养老服务PPP模式：运行机制、实现策略与对策研究

2019．03LAN ZHOU XUE KAN■老龄化与养老问题研究作者简介：韩烨，公共管理学博士，吉林大学哲学社会学院副教授、硕士生导师。

基金项目：国家社科基金青年项目（项目编号：18CSH065）和中国博士后科学基金（项目编号：2018M631860）的资助。

养老服务PPP 模式：运行机制、实现策略与对策研究韩烨摘要养老服务PPP 模式是政府（Public ）和社会资本（Private ）之间，以提供养老产品和服务为出发点，以“利益共享、风险共担、目标一致”为原则形成伙伴关系的一种新型养老服务供给模式。

文章在明确养老PPP 项目的设计思路、合理确定支付方式的基础上，总结四种养老服务PPP 模式：即政府购买无偿型、政府主导微利型、政企联合共建型和政府支持企业投资型。

推进养老服务PPP 模式，应从社会治理的高度，以善治为原则。

在国家层面，完善顶层设计，推进政策支持；在地方层面，因地制宜，专项管理；对于项目本身，要坚持“三个重点、四个机制、五个导向”，即以老年人养老偏好、有效需求、实际购买力为重点；保障政府运作机制、坚持风险分担机制、推进激励导向机制、完善三方监管评估机制；坚持以立足居家、嵌入社区、融合机构、医养结合、规模经济为导向，促进其可持续发展。

关键词养老服务供给；养老服务PPP 模式；养老项目中图分类号C913．6文献标识码A文章编号1005－3492（2019）03－0186－11一、引言据2016年数据统计，我国60岁及以上的老龄人口达到2．31亿，占总人口的16．7%。

据《中国681人口老龄化发展趋势预测研究报告》显示，预计到2020年，我国老龄人口将达到2．48亿，即将进入重度老龄化时代。

从现实情况看，社会养老服务供给总量不足，养老服务业创新不足，市场化、产业化发展滞后。

养老服务潜在需求与供给之间的矛盾不断扩大，养老市场没有找到精准的发力空间，养老服务业发展陷入困境。

党的十九大报告指出，“积极应对人口老龄化、构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”；《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》也提出要鼓励“市场活力和社会创造力得到充分激发，养老服务和产品供给主体更加多元、内容更加丰富、质量更加优良”。

在如此政策利好的形势下，伴随着财政部、民政部及人社部三部联合出台《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，引入PPP （政府和社会资本合作）模式成为有力缓解当前养老服务供给困境的创新之策。

21世纪后期，受到世界范围内福利体制改革、老龄化趋势以及传统服务供给结构解体的深刻影响，养老服务供给问题愈发受到国内外学者的重视。

PPP （Public Private Partnership ）是政府在基础服务领域采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

世界银行将PPP定义为公私合营伙伴，①我国将其定义为政府和社会资本合作。

具体到养老服务的PPP 而言，西方国家研究该方面有代表性的学者有E．S．萨瓦斯（2002）、Bovaird （2004）②、ＲobertPuentes （2014）等。

在他们针对中国的研究成果中，主要分析了中国养老服务供给的变迁，肯定了PPP 在养老服务供给中的优势，认为PPP 是推进中国社会治理改革的需要，建议中国效仿欧美等国家创新养老服务供给模式，发挥社会资本不可替代的作用。

要注意社会资本的利益回报需求和养老PPP 的风险问题，完善政府、市场、社会三方风险分担机制。

同时，源于西方意识形态，也有一些研究较为偏激，认为中国开启PPP 模式是囿于政府管理职能的衰退。

国内学界从2014年开始关注这一问题，学术文献层出不穷，经笔者统计，在知网上搜索关于“养老服务+PPP ”为关键词的文章从2016年起呈现递增趋势，经筛选的CSSCI 论文16篇，仔细研读发现，国内学者对于这一问题提出了一系列有启发性的构想。

一方面，学者分析了将PPP 模式应用与养老服务业的必要性与可行性，认为PPP 模式是政府与市场结合且符合双方利益的建设与管理的模式（贾康，2014；郜凯英，2015），是实现养老项目有效运作，实现政府和社会资本充分合作的创新机制（韩喜平，2018），是养老服务从单一政府供给到实现公平与效率双重目标的有效路径（武萍等，2018）；另一方面，学者们着重强调了政府在养老PPP 项目上的角色，即政府不仅要转变职能，加强监管（牟春兰，2018），也要处理好与市场的权责关系，合理设计投资回报机制和质量评估体系等（张韬，2018；孙玉栋等，2018）。

此外，还有部分学者以具体案例对该问题进行了探讨（巣小丽、毛寿龙，2017；杨璐瑶、张向前，2017）。

上述研究对本问题奠定了丰富且坚实的研究基础，但也暴露出一些局781①②陈少强：《政府和社会资本合作的概念辨析》，《经济研究参考》2017年第9期。

Bovaird．Public －Private Partnerships in Western Europe and the U．S．：New Growths from Old Ｒoots．BasingstokeU．K．：Palgrave Macmillan ，2004．限性：一是宏观层面研究较多，对象性和精准性不足。

大多数研究都是将制度的顶层设计和宽泛性的政策思考纳入研究视野，缺少对研究对象的细化和精确，难以充分满足养老PPP项目如何开展的现实需求。

二是指引性研究较多，具体化和实证性研究不足。

大部分学者都提出养老服务PPP要根据老年人需求建立多层次供给模式，但却没有进一步提出该如何整合、如何协作来区分政府自营的福利性服务、政府扶助的非营利性服务及政府支持的市场性服务等。

这种重指导性、轻实证性的研究容易导致如火如荼地开展的养老保障与服务缺乏现实根基，其结果是容易在泛泛议论中扼杀了实际研究的生机和活力。

鉴于此，本文明确定义养老服务PPP模式的概念、厘清养老服务PPP模式的运行机制、靶向定位养老服务PPP模式的实现策略、最后提出操作性强的对策建议。

二、养老服务PPP模式的运行机制本文认为，养老服务PPP模式是政府（Public）和社会资本（Private）之间，以提供养老产品和服务为出发点，以“利益共享、风险共担、目标一致”为原则形成伙伴关系的一种新型养老服务供给模式。

这种新型养老服务供给模式突破了传统政府—企业—市场的潜在对立，跨时空动员和配置资源，最能体现当下“善治”精神。

相对应，养老服务PPP模式的运作机制，指的是养老项目各主体之间为提高更有效的养老服务供给而产生相互联系和作用的制约关系及功能。

这里主要包括政府运作机制、风险分担机制、激励导向机制及第三方监管、评估机制。

（一）政府运作机制政府在PPP中扮演的角色显得比较复杂。

PPP源自公共服务市场化，实际运作过程却不可脱离政府。

在借助市场力量实现资源有效调动的同时，主张政府对市场行为进行积极干预和约束，强调政府供给养老服务的主体角色。

萨瓦斯认为，“政府必须承担更多的责任，即强化保护集体福利的规则；确保公开竞争；重复运用市场力量，减少不切实际的控制和对企业不必要的管制”。

①因此，本文认为在政府运作机制上，政府扮演的角色应该是促进者和规制者。

作为促进者，政府需要扮演“杠杆”的角色，即在承担自己有限责任的同时，撬动社会资本投入。

首先，健全PPP养老项目的法律体系和标准体系，明确养老服务合作的范围和程序。

其次，维护公平竞争环境，培育效率的市场机制。

第三，鼓励社会力量参与养老服务供给并给予资源倾斜，如土地资源、税收优惠等。

作为规制者，政府要做的是弥补市场供给的天然不足，通过规制项目中政府和社会资本的双方行为，防止养老PPP项目损害公共的利益。

“PPP是婚姻，而不是一场婚礼”②，PPP具有长期协议属性，从养老项目的市场准入、价格监管、质量监管、非营利规制到退出市场，都需要政府公正、有力的881①②［美］E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年，123页。

王守清：《政企合作（PPP）：核心观点》，北京：中国电力出版社，2017年，第34页。

监管和调控。

（二）风险分担机制养老服务PPP模式的风险分担机制在于风险承担带来的压力和回报。

PPP项目风险与收益并存，政府与社会资本合作周期较长，风险的分担与应对在PPP项目中起到十分关键的作用。

在项目投入前谨慎看待投资过程中可能遇到的各类风险，有利于规避风险，帮助推进PPP项目有序进展。

政府和社会资本在PPP中共担风险和收益，实现PPP的核心要素是建立合理的风险分担机制。

风险分担，究其本质是“政”、“社”双方的博弈，通过风险分配最终平衡双方的风险与收益。

风险分配的依据是双方对风险的控制能力，即由对风险具有最优控制力的一方承担相应风险。

综合考虑政府和社会资本的风险管理能力等要素，建立风险分配框架如表1所示。

表1养老服务PPP项目风险分配框架风险类别风险描述风险分配政府社会资本共同承担政治风险政府决策失误或决策过程冗长√政府决策遭公众反对√金融风险利率或通货膨胀率变化导致项目成本增加√项目融资能力不足，无法筹集资金√法律风险法律及监管体系不完善√法律变更导致项目成本增加√项目建设风险土地不可用或延误√项目审批未通过、许可证未签发或延迟√设施不符合合同要求√建设过程中工期延误或工程变更√工程造价超过预算√项目运营风险运营成本超过预算√市场需求不足，市场竞争过大√一方或双方违约√不可抗力风险自然灾害、战争或内乱等外部事件√资料来源：作者整理。

按风险分担原则，政府在政治、法律风险方面的控制力强于社会资本，应由政府承担。

项目公司981在金融、建设、运营等方面更有控制力，应由项目公司承担。

不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。

（三）激励导向机制一般而言，养老服务项目设施建设或改扩建工程耗时较长，社会资本从投资到收益需要经历漫长的等待期，仅仅依靠社会资本筹资运作的养老服务项目缺乏足够的吸引力，因此，养老服务PPP模式下，政府应当重视以激励为导向的税收优惠和政府补贴，通过激励机制调动社会资本积极参与养老服务项目，从而最大化养老服务外部效益。

税收优惠是激励导向机制的集中体现，是典型的政府激励政策，通过税收优惠能够有效避免“双重税负”现象。

政府应根据不同性质的养老服务机构推行适宜的税收优惠激励，破解当前税收优惠集中在民非机构而忽略商业机构的困境。

政府补贴可以概括为土地补贴和资金补贴。

养老服务项目需要征用大量土地建设养老服务基础设施，而养老服务项目投资者在征用土地时可能会面临一系列不确定因素。