法学评论(双月刊)2001年第5期(总第109期)公民的“知情权”及其实现黄德林Ξ 唐承敏ΞΞ内容提要:知情权是公民的重要权利之一。
知情权分为广义知情权和狭义知情权。
狭义知情权是指公民知悉、获得行政信息的权利。
中国一些现有的法律中已有关于保障特定公民群体(如消费者、股东)对特定事项知情权的规定;近几年开展的“政务公开”活动又在保障公民行政知情权方面有了一个开端。
但是,中国保障公民知情权特别是保障公民行政知情权的法律还存在许多缺陷。
发达国家在保障公民知情权方面已经有了较为成熟和完备的法律体系,值得我国制订相关法律时借鉴。
文章最后对中国制定相关法律时应该注意的问题进行了探讨。
主题词:公民权利 知情权 立法 随着市场经济的发展,公民的政治自主意识、社会自主意识、法治意识也觉醒起来。
公民知情权意识的觉醒亦是市场经济发展、信息社会出现的产物之一。
本文拟从四个方面对知情权进行研究:第一,知情权的概念、涵义;第二,中国现行法律中对知情权的规定分析;第三,外国保障公民知情权的立法分析;第四,对中国知情权立法的思考。
一、“知情权”的概念、涵义“知情权”,英文为the right to know ,又称为“知”的权利、知悉权、了解权。
“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念,是由美国新闻编辑肯特・库泊(K ent Copper )在1945年1月的一次演讲中首次提出来的。
其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。
①后来,美国在20世纪50年代和60年代兴起“知情权运动”,“知情权”一词被广泛援用并很快被作为公民的政治民主权利得到各国法律确认。
1948年《世界人权宣言》也对人们“知”的权利有所描述,第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。
”到1984年,《世界人权宣言》确定知情权为基本人权之一。
“知情权”包括“知悉”、“获取”两个层次的含义。
其中“知悉”,主要是指权利人从主观上知晓,而“获取”则指权利人索取、查阅某种记录着信息的有形载体(这种载体可以是文字、图片,也可以是录音带、录像带、电子光盘等)。
外国学者认为,知情权的概念应有广义和狭义之分:广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利;狭义的知情权仅指公民知悉、获取行政信息的自由与权利。
在公民权利发展史上,知情权概念的主要贡献在于:它以简约、明了的形ΞΞΞ①谢鹏程:《公民的基本权利》,中国社会科学出版社1999年版,第263页。
中国地质大学管理学院教师。
中国地质大学管理学院教授。
式及时地表达了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识,从而为当代国家的公民权利建设展示了一个重要的、不容回避的认识主题。
②在中国,有的学者认为广义知情权的内容应当包括政治知情权、司法知情权、社会知情权和个人信息知情权等四项权利。
③而有的学者则认为,知情权的主体不仅可以是公民,也可以是法人,因此知情权的内容除了知政权(行政知情权)、社会知情权、对个人信息的知情权、法定知情权(司法知情权)以外还应包括法人知情权。
④从以上学者列举的知情权的具体内容看,知情权是一个极其广泛、复杂的概念,既包括公法方面的政治权利内容,也包括属于私法方面的人格权问题,还包括国家权力的问题。
⑤它从法的角度体现了文明社会的人对信息关系的一种深刻认同。
随着信息时代的来临,人们需要在信息中获得发展自己的机会,因而对信息的需求更为迫切,这样就使得知情权的实现变得十分重要。
因而有的学者认为,知情权也是一种经济权利,发展权利。
⑥二、中国现行法律中对“知情权”的规定分析中国从20世纪70年代末到90年代中期,有关专家、学者就陆续发表了一些评价国外知情权法理或法规的文章,然而并没有在社会上引起广泛关注。
随着市场经济的发展、信息社会的来临,对信息的渴求使得人们对“知情权”的关注程度大为提高。
不管是在报纸上还是在网络上都能见到相关的评论性文章。
1999年初,《长江日报》子报《长江周末》开辟专栏,就消费者的“知情权”展开讨论,笔者提出:“知情权”的范围应该更广。
⑦差不多同时,《光明日报》、《中国青年报》等报刊上也发表了一些关于知情权的言论。
发达国家学者特别是日本学者一般认为,中国现行法律中根本没有保障公民知情权的条文。
这是不正确的。
当然我们也应该承认,中国现行法律中关于保障公民知情权的规定是不充分、不完整的,因而是应当加以改进的。
(一)对我国“知情权”的立法现状分析新中国成立后,我国陆续制定了一些法律规范,以确认和保障公民知悉、获取有关信息的自由和权利。
这些法律规范大都零散分布在各种法律文件中,分属于不同的法律部门和法律制度,它们的总和,构成了我国公民信息知悉活动的法律基础。
公民的知情权以“知悉、获取信息”作为自己实体性的权利要求和利益目标,在其法律程序中,权利及相应义务的分配与运行,均以保障公民知悉、获取某种信息为目的。
1.知情权是《宪法》中的隐含权中国现行宪法没有直接规定公民的知情权,但我们不能说它否定公民知情权的存在。
中华人民共和国宪法第2章第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。
”公民不知情就不可能对国家机关和国家工作人法学评论 2001年第5期②③④⑤⑥⑦《长江日报》子报《长江周末》1999年2月27日。
黄德林:《“政务公开”初探》,载《中国行政管理》2000年第1期。
杨立新:《隐私权与知情权的冲突与协调》,载《中国民法案例与学理研究:总则篇》,第148页。
王利明主编:《人格权新论》,吉林人民出版社1994年版,第488-489页。
同注①。
知情权也被有的国家、地区称为资讯权。
例如《澳门行政程序法》第三部就有相关法律条文。
黄德林等:公民的“知情权”及其实现员提出批评和建议,“知”是前提。
所以说知情权是中国宪法中的一项隐含权。
但是宪法中没有明确规定公民的知情权可以说是一个缺陷。
随着中国民主法制建设的不断进步,公民的知情权也越来越受到重视。
1999年11月,中国著名经济学家曹思源呼吁应尽快修改宪法,其中一项重要内容就是人大公开化,让人民对人大及其常委会会议的内容有知情权。
有的学者还认为应当在宪法中把知情权当作一项基本人权确立下来。
2.《消费者权益保护法》对消费者知情权的保护从目前中国的知情权现状看,公众对消费要“知情”的理解是最为深刻的,因而其立法也是比较早的。
1993年出台的《中华人民共和国消费者权益保护法》第8条规定:消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。
消费者有权根据商品或者服务的不同情况,要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务,或者服务的内容、规格、费用等有关情况。
然而,消费的范畴很广,《消费者权益保护法》只是对消费总的立法,它不可能涵盖消费可能出现的所有情况。
因此,特种消费,如到医院看病就应当有专门的法规和实施细则来保护公民的知情权。
否则,消费者就有可能因为法律的不全面而受到侵害。
美国医院协会于1973年制订了《病人权利典章》。
它不光对病人的知情权进行了保护,还注重保障病人的隐私权。
⑧这对中国以后科学、详尽地制订相关法律极有借鉴意义。
3.《证券法》对股东知情权的保护1999年出台的《中华人民共和国证券法》有保障股民获知信息权利的条款。
知情权是一种经济权利,发展权利,在证券市场得到了很好的印证。
证券市场的争战在某种程度说就是信息的争战,谁先获知重大信息,谁就可以稳操胜券。
为此,《证券法》规定了证券市场信息不仅要公开,而且要公正、公平地公开。
该法严格规定了证券市场的信息发布,对传播媒体进行了约束,以确保绝大多数的投资者可以在同一时间内准确获悉有关的重大信息。
这可以说是通过抑制少数有特殊有利条件者的知情权来保护绝大多数人的知情权。
4.中国对知情权进行保护的其他法规中国还有属于保障公民获知信息的义务性规范。
这类法规规定,为了保证、便于公民获知某些信息,有关机构和人员应当或不应当作出某种行为。
如《核电厂核事故应急管理条例》规定核事故发生地的公民有权及时地获知有关核事故的信息。
我们的公民还通过各种渠道享受国家机关和其他公共团体依法提供的信息服务。
如气象部门每日发布的气象预报等。
在这里,法律并没有直接赋予公民要求国家或有关社会组织提供信息服务的权利,但却具体规定了国家或有关社会组织告示公众或向公众传达信息的职责与义务。
公民的知情权是通过国家或有关社会组织履行义务来实现的。
⑨中国还有一些法律法规分散有个别涉及公民知情权的条款。
这些法律法规的集合是我们理解和评价中国公民知情权法制建设实际情况的重要依据。
它们奠定了中国公民知情权的法律基础。
中国对“知情权”的立法虽不算少,但不够健全,不足以满足现代人对信息的强烈获知需《美国1973年病人权利典章》。
⑧⑨宋小卫:《略论我国公民的知情权》,载《法律科学》1994年第5期。
法学评论 2001年第5期求。
公民应当享有的许多知情权还没有得到法律保障。
(二)我国行政知情权的现状分析行政知情权是知情权中一个相当重要的组成部分,然而我国对行政知情权立法保障在现有的知情权的立法中却是较薄弱的,只有一些行政法规有零星规定。
1997年,中国提出了“政务公开”。
中共“十五大”报告在谈到建立和完善民主监督机制时指出:要坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。
在国家提出“政务公开”后,我国行政机关开始通过公开栏、广播、电视、报纸、明白卡、宣传小册子、会议、座谈等形式公开公众关心和迫切想知道的问题,受到公众的欢迎。
公众通过政务公开活动对行政机关的办事权限、办事依据、办事程序、办事标准等有了一定的了解。
我国政务公开开展得最早的是在农村地区。
1998年中共中央办公厅发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》,提出在我国农村推行“村务公开”,主要是与农民切身利益息息相关的农村财务公开。
村务公开的开展为农民获得知情权打开了一扇大门。
随着村务公开轰轰烈烈的开展,各地也开展了“警务公开”、“狱务公开”等活动。
λυ“司法公开”、总之,我国政务公开活动给了公民一个知情的机会。
从而使得一些过去“黑箱操作”的事务得以在阳光下接受群众的监督;一些过去对群众来说很神秘的事开始被剥去神秘的面纱,让群众了解其操作过程,在一定程度上满足了群众知情的欲望。
而且此次活动的开展更重要的是让公民知道他们是有权利了解行政机关的情况的,是对广大群众的一次知情权的教育,是对我国公民意识觉醒浪潮的一次推动。
