公共治理理论研究的难题

公共治理理论研究的难题“治理”术语有着悠久的语源学渊源，如拉丁文中的“ｇｕｂｅｒｎａｒｅ”、希腊文中的“ｋｙｂｅｒｎ？ｎ”、“ｋｕｂｅｒｎｅｔｅｓ”，它们指代的是“古代的船长或舵手”。

古希腊哲学家柏拉图则把“ｋｕｂｅｒｎｅｔｅｓ”一词解释为“掌舵或操纵的艺术”。

一、公共治理理论研究的现实背景Ｒｈｏｄｅｓ在对英国政府的分析中认为，“空洞国家”概括了当前英国政府已经发生的和正在发生的变化：“私有化以及公共干预范围的缩小、中央与地方政府部门（相对于其它可选择的服务系统，如中介）功能的缺失、英国政府（相对于欧盟）功能的缺失等。

”［１］６６１国家空洞化实质上是指公共部门变得碎片化，而这种碎片化使得政府执行中的控制力减弱。

“公共服务，如社区照顾，是由包括中央部门、地方当局、卫生部门、中介、私营企业以及志愿性组织在内的组织网络来提供的……实际上，在２０世纪８０年代，英国政府增加了提供主要公共服务的组织网络的数量。

”［１］６６２不过，当网络增加的时候，诸多复杂组织的调控变得困难，政府的调控能力也受到质疑。

Ｋｅｔｔｌ指出，“因为合同外包，政府发现他们自己正处于复杂的公私关系的风口浪尖上，而对这种公私关系的认识和理解却非常模糊。

政府仅仅保留松散的影响力，不过却要为一个他们缺少真正控制力的体制负责。

［２］”Ｒｈｏｄｅｓ也认为“英国已经通过重新唤起政府对资源的掌控来弥补介入控制的缺损，分散的服务供给与集中的财政控制并肩同行。

那些不介入的控制不可能给予政府充足的影响力以调控网络，国家空洞化侵蚀了政府的协调与计划能力。

”［１］６６２无独有偶，Ｆｒｅ－ｄｅｒｉｃｋｓｏｎ在对公共管理发展的描述中提到，“公共管理正在稳步向前发展……趋向于协调理论、网络理论、治理理论以及制度构建和维持理论。

公共管理在理论和实践上，正重新定位自己以应对分散国家所带来的各种麻烦问题。

简言之，重新定位的公共管理是一门力图使碎片化和不完整的国家运转起来的政治科学。

”［３］７０２当然，并不是所有的学者都认同这种“分散国家”的说法，不过国家的分散化却是事实。

Ｓｃｈｉｃｋ也认为，“国家已经被弱化，地方分权使得资源和权威从中央向地方转移；独立中介从它们原本附属的国家手中获得经营自主权；世界组织侵占了国家一些非常重要的功能，包括刑事司法，国防和经济政策；非政府组织已经成为公共服务的提供者，并往往在国际论坛中扮演准政府的角色；市场也日益被用来提供公共服务。

”［４］９４－９５Ｐｉｅｒｒｅ则认为，“治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。

”［５］３在他看来，国家空洞化不是一种零和博弈，治理的兴起会增加国家对公民社会的控制。

因此，Ｐｉｅｒｒｅ更愿意将国家的空洞化看作是一种转变和改革，而不是国家的弱化。

丹麦政治学家Ｓｏｒｅｎｓｅｎ同样对国家的碎片化属性与现状有所关注，她认为，“国家并不是作为一个统一体，而是作为一套既联系又分割的机构与制度而行动的。

首先，国家已经成为一个分化、碎片化以及多中心的组织综合体，这一复合体是通过几乎正式化的网络来保持良好状态的；其次，治理往往通过公私参与者的网络关系来推动，国家与社会的分界线已经变得模糊。

”［６］１００二、公共治理的概念界定公共治理并没有形成一个普遍认同的概念，西方学者都明确表明公共治理概念界定的困难。

Ｐｉｅｒｒｅ与Ｐｅｔｅｒｓ认为，治理的概念是“出了名的含糊不清”［７］７；Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ则认为，治理一词的概念模糊正是“治理这一学术术语成功的秘诀”［８］２５；Ｋｏｈｌｅｒ－Ｋｏｃｈ与Ｒｉｔｔｂｅｒｇｅｒ也指出，尽管做了大量努力，“但是关于治理的概念化仍存有迷惑”［９］２８。

尽管如此，仍有诸多学者对治理的内涵做出了解释。

Ｒｈｏｄｅｓ认为治理至少有六种用法：“①最小化政府。

重新界定政府公共干预的范围和形式，并强调市场和准市场在公共服务提供中的功能与作用；②私营部门的治理。

治理不是关于公司事务的运转，而是给予全面的方向指导，监督管理层的执行……所有的公司不仅需要管理，也需要治理；③新公共管理。

新公共管理与治理有相通之处，掌舵不仅是新公共管理的核心，也是治理的同义词。

新公共管理关注竞争、市场、顾客、产出，这与奥斯本和盖布勒所说的公共部门要‘更少的统治’（更少的划桨），而要‘更多的治理’（更多的掌舵）不谋而合；④善治。

这是世界银行组织针对第三世界国家提出的治理规划，要求政府能够发挥相对应的系统作用、政治作用、行政作用；⑤社会神经系统。

由政府一个中心主体进行管理存有局限性，单一的权威主体已经不存有，代之而起的是多个主体；⑥自组织网络。

它由需要相互交换资源（如资金、信息、技术等）的政府、私营部门、非政府组织共同构成，以实现目标并使效益最大化。

”［１］６５３－６５８在六种用法中，Ｒｈｏｄｅｓ更倾向于自组织网络的治理应用，并将治理看作是网络的自治管理。

Ｓｔｏｋｅｒ在其最早的关于治理的论文《作为治理的理论：五个论点》中提出了五个核心论点：“①治理关注一系列源于政府但又不限于政府的公共机构和参与者；②治理明确指出在解决社会和经济问题的过程中存有边界和责任上的模糊；③治理明确肯定了在涉及集体行动的公共机构之间存有权力依赖；④治理意味着参与者将形成一个自治性的自组织网络；⑤治理认为政府办好事情的能力并不是依赖于政府的权力与权威，而是能够利用新的工具与技术实现调控与指导。

”［１０］１８这五个论点意在提醒我们关注治理的复杂性，以及参与其中的政府组织与非政府组织之间的相互关系。

Ｓａｌａｍｏｎ则把治理的兴起看作是一场革命，“这场革命的中心不仅是政府活动范围和规模，也是政府行为基本形式的根本转变。

公共活动的工具以及用于解决公共问题的手段都在大量激增。

以前，政府的行为被主要限制在由官僚组织直接提供公共产品和服务上，而现在政府的行为包括很多令人眼花缭乱的借贷、抵押、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等。

”［１１］１６１１Ｌｙｎｎ则把治理的重点放在满足公共需求的责任和能力的分化上，认为治理变成了协调不同行为者趋向共同目标的纵向和横向手段的集合。

“治理包括社会制度、法律、规则、司法裁决、行政活动，这些都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供。

”［１２］７尽管学者们对治理有各自的解释，但也达成了最起码的一致，即认为“治理的实质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。

”［１０］１７正如同Ｋｏｏｉｍａｎ与ＶａｎＶｌｉｅｔ认为的那样，“治理概念指出的是一种结构或一种秩序的产生，这种结构或秩序不是由外部强加的，而是多种进行统治的以及互相发生影响的参与者互动的结果。

”［１３］６４三、公共治理理论的核心－网络管理治理视角提出的一个不证自明的观点是：治理是由诸多参与主体及组织混合而成的网络的运作。

Ｒｈｏｄｅｓ将政策网络（ｐｏｌｉｃｙｎｅｔｗｏｒｋｓ）概念应用于英国中央与地方政府关系的分析，认为治理就是关于网络的管理。

在《新治理：没有政府统治的治理》一文中，Ｒｈｏｄｅｓ更多的是将网络定义成一种自组织性质，承认网络的自治和自我管理，并列出了治理在网络视角下的四点特征：“①公共组织、私人组织、志愿者组织之间相互依赖；②因为资源交换和协商共同目标的需要，网络成员间持续互动；③博弈式互动来源于信任，并受网络参与者协商且达成一致的赛局规则的规制；④很大水准上网络脱离政府而自治。

”［１］６６０当然，与Ｒｈｏｄｅｓ自组织网络的视角相区别，大多数学者如Ｐｉｅｒｒｅ、Ｋｅｔｔｌ、Ｓｏｒｅｎｓｅｎ等则认为，治理关注的焦点是政府如何有效的与组织网络互动，即网络不是自主、独立于政府的，而是由政府指导并推动的网络。

实际上这也形成了关于网络管理理论的一种争论，即“没有政府统治的治理”是否真的存有？只有少数学者认同治理的发生无关乎政府统治，支持者看到了传统治理形式遭遇的挑战，并认识到治理过程与实践的变化；而反对者则是从政府调控视角去看治理，认为网络需要政府的管理和规制。

对于政府是如何推动并管理网络的，Ｋｉｃｋｅｒｔ、Ｓｏ－ｒｅｎｓｅｎ、Ｓａｌａｍｏｎ的观点具有代表性。

荷兰学者Ｋｉｃｋｅｒｔ区分了两种类型的政府管理网络的战略：管理竞赛（ｇａｍｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）与网络构建（ｎｅｔｗｏｒｋｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ）。

前者是对现存网络内关系的管理，后者则是改变网络结构及参与者的努力。

第一种类型常常需要政府为寻求妥协以创造出共同决策的环境，比如政府可以为达成一种新规制而召集所有利益相关者，并由此产生被所有利益相关者认可的利益结果。

第二种类型则是更多的介入式干预，改变参与主体间关系，转变资源分配方式，寻求政策方向的变动。

新成员被带入到网络，给予其合法性和资源，并提供其机会影响决策过程、推动可能结果的产生。

与上述两种类型不同，Ｓｏｒｅｎｓｅｎ提供了一个有用的分析框架，界定了网络管理的四种方式：①自我构建式不介入（ｈａｎｄｓ－ｏｆｆｆｒａｍｉｎｇｏｆｓｅｌｆｇｏｖ－ｅｒｎａｎｃｅ）；②故事叙述式不介入（ｈａｎｄｓ－ｏｆｆｓｔｏｒｙｔｅｌ－ｌｉｎｇ）；③支持与促进式介入（ｈａｎｄｓ－ｏｎｓｕｐｐｏｒｔａｎｄｆａ－ｃｉｌｉｔａｔｉｏｎ）；④参与式介入（ｈａｎｄｓ－ｏｎｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ）。

［１４］后两种可以看作是政府通过积极主动的直接介入以推动特殊利益的实现，而前两种不介入的行为方式更值得我们研究。

自我构建式不介入包括政府通过促进立法为网络发展提供总体方向，而受委托组织则可以自由规划达成目标的路径和机制；政府通过采取激励措施鼓励组织以特殊方式实现相互合作。

不同于正式的目标设置和激励结构，故事叙述式不介入则是通过讲故事的方式影响网络。

“通过叙述式的讲故事，可以建构利益关系，树立敌友形象，为个人、全体和整个社会描绘过去和未来的景象从而塑造理性行为的形象。

因此，讲故事代表了一种不通过直接干预而影响自治主体政治战略的不介入方式。

”［６］１０１Ｓａｌａｍｏｎ认为，不同于传统公共行政和新公共管理下的官僚组织的管理和控制技巧，治理突出“可实施技能”（ｅｎａｂｌｅｍｅｎｔｓｋｉｌｌ），它要求把参与主体平行分布在网络中，在互相依赖的情境下实现共同目标，并提出了三种关键的管理技能：“一是激活技能，使所有相关人员都参与到解决问题的行列中；二是能够协助网络中各要素高效的互相合作的组织能力；三是调节能力，公共管理者需要确定哪一种激励与惩罚相结合的机制才能实现预期目标。

”［１４］Ｇｏｌｄｓｍｉｔｈ与Ｅｇｇｅｒｓ认为，“对于所有类型的公共组织而言，管理网络的技能与其管理员工的技能一样对组织的成败至关重要。

管理者的关键任务包括在伙伴中建立目标联盟，避免沟通中断，克服信息缺失和能力缺陷。

”［１５］２１－２２网络管理已成功的指出了一条公共管理发展的新道路，不过学者也对网络管理的概念及应用评估提出了质疑。