低丘缓坡政策解析

兰州“挖山造城”的逻辑与隐忧本报记者李果甘肃兰州报道2012年年底，兰州市启动“挖山造城”工程。

这项最终耗资或超千亿元的项目，目标是利用兰州城北地区的低丘缓坡，打造一个适合上百万人口居住的现代化新城，以缓解兰州日益紧张的城区可开发土地面积。

多位区域经济学者对本报记者表示，挖山造城本身是“解决西部城市用地瓶颈的新模式”，因为在西部地区的城镇化过程中，面对财政压力和可开发土地的限制，地方政府往往捉襟见肘。

而通过对不占用耕地，以及少占用林地的低丘缓坡进行开发，地方政府不仅绕开土地红线限制，获得建设用地，并可通过土地出让获得推动城市发展的资金支持。

对于一些财力不济的西部城市而言，通过BT建设模式，地方政府可以从开发商手中直接接手“熟地”，在避免前期土地整理阶段巨额投入的情况下，地方政府逐年向企业支付“生地”开发费用，缓解财政压力。

其中不可控的因素，在于挖山造城过程中出现的资金风险、规划、环评不过关等问题。

事实上，本报记者在最近的实地采访中发现，因环评而一度停工的“挖山造城”工程，在施工方配备了降尘设备后已经悄然复工。

但太平洋[-1.06% 资金研报]建设集团承担的25平方公里作业面上，以往媒体报道的“数千辆挖掘机和运渣车一齐动工”的场面已不复存在。

兰州市官方对于这一项目的态度非常低调，认为需要外界对该项目给予充分的观察时间。

今年6月，甘肃省政府出台《关于低丘缓坡等未利用地开发利用试点工作的指导意见》（下简称《意见》），该《意见》在肯定利用低丘缓坡进行土地开发试验的同时，表示将强化政府监督职能，对于“工程实施进度、工程质量、资金使用”等方面进行监督检查。

缺地窘境兰州是中国西北第二大城市，市区南北群山环抱，东西黄河穿城而过，具有带状盆地城市的特征。

城区由东向西划分为七里河区、城关区、安宁区、西固区和红古区，全市面积的85%为不易开发的山地、黄土梁、峁沟谷地，河谷盆地仅占15%。

这样的地势造成了兰州城市可拓展空间受限，随着城市的拓展，建设用地日渐趋紧。

特色小镇丨特色小镇土地政策与用地指标问题如何解决从统计数据上看，第一批建成的特色小镇是全国整个建制镇中的佼佼者，平均建成区面积是普通镇的两倍。

但即便如此，入选的特色小镇仍普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。

因此，特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。

特色小镇的支持政策中央层面《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中的第6条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出4条解决路径：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。

地方层面各地关于特色小镇的用地政策，主要包括以下几种措施：建设用地计划优先安排用地指标。

重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。

福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。

奖励和惩罚用地指标。

浙江省对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

城乡建设用地增减挂钩指标。

湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标；陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇(街区)200亩城乡建设增减挂钩用地指标支持；贵州省形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后，节余部分进入市( 州)公共资源交易平台公开交易。

利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。

福建、江西、山东、湖北、浙江等省都要求特色小镇的建设要优先利用低丘缓坡地、滩涂资源和存量建设用地；杭州市上城区通过仓库更新、厂房农居改造、历史建筑修缮和环境整治等方式打造了面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇。

方案预案：________ 低丘缓坡地建设方案姓名：______________________单位：______________________日期：______年_____月_____日第1 页共5 页低丘缓坡地建设方案根据《国土资源部关于开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作的通知》精神，省被列入全国部份省（区）开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点，根据省国土资源厅的部署安排，初定我区低丘缓坡用地面积70亩，其中核心区用地30亩，拓展区用地40亩。

为做好我区低丘缓坡用地申报工作，特制定本实施方案。

规划范围根据xx年12月5日区政府专题会议精神，将地处我区市区周边的大坂（含东南山）、焦溪、海鑫金属材料市场后山地块连片列入区低丘缓坡用地范围，并根据区域地形条件分别设立大坂（含东南山）文化创意产业功能区、焦溪职业技术教育产业功能区、海鑫金属材料市场仓储功能区，划定面积72亩（详见规划红线图），列入市台江新区（二期）用地规划，由市台江新区管委会按试点项目实施方案做好用地申报工作。

适用政策1．做好区域土地利用总体规划评估修改。

对已列入我区低丘缓坡用地开发的区域，要纳入土地利用整体规划的评估修改，经评估需要调整建设用地规模和布局的要进行科学论证，依据所在地城镇常住人口、用地标准及建设条件从严核定，并依法定程序修改和报批。

2．严格控制开发建设规模。

在国土部门核定的限额指标内根据本区实际和前期工作基础将试点建设项目落实到具体地块，对试点建设开发行为进行控制和引导，确保规范有序运作。

3．完善用地审批管理方式。

低丘缓坡用地开发建设应按统一规划、第 2 页共 5 页分期开发的原则，按国土部门下达的控制指标要求，依法办理土地征收和农转用审批手续。

试点项目范围内保留的地貌景观和生态保护用地，可只办理土地征收手续。

4．做好土地变更调整和确权登记。

开发前须完成土地确权登记，开发后要与年度土地变更调查和登记发证工作相衔接，试点项目范围内的土地对推填平整实施建设的，按建设用地认定变更。

陕西关中占补平衡土地整治的实践与思考文章概述了陕西关中地区整治土地工作取得的成效，分析了土地整治耕地占补平衡实施过程中的矛盾问题，提出推进耕地占补平衡土地整治的应对举措：按新政策要求，切实做到“占优补优、占水田补水田”;以高定位编制实施土地整治规划;综合考虑成本因素，适当扩宽补偿范围;确保土地整治质量措施;加强对新开垦耕地的管护力度。

同时，对完善耕地占补平衡土地整治工作提出建议：完善耕地保护政策，建立占用耕地论证制度;进一步落实耕地占补平衡共同责任制度;制定垦造耕地与林地管理相衔接政策制度;改进和完善耕地质量评价制度;完善耕地质量保护制度，制定耕地质量等级国家标准。

标签：耕地保护;土地整治;占补平衡;农业经济“但存方寸地，留与子孙耕”。

耕地保护关系到国家粮食安全，关系到经济社会协调发展，始终是我国一件头等重要的大事。

2015年6月，习近平总书记对耕地保护作出重要指示，“耕地是我国最为宝贵的资源。

我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。

要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。

”面对当前经济发展进入新常态，农业发展面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战，迫切需要进一步落实好耕地保护和节约集约用地制度，加快转变农业发展方式，促进经济社会发展。

陕西省土地工程建设集团（简称地建集团）作为省属公益性国有独资企业，近年来，通过技术创新累计完成土地整治实现新增耕地面积30万亩（其中关中地区15万亩），探索与实践出了为经济社会持续健康发展提供了强有力用地服务保障的有益之路，并对耕地保护以及土地整治中出现的新情况新问题深入调查研究，提出有效对策。

一、陕西关中地区耕地占补平衡土地整治的有益实践陕西关中地区指秦岭北麓渭河冲积平原地区，总面积5.55万平方公里，包括西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川五个地级市54个县（市、区），人口密集，工农业富庶，号称“八百里秦川”。