美国地方政府的设置以及对中国的启示
班级：行政管理2012—1
学号：201201070308
姓名：刘香
摘要：随着中国市场经济体制的建立与发展，现行以“市管县”为主的地方行政体制存在的问题日益暴露，已经难以适应市场经济发展和国家行政管理体制的需要。
本文借鉴美国地方政府的结构形式和管理模式的经验，对我国现行行政体制做出了一定的反思。
关键词：美国，地方政府，地方自治，市管县
随着我国城市化进展的加速，省级以下地方政府设置的制度安排逐渐成为一个值得深度探讨的细致问题。
尽管中美两国在经济，文化，政治体制上都存在很大的差异，但是美国作为一个国土面积广大，市场经济发达的国家，仍然可以为我国的地方政府设置问题提供一个重要的参考。
一．美国地方政府结构及特点
美国是最典型的联邦制国家。
美国独立前是13个彼此分立，利益有别的英属殖民地。
通过联合一致的北美独立战争和反分裂的南北战争，建立起联邦制国家。
在联邦制框架下，州以下的政府被称为地方政府，美国的地方政府包括县、市、镇、学区和特区五大类政府。
每一个县、市、镇、学区或特区都形成一个政府个体。
美国地方政府素有自治的传统，在单一制的框架内，地方政府也有一定的自治权。
县是美国州以下最普遍最稳定的地方行政建制，是州政府为了分散某些职能而设立的行政单位。
随着工业化和城市化，城市人口日益增多，城市的地位提高，由此出现了大量的城市自治体。
这些城市由居民自愿申请，经州特许成立，享有自主管理城市的权力。
因此，县和市有较大区别，县主要是州的行政管理单位，不具有法人资格；市是地方自治团体，具有法人资格，享有较大的自治权。
（一）美国县政府
美国县政府的职能主要是完成州政府委托的事务，没有实行“三权分立”
多数县的议会就是行政机关，实行议行合一。
县政府的组织形式主要三种：
①县委员会制，选举产生的委员会兼行议决权和行政权。
②县委员会—经理制，委员会行使决议权，另聘任一名管理专家担任经理。
③县委员会—县长制，县委员会和县长都由选民选举产生，分别行使议决权和行政权带有分权制衡的色彩。
县行政长官下设预算、劳资关系、人事、计划、采购、就业和社区服务等部门，分别负责有关方面的管理。
（二）美国市政府
美国市政府的组织形式与县政府类似，呈现出多样化。
这是因为美国实行联邦制，各州可以决定不同类型的市政体制。
美国城市政府的组织形式主要有三种：①市长—议会制，这种体制以分权为原则，市长行使行政权，市议会行使立法权，这种体制内部有强市长和弱市长两种不同类型。
②市议会—经理制，小城市较多地实行这种市政体制，市议会行使议决权，并公开聘任一位专家任市经理，授予市经理统一指挥市政府工作的全权，包括独立任免政府部门首长的权力。
市议会议长兼市长，但只有礼仪性的职权。
③市委员会制，市委员组成市委员会，市委员会既是议会又是政府，每位委员既是议员又兼任若干个政府部门的首长，委员会推选其中一位主持会议，他就是市长，若轮流主持，市长就轮流担任。
市长没有否决权，只有一些礼仪性的职权。
（三）乡镇
美国除县和市以外，各州设有更小的行政单位，这些单位的名称各州很不相同，如乡、镇、村镇等。
即使同一个名称，其实际设立标准、法律地位、行政职
能各州也不同。
所谓“更小”是就规模而言，在一个县的地域内，可能存在市、镇、乡或村镇；在一个市的范围内，也可能存在县、镇、乡或村镇。
这些行政区域都是州的更小分治单位，是由州政府创设的，而不是由市或县创设的。
它们虽然处于某个县或市的地域内，却并不意味着它们在行政上归某个县或市管辖。
这些政府独立存在，作为综合职能的地方政府，分别执行各自的职能，其职能主要有维持治安、保养道路、管理福利等。
（四）特别区
特别区是所谓单一职能的地方政府，即在其辖区内只行使某种特别的职能。
特别区与上述县、市、镇等的区别在于，后者是为进行全面和普遍的行政管理而设置的普通行政区域，是综合职能的地方政府。
虽然有些特别区也可能同时行使某几项职能，但通常是相近的、专业性较强的几项职能。
特别区种类繁多，如学校区、灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等。
特别区的一大特点，是其区划往往与普通行政区域不一致，也不属于所在的县、市、乡政府，甚至切割普通行政区域的疆界，但在有的情况下，某些特别区如学校区也同乡、镇的区划一致。
二．中国地方行政体制
我国现行省—市—县—乡四级行政管理体制，基本上是与传统计划经济体制相适应的，虽然这种体制也曾发挥过一些积极作用，但是，随着社会经济的发展，原有地方行政体制的弊端逐渐暴露出来。
（一）中国地方行政体制现状
我国地方政府从横向机构而言，目前存在四种类型：一是为了一般地域管理的需要而设置的地域性地方政府，如省、县、乡；二是为了各民族的团结和对少数民族地区进行特殊的管理而设置的民族区域型地方政府，如自治区、自治州、自治县；三是为了人口密集的城镇地区实行专门管理而设置的城镇型地方政府，如直辖市、地级市、县级市、镇；四是某一特殊需要而设置的特殊类型的地方政府，如林区、矿区、特别行政区等。
在纵向上，按照宪法规定，我国的行政层级分为省、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇），但现行行政层级却由省市县（市）乡（镇）四级组成，而这种四级体制的实行存在则要追溯到“市管县”体制的确立。
（二）“市管县”体制
市管县体制(又称市领导县体制)，市管县又称"市领导县",是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。
这种体制的形成是中国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国有一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。
建国初期，我国市领导县的行政区划体制。
建国初期，我国就有少数城市实行市领就有少数城市实行市领导县体制。
此后，实行市领导体制的城市逐渐增多，50年代末达到第一次高潮，60年代初开始回落并进入低潮，70年代又逐渐复苏。
从1982年开始，我国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮。
目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。
（三）市管县体制在实施过程中也出现了一些问题：
1.除少数大城市外，实行市管县体制的地级市往往不具备中心城市的实力和功能，对周边地区的辐射与带动能力不足，不能真正发挥组织和推动区域经济一体化发展的作用。
人们把这种现象称之为“小马拉大车”。
2.市管县政区范围的划分不尽合理。
市管县的范围，有些是原有地区行署的辖县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。
结果，有些实力较强的中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切的市县则被从行政上分隔开来，经济区与行政区的范围很不一致，不利于区域经济的发展。
3.某些地级市的市区范围偏小或市县同城(地级市与其辖县同处于一个城市连续
建成区中)。
这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复建设和引发市县
矛盾。
4.市管县体制改革不同步，政府职能没有根本转变，市县关系没有理顺，有些地级市政府仍然用计划经济体制下传统的行政管理方式管辖下属各县，影响县域经济的正常发展。
5.地级市领导县级市缺乏法律依据。
我国宪法规定直辖市和较大的市可以领导县，但没有关于直辖市和较大的市可以领导县级市的规定。
三．美国地方政府的设置对我国的启示
在美国的各级地方政府中，市政府是最多的一级，也是最重要的一级。
尽管美国地方政府千差万别，政府间由于不存在隶属关系而容易给人杂乱无章的感觉，但在整个美国地方政府体系中还是能找到基本的相似之处：
（一）地方政府的形成基础方面。
都是以满足不同的利益团体的特定需要为逻辑前提而形成的。
和中国不同的是,美国各州不仅仅设置市、县、乡镇一类的一般目的的政府,而且都设有特别目的区。
县和镇这一类地方政府,形成的历史较长,是一定区域内居民自我治理的基本单位,也是选区划分、司法机构设置和联邦及州政府行政管理活动延伸的基本单位。
而市作为和县、镇同属“一般目的”政府的地方政府形式,“通常是为服务于其居民的特殊需求而设计的自主治理机构,并且,通常是由那些有意合并成为自治市的部分当地人发起创立的”。
而特别区政府,更是一部分团体和居民因某种共同利益而发起组建而成。
（二）地方政府的基本职能方面。
普遍以提供公共产品和服务为基本职能,并不介入微观经济活动。
与中国地方政府以领导经济建设为主要职能不同,美国一般的地方政府如县、自治市、镇等,基本职能是向辖区纳税人提供公共产品和服务,包括教育、卫生、社会保障、公共安全、公共交通、公用设施和公共工程、土地规划和控制、社区环境保护等。
美国地方政府也负有推动当地经济发展的责任,但并不直接经营公有企业,也不介入微观经济活动,而是通过提供优质的公共产品和公共服务,为辖区经济繁荣提供良好的外部环境。
（三）地方政府的组织运行方面。
普遍采用准公司式的治理结构。
美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。
在美国地方政府中,选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表,并由他们去聘用市经理或镇经理,由市经理或镇经理对市政的日常事务行使管理权。
选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调又相互制约的关系,由此形成合理的政府治理结构。
总结：20世纪80年代以来，美国地方政府的改革趋势主要体现在组织形式上的多样化导向、政府间关系的合作化导向、公共产品和服务对象上的顾客导向、
纵向权力关系上的分权导向、内部管理上的企业化导向。
美国地方政府的改革经验值得我们去学习，但是要注意因地制宜，我们既不能因循守旧,也不能急于求成。
坚持一切从实际出发、实事求是的辩证唯物主义方法论,充分发挥各级政府的主观能动性，抓住有利时机,敢于碰硬,有领导有步骤有秩序地进行实质性的改革,这才是当前和今后我国行政体制改革的最佳选择。
参考文献：1.徐仁璋，中国地方政府的系统机构【J】.中国行政管理
2.施富兰，美国地方政府的管理方式及其借鉴意义【J】.新疆社科论坛
3.徐勇，高秉雄《地方政府学》。
