刍议农村集体建设用地流转制度

刍议农村集体建设用地流转制度摘要:从加强国家对农村集体建设用地管理与调控的角度出发,对农村集体建设用地流转相关概念进行了界定,就乡镇企业用地和农村宅基地流转制度分别进行了系统构建,以期为规范农村集体建设用地使用权流转市场秩序提供制度保障｡关键词:农村集体建设用地;流转;制度Discussion on the Institution and Policy on Rural Collective-Owned ConstructionLand TransferAbstrac t: From the viewpoint of strengthening the government’s management and control of rural collective-owned construction land transfer, the concerned definitions were given and the institution and policy of township-owned enterprise’s construction land and rural housing land systematically put forward, in order to regulate and protect the healthy operation of rural land market.Key words: rural collective-owned construction land; transfer; institution为加强国家对农村集体建设用地的管理与调控,合理开发利用土地,切实保护耕地,规范农村集体建设用地使用权流转市场的秩序,促进农村及城市经济的可持续､健康､快速发展,应依据我国《宪法》､《土地管理法》及其他相关法律法规和政策规定,制定出适合我国实际的农村集体建设用地流转制度｡本文以现有法律法规为基础,对农村集体建设用地使用权流转制度做一个构想性的研究｡1 基本概念界定集体建设用地指农民集体所有的,一般是地处农村､并经依法批准使用的乡镇企业用地､农民宅基地､乡镇村公共设施和公益事业建设用地(其中乡镇企业用地也可称为集体经营性建设用地)｡集体建设用地使用权流转分为初次流转和再次流转,相应流转市场分为一级市场(初次流转市场)与二级市场(再次流转市场)｡前者是指土地所有者与使用者之间的流转市场,是集体土地所有者将集体建设用地使用权让与土地使用者而形成的市场,可以采用出让､租赁､作价入股等流转模式;后者是土地使用者与土地使用者之间的流转市场,是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人将余期的土地使用权进行转让､出租或抵押的行为,可采用转让､出租､抵押等流转模式｡对这两个不同层次的集体建设用地使用权流转应采取不同的运作和管理程序,分别加以规范,以实现集体建设用地使用权在初级市场的合理利用和在二级市场的合理流转｡集体建设用地流转应坚持公平､公正､自愿原则｡符合下列情形之一的集体建设用地均可依法批准进行流转:①在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,经批准用于非公益性项目的农村集体建设用地;②依法取得的农村集体经营性建设用地(乡镇企业用地);③农村村民个人取得合法手续用于建造住宅的农村宅基地｡严禁使用集体土地进行商贸､房地产开发｡2 对不同类型集体建设用地使用权流转的具体规定集体建设用地主要分为乡镇企业用地和农村宅基地两大类,应对其分别进行规定｡下面具体分析如何对这两种集体建设用地使用权流转进行规定｡2.1 乡镇企业用地流转乡镇企业用地流转是指农业集体经济组织在农村集体所有的土地上举办的各类经济实体依法使用的土地,其所有权主体是乡､村､组各级农村集体经济组织,使用权主体是农村集体经济组织或村民｡2.1.1 流转条件乡镇企业用地流转应符合以下条件:①要符合土地利用总体规划;②依法取得建设用地;③应取得乡镇企业用地所有权人的同意,但是因破产､兼并等情况改变土地使用权的除外｡2.1.2 流转方式1)乡镇企业用地使用权出让,即在破产､兼并等特殊的情形下,农村集体经济组织以土地所有权人身份将乡镇企业用地使用权在一定年限内出让给土地使用者,土地使用权人支付相应土地价款的行为｡经营性项目使用集体建设用地,必须采取招标､拍卖､挂牌等公开方式出让｡出让乡镇企业用地使用权的使用年限要参照国有建设用地使用权年限的规定确定,出让最高年限不得超过同类用途国有建设用地使用权出让最高年限｡2)乡镇企业用地使用权转让,是指土地使用权人通过作价入股､交换等方式,将其土地使用权转移给他人的行为｡其具体操作程序和土地流转收益分配相对灵活,宜参照国有土地使用权流转的规定｡土地使用年限为集体建设用地使用权出让合同约定的使用年限减去原使用权人已使用年限后的剩余年限｡3)乡镇企业用地使用权抵押,即乡镇企业以其土地使用权以不转移占有方式向抵押权人提供债务履行担保的行为,抵押双方应当签订书面抵押合同,并办理抵押登记｡4)乡镇企业用地使用权作价入股的,这种情形类似于乡镇企业因被兼并而出让土地使用权,因而也可以参照乡镇企业建设用地使用权出让的规定来设计相关法律制度｡2.1.3 收益分配应遵循“谁所有谁收益､投资方有回报”的原则｡乡镇企业最初虽为无偿取得农民集体所有的建设用地,但长期以来他们对该宗土地的经营与投资使得土地已经增值,因而乡镇企业能以一个比较大的比例来分享土地流转收益,而且这个比例可能比村民在宅基地流转收益分配中的比例更大,原因如下:第一,乡镇企业出让土地的增值可能更加明显,这些土地上面往往可能会有企业的厂房和其他基础设施;第二,乡镇企业以一个比较高的比例分享土地流转收益并不是归属于某个人,而是归属于乡镇企业的员工,一般都是本村集体内部的农民,因而能直接提高农民的收益｡因此,乡镇企业分享土地流转收益应该在整个土地流转收益交纳了土地流转相关税费后由农村集体分配的剩余收益｡2.2 农村宅基地流转农村宅基地在农村中的地位十分特殊,所以应对它做出一些特殊的规定:1)取消流转标的限制｡应取消宅基地只能随房出让､出租使用权的限制,允许“房随地走”或者“地随房走”,这是宅基地实现流转的基本要求｡2)取消对流转对象的限制｡宅基地流转的受体不应局限于本集体内村民｡若继续进行对象限制的话,将大大限制宅基地的流转,从而也牺牲了效率｡为防止炒卖土地现象,可通过相关立法限制同一自然人､法人或者组织取得宅基地的数量,这一点可借鉴国有土地市场的操作机制｡3)逐步实现宅基地自由流转｡从多个角度考虑,要顺利实现宅基地使用权自由流转,初期采取的方式应当不违背现行法律法规｡因为当前我国禁止宅基地使用权的单独流转,因此,流转的初期必须依据“地随房走”原则,即以宅基地上存在房屋及其附属物为必要｡加之,我国目前并没禁止宅基地使用权出租这一流转方式,按照“法无禁止即自由”的原则,可引入租赁制度来解决当下宅基地使用权的流转问题｡宅基地使用权的自由流转是其发展的方向,要像现在国有土地使用权那样不受限制地流转有赖于诸多条件的成熟｡首要的一点便是经济的持续健康发展,其次便是完善的农村社会保障制度,由政府或其他组织提供基础的生存保障而不再单单依靠“土地”一种要素来维持农民的生计,最后便是农村房地产市场的充分发育,使得农村宅基地使用权流转有着内在的动力｡当前急需解决的几个问题,一是加快农村宅基地的清理工作,二是要尽快明确集体土地所有权的主体,三是加强对农村宅基地使用权流转有偿性的研究｡4)建立无偿､有偿相结合的宅基地使用权制度｡长期以来,人们把宅基地分配使用作为农村集体经济组织内部成员享受的基本福利,所以宅基地使用权的取得和使用都是无偿的,这是造成当前宅基地使用状况混乱的主要原因,但是施行有偿取得制度会加大部分农民负担｡因此,应当建立无偿和有偿使用相结合的宅基地使用制度｡在宅基地原始取得上,坚决贯彻无偿申请取得和使用的制度｡但是对超标使用宅基地的超标部分,应收取正常的宅基地使用费,因为超标部分已经不在既有的福利政策涵盖之内｡在继受取得上应当施行收费制度,具体数额由当地政府会同集体根据实际情况做出规定,但不得低于国家规定的最低限额｡凡是通过购买､继承和受赠与(房屋)以及施行抵押权而取得宅基地使用权的,受让人如符合第一次享受福利身份,则可按规定办理相关转用手续,继续无偿使用｡否则宅基地使用权应当纳入市场调整范围之内,受让人应当缴纳宅基地使用费｡5)流转方式｡①宅基地使用权转让｡宅基地使用权人可通过买卖､交换､赠与､继承等方式转让宅基地使用权,宅基地上的房屋或其他附着物的所有权,也将不可分割地一并转让｡农村宅基地所有权的权属不会改变,仍然属于农民集体所有,只是改换了农村宅基地使用权的主体而已,并不影响农民集体对农村宅基地所有权的保有与行使,也不影响农民集体的经济利益｡②宅基地使用权出租｡宅基地使用权人作为出租人将土地使用权随同地上建筑物､其他附着物租赁给承租人使用,双方签订租赁合同,承租人向出租人支付一定租金｡租赁期届满,出租人有权收回宅基地使用权｡③宅基地使用权抵押｡如果农村宅基地上有房屋的,应当连同房屋一起设定抵押权,但不应局限于“地随房走”的原则｡因抵押权的实现而丧失宅基地使用权的农户无权再申请获得新的农村宅基地使用权｡农民集体经济组织成员对宅基地不享有所有权,故无处分权｡因此,作为债务履行的担保,农民集体经济组织成员不能单独在农村宅基地上设定抵押｡但是,宅基地使用权人对于宅基地上的建筑物及其他的附着物享有所有权,可以单独就建筑物设定抵押｡在抵押权人实现抵押权而导致建筑物所有权发生转移时,农村宅基地使用权应当同时转移｡农民集体经济组织成员可以以抵押农村宅基地上建造的建筑物的方式取得资本,充分实现自己拥有的财产利益,同时也有利于发展生产所需资本的募集｡④宅基地置换的集中居住点,其选址必须服从土地利用总体规划和城镇规划｡宅基地置换方案的制定要有置换范围内村民代表的参与,应提请村民会议讨论决定,须经村民大会或村民代表大会2/3以上代表通过方为有效｡宅基地置换的性质是土地使用权的流转,所以集体土地的性质不变;置换后原行政村建制可以通过行政手段改变,但原集体经济组织所有的土地和其他资产的权属关系不变,置换前是谁的置换后还是谁的｡3 其他具体规定3.1 按用途使用土地土地使用者必须按照规划和流转合同约定的用途使用集体建设土地,不得擅自改变土地用途｡确实需要改变用途的,必须经出让人同意后,依照相关规定报县级国土资源行政主管部门批准后,办理土地变更登记｡3.2 提前收回土地的情况依法取得的集体建设用地使用权受到法律保护,集体土地所有权人在集体建设用地流转合同约定期限届满前不得收回｡但有下列情形之一者除外:①为社会公共利益需要,国家需征用土地的,该情形适用于相关征用制度;②出于镇､村公共设施和公益事业建设需要使用土地的;③未经批准擅自改变土地用途及土地使用条件的;④因撤销､迁移等原因而停止使用土地的;⑤集体建设用地流转合同中约定的收回土地情况｡其中第一､二种情形收回集体土地使用权的,国家､农村集体经济组织应对土地使用权人给予合理补偿｡参考文献:[1] 梁晓真.我国农村集体建设用地使用权流转制度建构之探讨[D].南宁:广西大学,2007.[2] 孙丽丽.我国农村宅基地流转的制度构想[J].商情,2008(4):154-155.[3] 张丽华.我国农村宅基地流转问题研究[D]. 儋州:海南大学,2008.[4] 赵玉昆,杨学军,祝华军.我国农村集体建设用地流转制度的构建[J].安徽农业科学,2008,36(7):30-31.[5] 刘元胜.规范我国农村集体建设用地流转的对策建议[J].宏观经济管理,2011(10):46-47.。