区域科技成果转化政策目标体系与评估——基于上海数据的研究

-58 -中国科技论坛(2018年9月）第9期区域科技成果转化政策目标体系与评估—基于上海数据的研究

常旭华\刘永千2,刘笑3,陈强2

(1.同济大学上海国际知识产权学院，上海200092; 2.同济大学经济与管理学院，上海200092;

3.上海工程技术大学管理学院，上海201620)

摘要：改革开放以来，中央和地方政府出台了大量科技成果转化促进政策，相应的系统性政策评估却 始终未及时跟进。本文以上海为例，聚焦其在1986—2017年颁布的55项科技成果转化政策，从时间维度 分析其演变历程，基于调研数据分析其政策满意度，并运用政策评价逻辑模型对全局性政策体系和重点 政策开展评估分析，最后提出相应的政策建议，以期为政府部门开展政策评估工作提供参考。关键词：科技成果转化；政策目标；政策评估；上海 中图分类号：G311文献标识码：A

Policy Orientation and Evaluation of Regional Technology Transfer： Evidence from Shanghai

Chang Xuhua1, Liu Yongqian2, Liu Xiao3, Chen Qiang2

(1. Shanghai International College of Intellectual Property, Tongji University, Shanghai 200092, China；

2. School of Economics& Management, Tongji University, Shanghai 200092, China；

3. Management School, Shanghai University of Engineering Science, Shanghai 201620, China)

Abstract： Since the reform and opening up, Chinese central government and local government have promulgated series of policies ai­ming to promote technology transfer. However, there is little comprehensive evaluation of policy performance. This paper chooses Shang­hai city as an example. It focuses on 55 items of technology transfer policies issued from 1986 to 2017 in Shanghai. This paper shows the route of policy evolution from the historical perspective. And then a questionnaire of policy satisfaction is made to eveluate the policy sys_ tem. Lastly, this paper proposes policy implications for policy-makers.Key words； Technology transfer； Policy objective； Policy evaluation； Shanghai

基金项目：国家自然科学基金青年项目“面向过程管理的髙校专利转移平衡机制研究”（71603184)，中央髙校基本科研业务费资助（三螺旋视角下高校专利技术 转移过程研究）。收稿日期：2017-09-13作者简介：常旭华（1985-)，男，江苏东台人，助理教授，博士；研究方向：技术转移。第9期（2018年9月）中国科技论坛-59 -图1 1986—2017年上海关于科技成果转化法律法规出台情况(1) 1980—2000年，起步阶段。改革开放大 背景下，上海出台了国内首部技术转让法规《上海 技术有偿转让管理暂行办法》，初步明确了技术的 可交易性。紧接着，伴随中国首部《专利法》

(1985)的颁布，上海于1986年出台国内首部涉 及科技成果转化的区域性法规《上海市技术转让实 施办法》，首次规定“技术也是商品，单位、个人 都可以不受地区、部门和经济形式的限制，进行

0引言

改革开放以来，科技创新摆在国家发展全局 的核心位置，而科技成果转化亦成为科技创新链 条的重要一环。为此，中央和地方政府出台了大 量的科技成果转化促进政策。2015年2月，第十 二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《促 进科技成果转化法》（修订），这标志着新一轮科技 成果转化刺激政策的大幕已经拉开。在中国，科 技成果转化活动并不是单纯的市场行为，政府的 权属管理、利益分配、财税优惠等政策是促进科 技成果转化最为有力的工具和手段。然而，随着 科技成果转化政策数量逐年增多和覆盖范围的扩 大，政策复杂度也逐渐显现。因此，为了更好地 把握科技成果转化政策走向，有必要厘清当前的 政策目标体系，并以此为基准开展政策评估。上海作为中国改革开放的先行者和经济发达 区域的典型代表，历来重视科技成果转化活动。 1986年上海就制定了国内首部《上海技术有偿转让 管理暂行办法》，最早推出了“星期日工程师”制 度；上海技术交易市场规模始终居全国前三强， 2015年达到663. 78亿元。近年来，在习近平总书 记关于“上海要建成具有全球影响力的科技创新中 心”的要求下，上海除了进一步完善科技成果转 化政策体系外，正从全链条、全流程的精细化管 理入手，实现点-面突破。因此，聚集上海，观察 其科技成果转化政策演变历程，依据其政策初衷 和目标评估政策体系合理性具有典型意义，同时

也可为其他区域的政策制定和评估提供经验借鉴。目前，国内科技成果转化政策评估的研究聚 焦三方面：一是基于内容分析法的政策分类和框 架解析[1-5];二是国别借鉴和比较研究[6_8];三是 核心政策的定性或量化评估[9_11]。从国外研究看， 其政策评估集中在“教授特权”的合理性[12_13]、专 利资助政策[14]等方面。尽管如此，现有研究开展 的政策评估大多以统计分析和绝对值评估为主， 未将政策目标和评估分析置于统一框架，即评估 依据与政策目标关联度不高。在现有研究基础上，本文基于量化的政策 文本数据和问卷调研，以上海为例，解构其科 技成果转化政策目标体系，并以此为基准对核 心政策开展评估。与既有研究的区别是，本文 并未采用各类年度数据来统计分析上海科技成 果转化具体政策的实施效果，而是从匹配政策 目标和政策内容的视角定性评估上海科技成果 转化政策体系设计的合理性，以更好地预测未 来政策趋势。1上海科技成果转化政策演变

1.1上海科技成果转化政策演变历程及现状为了促进科技成果转化，自1986年起上海累 计出台了 55项规章制度、条例或实施办法，有力 地支撑了上海过去30多年的技术进步和经济社会 发展（见图1)。从出台时间看，上海科技成果转化 政策体系可分为三个阶段。

1f ao

910

寸ieiCN— li oi 6661 8661 I>6619661 10661 寸661

fn

66l

CN661

1661 0661 8861 £61 9861-60 -中国科技论坛(2018年9月）第9期技术转让”，并对技术转让合同构成要件、转让费 计算方式、人员奖励制度、中介机构报酬、税收 政策等做了详细规定。(2 ) 2001—2005年，建立阶段。这一阶段在 国家大法和部门法基础上，上海陆续出台了 14部 科技成果转化相关法律法规，包括《上海市科学技 术进步条例》《上海市促进高新技术成果转化的若 干规定》《上海市科学技术委员会科研计划项目研 究成果知识产权管理办法（试行）》等。其中，最 具代表性的《上海市促进高新技术成果转化的若干 规定》历经4次修订（1998年5月发布、1999年6 月、2000年11月、2004年12月），被称为上海科 技成果转化“十八条”。这些制度奠定了上海科技 成果转化政策体系的基础。(3) 2006年至今，深化改革阶段。这一阶段 上海建立了技术合同认定登记、创业投资、农业 科技进步、大学生创业、产权交易、财政科技投 入机制、股权激励与分红、中介服务体系等制 度，进一步丰富和完善了科技成果转化政策 体系。从发文单位看，上海共有17个部门参与了科 技成果转化政策的制定与发布（见表1),其中联 合发文15项（占比28. 85%)。上海市科学技术委 员会是科技成果转化政策主管部门，但近年来上 海市财政局、教育委员会、发展和改革委员会、 国有资产管理办公室等部门也逐渐介入，反映出 上海开始注重财政、税收、金融、国资监管等经 济手段的运用，以提髙政策调控的精准性和体 系性。从政策类目看，55项科技成果转化政策涉及 技术转移、服务体系、权益政策、奖励政策、财 政支持、税收政策、企业政策七类。表2显示，这 7类政策在三个阶段波动程度各异。例如，权益政 策涉及国资管理，早期较少提及，近年来在“科研 反腐”压力下则有7项相关政策，这表明上海科 技成果转化政策正逐步向核心障碍推进，更加注 重通过调整权益归属、人员奖励及财政支持政策 促进科技成果转化。1.2上海科技成果转化政策效力根据王春福的界定，政策效力可从文本类型 和适用范围两个维度度量。文本类型表明政策在纵

表1上海市科技成果转化政策制定的参与部门与协同情况序号发文单位参与次数占比

（％)

1上海市人民政府2123.862上海市科学技术委员会1618.18

3上海市财政局910. 23

4上海市教育委员会77. 95

5上海市发展和改革委员会55. 68

6上海市国有资产管理办公室55. 68

7上海市人民代表大会55.68

8上海市人民代表大会常务委员会44.559上海市工商行政管理局44. 5510张江高新区管委会22. 27

11中共上海市委22.27

12上海市产权交易管理办公室22.27

13上海市人力资源和社会保

障局22. 27

14上海对外经济贸易委员会11. 14

15上海市经济信息化委11. 14

16上海市税务局11. 14

17上海市外资委11. 14

向上对科技成果转化的管辖力度，适用范围则表 明政策在横向上对科技成果转化的管辖效力[15]。 适用范围又可细分为普适性和专一性政策[2]。表3 显示，从政策文本类型看，上海的科技成果转化 政策主要集中在办法、规定、意见三方面，且近 期以意见居多，法律、细则、条例、通知较少， 表明上海科技成果转化政策的权威性和法律效力 相对偏低。政府内部工作重心仍是政策优化和微 调，尚未到颁布刚性较强的法律的时机。从政策 适用范围看，上海科技成果转化政策针对具体行 业、具体成果转化环节的“专一型”政策较多，普 适性偏低（占比仅26. 92%)。上海最重要的两项普 适性政策如表4所示。比较而言，前者从科技成果 转化政策要素视角构建政策体系，包括企业和项 目认定、科技成果转化奖励、财税政策、投融资