《水法》与可持续发展

《水法》与可持续发展李晓静水利部政策法规司摘要：水资源可持续利用是要求人类在开发利用水资源的同时要加强对水资源的保护，在不超过水资源和水环境承载能力的条件下，充分利用有限的水资源，发展经济，促进社会进步，推行人与自然和谐相处。

新修订的《水法》重点加强了对水资源的节约、保护和配置的规定，在注重维系良好生态系统的条件下，充分利用水资源和水环境的承载能力，以水资源的可持续利用支持和促进经济社会的可持续发展。

《水法》体现了可持续发展的理念。

关键词:水法可持续发展修订后的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）已经九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，并于2002年10月1日正式施行。

新水法按照可持续发展的要求，结合中国水资源的实际情况，以实现水资源的可持续利用为目标，以提高用水效率为核心，用法律形式将水资源的节约、保护和合理配置放在了突出的位置，促进水资源的开发利用与社会经济发展、生态环境保护相协调。

《水法》较好地实践了可持续发展的基本原则。

一、水资源可持续利用的基本内涵前挪威首相布伦特兰夫人及其所主持的联合国世界环境与发展委员会，在其长篇调查报告《我们共同的未来》中，系统地阐述了人类面临的一系列重大经济、社会和环境问题，提出了可持续发展概念，这一概念在1992年联合国环境与发展大会上得到共识。

布氏将可持续发展定义为：“满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”。

这一定义包含了可持续发展的持续性原则。

人类对自然资源的耗竭速率应考虑资源的临界性，可持续发展不应损害支持地球生命的自然系统：大气、水、土壤、生物等。

“发展”一旦破坏了人类生存的物质基础，“发展”本身也就衰退了。

持续性原则的核心指的是人类的社会和经济发展不能超越资源与环境的承载能力。

以水资源为例，即水资源承载能力和水环境承载能力。

水资源承载能力指的是在维系良好的生态系统条件下,一定流域或区域内可用于支撑经济社会发展（包括工业、农业、社会、人民生活等）的最大水资源量。

水环境承载能力指的是一定的水域能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。

水资源承载能力和水环境承载能力是一个问题的辩证的两个方面。

水资源承载能力讲的是取用水这一面，有多少水资源能够支撑社会经济发展。

但用水之后，产生了污水，污水又排放到一定的水域里去。

因此，这两者是相辅相成、紧密相联的。

同时，这两种承载能力都不是无限的。

可持续发展要求社会经济发展不能超过这两个承载能力。

超过了，发展就会失去物质基础，造成生态系统和生存条件恶化。

但是人类并不是被动地受制于水资源承载能力和水环境承载能力。

人类可以通过提高认识，运用科技、经济等手段充分利用自然的这种承载能力，为人类服务。

这些手段包括高效配置、有效利用和保护、合理开发以及科学管理等。

在一定程度上，通过技术进步，或者从外流域、水体调配水资源等，一定流域或区域的水资源和水环境承载能力是可以提高的。

但是这种提高不是无限制的。

它受制于技术水平、管理体制、经济上的可行性以及许多水生态功能是无法替代的等许多因数。

因此，水资源可持续利用是要求人类在开发利用水资源的同时要加强对水资源的保护，在不超过水资源和水环境承载能力的条件下，充分利用有限的水资源，发展经济，促进社会进步，推行人与自然和谐相处。

二、《水法》的具体规定以水资源短缺、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机已成为中国可持续发展的重要制约因素。

由于《防洪法》对防洪工作作出了全面规定，因此《水法》重点加强了对水资源的节约、保护和配置的规定，在注重维系良好生态系统的条件下，充分利用水资源和水环境的承载能力，以水资源的可持续利用支持和促进经济社会的可持续发展。

《水法》体现了可持续发展的理念。

具体讲，《水法》着重规定了以下内容。

（一）水资源的权属和管理体制1、水资源的权属水资源所有权是规范水事活动权利义务关系的基础。

鉴于中国水资源日益紧张与跨省水污染形势日趋严峻，迫切需要强化国家对水资源的宏观管理，合理配置水资源，加强省际之间的水量分配、跨流域调水和跨省水污染防治。

明确水资源属于国家所有，强调国务院代表国家行使水资源所有权是解决这些问题的前提。

根据《中华人民共和国宪法》水流属于国家所有的规定，《水法》规定水资源属于国家所有。

水资源的所有权由国务院代表国家行使（第三条）。

按照所有权和使用权分离的原则，国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。

鉴于农民、农村和农业在我国的特殊重要地位，为了保护农民的合法权益，保护和鼓励兴修水利的积极性，《水法》规定“农村集体经济组织的水塘和由集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该集体经济组织使用”（第三条）。

集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘中的水不实行取水许可制度和水资源有偿使用制度（第七条）。

农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用（第二十五条）。

直接从江河、湖泊和地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

2、水资源的管理体制《水法》从水资源的自身特性和我国的政治体制出发，规定水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制（第十二条）。

具体是：一是水资源的统一管理按照流域管理与行政区域管理相结合的原则实行。

水资源的所有权由国务院代表国家行使。

国家统一制定全国水资源战略规划，以流域为单元对水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一监督管理。

经国家批准的流域规划是流域内水事活动的基本依据。

地方政府在国家的统一规划和监督管理下，按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理。

地方制定的区域规划必须服从所在流域的流域规划。

对上级水行政主管部门或者流域管理机构制定的河流水量分配方案和调度计划，有关地方必须服从。

二是按照资源管理与开发、利用、节约和保护管理分开的原则，各级政府水行政主管部门代表国家负责水资源统一管理和监督工作，政府的其他有关部门按照职责分工，负责开发、利用、节约和保护的有关工作，但不负责资源管理。

在水资源的权属管理和规划、调配、立法等重要的水事活动统一管理的前提下，发挥各部门在开发利用水资源中的作用。

各部门为开发、利用、节约和保护水资源制定的各项专业规划必须服从流域或区域的综合规划。

（二）水资源配置和水资源宏观管理水资源的承载能力是水资源配置和水资源宏观管理的基本依据。

《水法》设定的水资源配置和水资源的宏观管理制度包括：全国水资源战略规划、江河流域（区域）规划、水中长期供求规划、水量分配方案和旱情紧急情况下水量调度预案、年度水量分配方案和调度计划。

1、水资源规划水资源规划是在水资源调查评价和经济社会发展对水资源需求预测的基础上，科学、公平、合理配置水资源，提出水资源可持续利用的战略、水利发展的目标、部署、方案及实施步骤。

规划是水利建设和水利工作的基础，是水资源可持续利用的前提。

水资源规划体系包括为了解决大江大河间的水资源配置和布局问题的全国水资源战略规划；以江河流域或者区域为单元制定的江河流域或者区域的综合规划和专业规划。

综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。

专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划（第十四条）。

各项规划构成一个完整的体系，相互协调。

《水法》规定：流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。

流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市发展总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要（第十五条）。

2、水中长期供求规划《水法》规定，水中长期供求规划应当依据水的供求现状，国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定（第四十四条）。

3、水量分配方案和旱情紧急情况下水量调度预案《水法》规定，调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案（第四十五条）。

由于我国水资源在时间上分布不均，旱灾频繁，《水法》规定要制定旱情紧急情况下水量调度预案。

4、年度水量分配方案和调度计划根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划（第四十六条）。

（三）水资源保护可持续发展的基本原则之一是预防性原则，即当可能存在严重环境威胁时，不能以没有科学论证为由，而不采取措施减小或预防对环境的影响。

预防性原则在水资源可持续利用中的重要运用是：（1）在水资源配置中，要满足生态环境用水的需要；（2）在大坝建设中要充分认识其对环境的负面影响；（3）要加强对水质的管理。

《水法》把生态环境用水放在重要的位置，规定开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运需要。

在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要”（第二十一条）。

跨流域调水应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏（第二十二条）。

第三十条中又特别规定县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。

在大坝建设方面，《水法》规定，建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要（第二十六条）。

在水质管理方面，《水法》规定要建立水功能区划和水污染物总量控制制度（第三十二条）。

水功能区划是指在流域范围内，按照水资源可持续发展的要求，根据国民经济发展规划和水资源综合利用规划，划定各水域的主导功能和功能顺序，确定水域功能不遭破坏的保护目标。

水污染物总量控制制度是指县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见，作为水污染防治的依据饮用水安全涉及人民的健康，是水资源保护工作的重中之重。

《水法》规定国家建立饮用水源保护区制度。

省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。

禁止在饮用水水源保护区内设置排污口（第三十三条、三十四条）。

（四）节约用水中国是人均淡水资源严重短缺的国家，人口增长、经济高速发展和城市化进程加快对水的需求压力大。