财政的多元博弈和地方政府利益边界的界定

财政的多元博弈和地方政府利益边界的界定 马跃 2010-11-30 摘 要： 不同社会主体之间利益关系的确立和调整是一个博弈的过程。一方面财政是政府治理的基础，资金严重匮乏肯定影响政府治理；另一方面财政又建立在辖区经济实力和承受能力的基础上，当不适当地追求财政增长达到一定程度后，就会破坏政府治理的社会基础。上级政府在对待下级以及基层政府在对待辖区百姓时，都有其权力的边界，超出这个边界，不仅会降低地方治理的水平，造成治理混乱，影响社会稳定；而且将会危及上级政府主要领导人的威信和位置。文章通过对安徽省S县财政体制变迁与地方治理关系的考察，从税费改革、转移支付和财源争夺三个方面描述了不同主体之间的利益博弈。 关键词： 博弈型财政，利益边界，权力自由度，利益边界

－－对安徽省S县财政体制变迁与地方治理关系的考察 我国地方政府利益边界的界定，大都是通过在财政领域内的多元博弈来实现的。财政关系是上下级政府间博弈的重要通道。这种博弈不仅是对我国扭曲的上下级财政分配关系的一种矫正，而且也直接影响到地方政府的治理水平。这种博弈，使上级党政机关对自身的行为有了约束的压力，特别是在面临民众挑战时，为保证有效治理，必须修正自己的行为，做出适当让步。这种修正和让步正是地方政府治理体制转轨的典型特征之一。本文将通过S县案例，进一步分析不同社会主体是如何通过相互博弈，重新划定各自利益边界，从而达到利益的重新调整，实现社会稳定，提高地方治理水平的。

一、从税费改革看基层政府的利益边界 S县乡镇政府利益边界的确定，经历了与农民激烈博弈的过程。 1981年， S县农业税收390.61万元，人均不到4元。税外集资是从建校开始的，从1981年到1984年，以每年人均2元的标准集资831.4万元。1985年以后，农民负担越来越重。1990年，个别乡镇达到人均100多元； 1991年到1993年因为发生特大洪水和《农民承担费用和劳务管理条例》（以下简称《条例》）刚刚实施，负担有所减轻； 1994年以后，逐年大幅度攀升。1997年农业三税、三提五统、教育集资和两河集资为14130万元，加上无法统计的乡村两级摊派，人均负担200多元。

以集资摊派为例。集资摊派包括以资代劳、行政性集资和经营性摊派。许多人以为面向农民的集资摊派都是乡村两级做的，实际上，县政府从1992年到1997年，每年秋季都通过以资代劳的形式向农民集资，包括开挖新南河、新北河等以及道路维修，每年人均20元到35元不等。计划生育罚款按照人均2元的比例上缴县计划生育委员会，民兵训练费按照人均1元的标准上缴县人民武装部，同时，每年要向县乡镇企业局上缴2万元的企业管理费，向县统计局上缴1万元的统计劳务费。据笔者所知，连县委党校都是农民人均集资10元建起来的。行政性集资包括派出所的门牌费、农业机械管理站的牌照费、司法所的公证费、报刊杂志费，乡镇征收的教育集资费、企业管理费、医院集资费、计划生育罚款等，甚至有些乡镇把工商税收平摊到农民身上。省委组织部曾面向农村摊派4种杂志，省委宣传部摊派3种杂志，更有意思的是，县减轻农民负担办公室制作的“减轻农民负担卡”，都由农民购买。乡镇不仅是政权机关，更是经营单位和结算中心。经营性摊派，有些是部门的，如防疫站的防疫药；有些是领导个人的，包括化肥、农药、种子、树苗等。在征收税费和粮食结算过程中，把这些销售款扣除下来。

在乡镇财政收入逐年攀升的同时，农民的怨恨在逐步加深，财政持续增长遭遇边界。1999年春节，W镇张村一农民在自家门上贴了一副春联：上联“头税轻、二税重、摊派是个无底洞”；下联“七只手、八只手、都向农民来伸手”，横批“谁知我心”（杨以谦， 1999）。该镇邵村，从1995年开始，在全县范围内，第一个不卖公粮，不纳税费，没有村干部，人口放开出生。乡镇干部只要进庄就要遭到围攻。群众成批地涌向省、市、县、乡镇各级机关。1996年，该村群众围攻镇政府、殴打镇主要领导。 1997年，全县1/3的行政村陷入瘫痪；全年发生信访总量8349件，其中越级访7322人次，有规模的越级访134批，县领导在省市县之间的路上来回奔波。在省接访时，这一批没走，那一批又来了。省信访局建议S县，派人常住省会。

1998年， S县的计划生育工作在全省位列倒数第一；信访和上访总量名列正数第一；作为全省十强县，综合经济指标考评滑到全省倒数第二； 1/3的税费没有征收上来，个别乡镇财政困难。一边是拖欠、抵抗和愤怒的农民，一边是等着发工资的老干部和教师。不征收，老干部和教师肯定要闹事；征收，又有被围攻被侮辱甚至被殴打的风险。许多乡镇干部说，这种活真不是人干的。

1999年，安徽省准备在部分县进行农村税费改革试点，本来没有安排S县，该县主要领导找到省有关部门，硬是挤上了头班车。1999年，全县农村税费负担总额下降到10549万元；2000年，农业税及附加总额8125万元； 2001年到2003年维持这个水平， 2003年发放直补资金和良种补贴1342万元； 2004年取消农业税附加，农业税征收4455万元，减直补资金1345万元和良种补贴300万元，农民实际负担总额2810万元，人均负担31.2元。税费改革后，农村形势趋向稳定，干群关系明显改善。1999年跳出全省上访重点管理县范围，被评为全市信访工作优秀单位。2000年底，终于跳出连续9年之久的计划生育重点管理县范围。

在财富总量既定的情况下，农户财产与乡镇财政构成此消彼长的关系。乡镇领导掌握部分制税权，盲目追求财政收入的持续增长，终于遭到农民的强烈抵制。我们看到，基层政府的利益是有边界的，这个利益边界是触发社会稳定的临界点，是农民可以容忍的限度，是权力行使者应遵循的基本道德底线。这个底线就是让所有人都能生活下去，这是社会之所以构成社会的基本准则。

通常认为，“现行的法律把农民束缚成一群任人宰割的愚民……在利益表达－－利益综合－－政策制定－－政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的抗争来获取自己利益。”（陈振明， 2004）实际情况并非如此，从权力自由度的角度说，政府的权力不是无限的，一方面受到来自法律和政策的约束，另一方面受到来自辖区百姓的约束。老百姓不是可以任意摆布的棋子。这个自由度是权力行使的最大限度，一旦越过这个限度，就会破坏政府的社会基础，引起激烈反应。20世纪90年代以后，农民通过各种方式表达不满，中央也三令五申减轻农民负担，但因为复杂的利益关系，农民负担并没有真正减下来。只有当农民反抗达到危及政府治理及领导利益的程度，像S县这样，才急于搭上税费改革的头班车，重新划定政府与农民之间的利益关系，真正把农民负担减下来。

二、从转移支付看中央政府的利益边界 1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

分税制扭转了地方财政的困难局面。每次分配体制的确立，都是以上年收入和支出基数为准的。S县从1988年到1993年连续6年都是财政赤字， 1992年和1993年赤字分别达到2000多万元，实行分税制的1994年和1995年，才出现财政结余。与全国各地政府一样，当知道马上要实行新的财政体制，便把1993年的支出基数做大；只有做大了，才有更大的财政空间。每次财政改革至少保证地方政府在1－3年内不会出现困难局面。因为地方受益，分税制才能顺利地推行。

财政总是面临一些不确定因素，包括供养人员的急剧扩张（地方政府可控范围），工资标准的提高（不是地方政府所能左右的），与主要工业品有关的市场行情的变化，支柱企业的纷纷破产，财政管理质量的严重下降。随着时间的演进，这些不确定因素如果同时出现了，必然造成财政缺口迅速增大的趋势。

可怕的是，上述不确定因素真的同时出现了， 1996年以后，该县公有制工业几乎全军覆没。一方面供给人员大量增加，从1996年的20673人增加到2000年的22609人，工资水平持续升高，人均实发年工资从4260元增加到2000年的6652元，支出压力逐年加大；另一方面，财政收入从1996年的13600万元增长到2000年的16805万元，财政支出从1996年的17472元增长到2000年的24286万元，财政缺口不断增大。

在县财政吃紧的同时，乡镇财政更是举步为艰。在税费改革后，乡镇财政收入大幅度减少，但因为工资调整而引起的刚性支出依然在增长。2000年，W镇财政收入从1998年的550万元锐减为330万元，全年工资支出500万元，再加上公务支出，共需550万元，一年的财政缺口在220万元，因为困难户、拒交税费的钉子户等情况，更拉大了镇财政的缺口（高新军，2004）。

为缓解财政压力，县乡两级采取了多种办法：一是清退不在编人员。1999年6月，清退2675人，其中乡镇村自聘教师2060人，七所八站不在编人员456人，乡镇机关不在编人员159人。二是推进机构改革。2000年底，把乡镇内设的7个办公室精简为3个，事业单位统一精简为6个，但人员没有减少，仅仅做了分流安排，或者到教育岗位，或者办理提前退休手续。三是进人权上收。2000年下半年，县政府明确指示，乡镇领导不再有安排进人的权力。2004年下半年，县委要求，财政供给人员的进入，一律拿到常委会上研究。四是降低在职人员的工资发放标准。从1999年开始，在职人员工资只发工资单的前4项（基础工资、级别、职务、工龄），占总工资的70%，人均月工资从720元降到510元。五是把乡镇11744名中小学教师工资和村计划生育专干工资交由县会计核算中心管理，由商业银行直接发放到人。六是从2000年开始，对于乡镇金库资金采取县财政局控制、乡镇领导使用的办法，对于困难乡镇，财政局核定每月公用经费，乡镇按照核定额度执行。七是从1999年下半年开始，大部分乡镇都开展税费尾欠的清理。2000年麦收前，上级命令停止清欠，这项工作才告一段落。八是减少公共产品的供应，对乡镇来说，能不办的就不办，能少办的就少办，能缓办的就缓办。九是利用人际资源，千方百计地从省市争取更多补助， 2000年和2001年，市财政每月支持县运转经费20万元。

虽然采取了以上措施，乡镇财政依然入不敷出。2000年上半年，大部分乡镇都停止了发票报销。饭店和