新公共管理与公共服务的比较分析及对其借鉴

新公共管理与公共服务的比较分析及对其借鉴胡荣华清华大学博士生导师[摘要] 新公共服务与新公共管理是当代西方的两种公共行政理论流派,其中新公共管理已成为主导模式,新公共服务着力于对新公共管理的批判,也引起了广泛的关注。

结合我国国情,吸收这两种理论的优秀因子,对我国的公共行政管理的理论与实践发展具有重要借鉴作用。

[关键词] 新公共管理;新公共服务;比较;借鉴任何改革实践都需要科学的理论支撑。

我国政府公共行政的改革与发展需要借鉴西方先进的行政改革理论与成功经验，主要是新公共管理运动和新公共服务理论。

新公共管理运动致力于优化政府经济职能，主张公共服务市场化运作，引入市场竞争机制，可以大大提高公共服务的效率。

新公共服务理论站在对新公共管理理论批判与反思的立场上，坚持以公民为中心，更加重视人的发展和民主参与。

这些理论和实践都对我国公共行政的改革提供重要的借鉴与启示。

新公共管理与新公共服务的理论发展及其主要内容一、新公共管理理论新公共管理理论通常指20世纪8O年代以来在英国、新西兰、澳大利亚和美国等国家出现的一种公共行政管理的理论和实践模式。

新公共管理理论是指包括重塑政府和新管理主义在内的一系列思想和实践活动。

在政治上，新公共管理系以新右派为意识形态(新右派的思想主要来源于美国自由经济学家、新制度经济学派与公共选择学派，张个人主义、个人自由与不平等，以对抗凯恩斯福利国家中的集体主义、社会权利和平等)。

经济上是以新古典经济理论为理论基础。

社会环境上则受到了经济全球化的挑战与信息全球化的冲击。

其核心内容是力图将私营部门和工商企业的管理方法用于公共部门管理。

当然，任何理论都有它的不足。

尤其新公共管理理论作为一种不成熟的理论范式，还有待进一步发展完善。

对新公共管理理论以及该模式所主张的公共管理者的角色，许多学者和实践家都不断地表示反对。

开始有人对新公共管理理论发起挑战，提出了一系列问题：新公共管理运动的内在冲突；新公共管理理论所倡导的价值观存在的问题；强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性；两者之间的紧张关系；行政机构和立法机构的潜在角色及其相互关系；私有化运动对民主价值观和公共利益的影响，等等。

另外一些人坚持认为，新公共管理理论可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、民主。

二、新公共服务理论既然受到较广泛的批判，就会有超越的努力。

由罗伯特·B．登哈特，珍妮特·V．登啥特夫妇提出的新公共服务理论代表了公共行政理论一种新的发展趋势。

从2000年至2003年，通过对当今世界各国开展的“新公共管理”运动的理性的反思和批判，登哈特夫妇建构出其系统的新公共服务理论。

主要内容有：服务人民而非顾客；公共利益是目标，而非副产品；公民价值胜过企业精神价值；策略性思考，民主性行动；重视人性而非生产力。

与传统行政管理理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即由掌舵到服务。

新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升新公共服务理论的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的沟通与合作共治。

值得注意的是，新公共服务理论是新公共管理理论的批判继承，它对新公共管理理论并不是简单的否定，而更多的是一种理性的反思和建设性的批判。

新公共服务理论承认新公共管理理论在世界范围内的广泛影响，对新公共管理理论为改进政府绩效所作的巨大努力也给予积极的评价。

然而新公共服务理论不能说是一种新公共管理理论的替代模式。

正如新公共管理理论，尤其是对科层制的批判拿不出取代科层制的结构形式一样，新公共服务理论也没有提供一种替代性的东西，除了提醒人们要注意民主等社会公共价值的诉求外，还没有形成完善的操作可行的具体方案。

新公共服务理论模式提出并强调公共管理归根到底是服务的性质，提出帮助公民明确表述并实现他们的公共利益是政府或公务员的首要作用，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。

新公共管理与新公共服务理论的主要异同一、价值取向不同新公共管理与新公共服务的理论基础、主要内容的差别背后是其价值取向迥异。

新公共管理关注的主要价值是经济和效率。

在效率价值的引领下, 新公共管理把政府的服务对象视为顾客,在管理上能够较好地运用市场机制和竞争机制,体现绩效和后果。

当前,类似顾客服务、后果管理、绩效衡量、私有化、市场模型等观念已成为公共行政话语的一个主流部分。

新公共服务在本质上是对新公共管理等以经济理论和自我利益的主导模式的反思与批判。

从价值取向看,新公共服务关注的主要价值是社会公平、平等、回应性等民主价值,"在一个民主社会里,对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。

尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃,但是它们却应该被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。

" 新公共服务重视服务的使命与价值,强调公民参与和公共责任制等。

从这个意义看,新公共服务代表了行政理论发展的民主价值取向。

二、二者的共同点他们具有相同的时代背景,都是在经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中形成的一种公共行政管理的模式。

(2) 都基于一定理论基础,都提出了相应的核心价值与理论框架,以及一系列主要论点,并集中了一大批学术研究者。

(3)都主张对传统公共行政模式-- -官僚制范式的批判和超越。

(4)都对西方行政改革,乃至世界行政改革产生了一定程度的影响。

(5)都是对公共行政学传统的现代发扬。

新公共管理体现了公共行政的管理主义传统,而新公共服务思想体现了公共行政的宪政主义传统。

(6)重视政府职能的定位和公共服务的提供。

(7)重视非政府组织等多种管理主体的作用。

新公共管理与新公共服务的借鉴比较通过比较不难看出,新公共管理与新公共服务各具优势:新公共管理采用了大量企业管理的方法及技术,引入了市场和竞争机制来提高公共管理水平及公共服务质量,这对提高行政效率具有重要作用。

新公共服务则是在对新公共管理的反思和批判,并试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值,摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上,提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益,以公民为中心的公共行政管理模式。

这对实现公共行政的公平、公正、民主等价值,体现公共行政精神具有重要的意义。

当然,与新公共管理相比新公共服务的理论体系尚不成熟,它能否取代新公共管理目前尚难定论,但它对于我们正确认识新公共管理的内在缺陷无疑提供了一种极其有价值的视角。

这两种理论也都存在各自的不足:新公共管理承袭了现代经济学理论的"经济人"的人性假设, 并以此为出发点进行公共部门的制度设计,这导致新公共管理势必与民主社会核心价值产生冲突,过分倚重经济和效率价值，而新公共服务对民主价值的过分强调,则会出现对经济和效率价值的忽视。

因为新公共服务过分提倡民主价值,会出现低效率, 不易操作的困难。

它提出了民主治理、公共利益、公共服务等一系列概念,但没有提出实施这些概念的可行实施对策。

借鉴新公共管理和新公共服务这两种理论的合理成分,对于我国公共行政管理改革的理论和实践具有重大的借鉴意义。

一、新公共管理的借鉴意义我国处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。

更为重要的是，我国正处在经济社会全面转型的时期，市场经济的发展要求政府转变职能，处理好政府与市场、企业以及社会的关系，形成全新的社会管理模式。

毋庸置疑，研究发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验，借鉴其理论、方法以及行为模式中的合理因素，对我国政府转型期的公共行政改革具有重要的实践意义。

首先，创新政府体制，转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面。

我国传统的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的，具有科层制的一般特征，而且权力集中、政企不分。

我国行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制，而以往机构改革的主要着眼点是机构的撤并和人员的裁减，体制创新的力度不大。

传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破，政府职能并未根本转变，政府仍然垄断着公共物品及服务的供给。

政府机构膨胀，包揽过多的社会公共事务，行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。

因此，在新一轮的行政体制改革中，应该借鉴西方新公共管理运动在这方面所取得的成功经验，加快政府体制创新的步伐，彻底改革政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。

其次，引入市场竞争机制，提高政府的工作效率。

新公共管理运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法或准市场的办法，并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。

这些做法有积极的借鉴意义，因为市场机制的确是改善政府绩效的基本手段，可以缩小政府失灵的影响范围，使政府体制更灵活，并提高政府的工作效率。

这也正是我国传统政府管理中最缺乏的因素之一。

公共管理，尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。

例如，政府的某些公共经济活动可以采用拍卖的方式；政府的办公用品可以通过招标的方式购买；公共工程可以承包给私人公司和企业；同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供，以形成竞争等。

近年来，随着市场化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制，如政府机关和其他公共部门所用物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。

第三，注意研究借鉴工商管理的先进经验、原则、方法技术，实现由传统的行政管理模式向现代公共管理模式的转变。

新公共管理作为一种管理主义的纲领，与它直接采用现代工商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。

尽管它有照搬私人部门管理经验，忽视公共部门与私人部门基本差别的倾向。

但是，作为人类社会管理的两个基本领域，公共管理与私人管理两者又有着共通之处，都属于一般组织与管理理论研究的范围。

因此，某些私人部门的管理经验、原则、方法、技术以及模式同样适应于公共部门，可以相互借鉴和应用。

目前，我国公共管理水平不高的一个重要原因就是管理手段单一、管理方式陈旧、管理方法落后。

这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法和技术，并构筑起全新的公共管理模式，而这套新的理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是现代工商管理的实践及其成功经验。

新公共管理在这方面的做法是有其理由的，具有重要借鉴价值。