准　应按照促进达到可持续发展的要求　做选择。　从我国生态环境已普遍受到人　类强力干扰而生态环境质量普遍退　化¨１发，以现状值作为评价标准可以　看做是近期标准或最低标准，此类标　准应当逐步提高。从促进区域／流域　可持续发展出发，生态环评的标准基　本是：生物多样性不减少，生态系统　生产力不降低或有所增加，区域／流　域森林覆盖率增加等；重点生态功能　区保持其生态功能的可持续利用性，　生态敏感区得到有效保护，如这些　敏感环境区面积保持不减少、生物多　样性不减少、生境条件不恶化等；　域重大生态环境问题不加剧或趋缓、　有所改善，如中度以上土壤侵蚀面积　减少、侵蚀模数下降等。对水生生态　和海洋生态，主要生态标准也应是生　物多样性不减少，重要生境如鱼类　“三场”得到有效保护，生态系统生　产力维持不减，渔业生产力可持续保　持等。这些标准基本反映了生态系统　的整体状态、稳定性和敏感性问题。　在不同规划区还会有其他具体问题，　需针对性确定。　有明确政策法规规定的标准比较　容易选取，环评中需要下较大功夫的　是对那些有政策精神但无明确规定的　问题做科学判断。例如，轨道交通的　土地占用合理性可以消耗量和使用效　率表征，指标可选土地占用量和单位　占地的人一公里运输力，即土地利用　效率，指标闽值可选国内先进水平、　国内平均水平、行业先进水平等；这　一标准还须依据土地利用规划的建设　用地规模及其已使用的情况、分配给　轨道交通的份额以及规定的用地指标　等才能确定，还涉及对城市土地资源　状况的科学分析，也涉及城市总体规　划的规定和要求等。　如前所述，生态评价标准是牛态　评价指标的选定值。任何一地的生态　系统，只要功能　划完成，功能目标　确定，就可用相应的指标体系表征，　并按环境要求高低对指标分级和选定　要达到的级别，即标准。所以“生态　评价没有标准”的说法是不对的。不　是没有标准，很可能是没有明确的保　护目标，或虽有目标但未解析目标的　含义，未提出表征目标的指标，或者　尚未确定指标定值。总之，没有指标　和标『停的评价都不是科学的评价。　建立目标一指标一标准体系是　推进生态环评的必由之路，也是实施　规划环境监控和法制管理的基本依　据，意义重大。我同生态环境一直　以来在不断恶化，严重威胁可持续　发展。从强化法制和改善生态出发，　尤其需要建立评价的日标一指标一　标准体系。