关于街头官僚理研究的文献综述

街头官僚组织自主性的激活及其驱动机制———以Ｔ小区维修资金冲突案例为例李春生　韩志明【摘要】在街头官僚研究谱系中，街头官僚组织自主性是长期被忽视的重要议题。

论文基于对Ｈ市Ｔ小区违规使用维修资金冲突案例的田野观察，展示了Ｔ居委会最初的从旁观者到全面主导维修资金问题处理的过程，阐释了街头官僚组织自主性的激活及其机制。

研究发现，Ｔ居委会对维修资金问题的干预经历了保持中立、初步干预、持续参与和全面接手四个阶段，展示了Ｔ居委会从被动应对到主动解决维修资金问题的过程，蕴含了Ｔ居委会的自主性从被动激活到主动激活的转变。

街头官僚组织自主性的激活包含了复杂的驱动机制，具体包括问题性质转换、纵向权威推动、关键信息掌控、行动界面重构和组织绩效激励。

论文打开了街头官僚研究中的组织自主性“黑箱”，揭示了街头官僚组织激活自主性的驱动机制，也有助于推动街头官僚理论的本土化建构。

在未来的基层治理实践中，应该更加重视发挥街头官僚组织的主观能动作用，为街头官僚组织的主动作为提供充足的制度空间和绩效激励，充分激发街头官僚组织在基层治理中的活力。

【关键词】街头官僚组织　自主性　基层治理　社区住宅专项维修资金　驱动机制【中图分类号】Ｄ６３ 【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７４－２４８６（２０２２）０６－００７８－１８一、引言与传统国家相比，现代国家拥有非常丰富的治理资源和技术，对基层社会的监控和干预能力也达到了前所未有的高度。

Ｍａｎｎ（２００８）区分了国家的专制属性和治理属性，将国家对社会的干预描述为发展基础权力的过程。

按照国家·８７·李春生，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；通讯作者：韩志明（ｈａｎｚｈｉｍｉｎｇ＠ｓｊｔｕ ｅｄｕ ｃｎ），上海交通大学国际与公共事务学院教授。

感谢夏冰对资料的搜集整理，感谢匿名评审专家和编辑部提出的修改意见。

基金项目：国家社科基金重点项目“协商民主的体系化及其程序机制研究”（２０ＡＺＤ０２３）。

官僚制在中国的现状与发展探讨摘要：韦伯理性官僚制作为一种理想的组织模型，其应用对资本主义的兴起与繁荣起到举足轻重的作用。

但伴随着工业文明向后工业文明的转向，现实中的官僚制呈现出许多的不足与缺憾，发达资本主义国家兴起的新公共管理运动与得摒弃官僚制的呼声的高涨使韦伯理性官僚制面临着前所未有的冲击。

但对中国的实际情况可以得出这样的结论理性官僚制不是多了而是少了。

因此，理性官僚制应成为现代中国行政组织转型的目标导向。

关键词：官僚制官僚主义发展改革开放以来，中国进行了一系列的行政体制改革，其价值取向和理性官僚制是一致的。

但比照韦伯的理性官僚制特点，相对于西方的官僚制而言，仍明显存在着许多差距。

19世纪20年代，德国著名社会学家马克斯韦伯提出了理性官僚制组织理论。

“官僚制”本意是指实施管理的社会行政机构。

管理学中“官僚制”的概念范畴得到扩大，它是一种合理的统治形式，理性是这种统治的基本价值取向。

韦伯所主张的理性官僚制主要目的是为资本主义各组织，尤其是为其行政组织、政党组织与企业组织的有效运转服务。

一、理性官僚制的内涵理性官僚制即科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。

也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式，作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。

官僚制具有以下优点：第一，职能分工专门化。

必须从事的正常活动以正式规定的形式进行责任划分落实，具有清楚的职责范围。

明确每人的权力与责任，并把这些权力与责任作为正式职责而使之合法化。

成员按分工专精于自己的岗位职责的工作。

第二，职责等级明确化。

为能够实行大规模的责任制与协作，职位按等级依次排列，任何官员的行为方向都由处于更高一级的官员决定，下级职务接受上一级职务管理与监督。

第三，成员非人格化。

成员不得滥用大权，应本着严肃与谨慎的非人格化精神，不参杂个人好恶褒贬，成员办事不影响组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；个人服从对象不是拥有特定职务的个人，而是其特定的职务；组织成员都按严格的法令与规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。

街头官僚的自由裁量权控制研究王和武贵州大学经济学院【摘要】本文侧重分析了街头官僚自由裁量权中存在的问题及其产生的原因，提出了相关的措施和建议，具有一定的现实意义。

【关键词】街头官僚自由裁量权措施街头官僚作为一线的公共政策执行者或是事实上的政策制定者。

是以一个行政主体的身份出现在公众的视野之中，街头官僚自由裁量权行使的公正与否直接关系到政府形象的塑造和人民利益的保障。

一、相关理论概述１．街头官僚。

“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基１９７７年发表的《走向街头官僚理论》一文。

按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员。

２．自由裁量权。

自由裁量权，是指行政机关及其工作人员在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力，其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。

二、国内外研究现状１．国外研究现状。

从普遍哲学角度来说，柏拉图认为，不存在行政自由裁量权的问题———即认为公共管理者能中立地和成功的适用法律，并且认为实际上他们并不做有关涉及公共资源配置问题的决定。

亚里士多德认为，由于命令———指导公共管理者的实在的、书面的文字———从未清晰地界定任务的内容，所以公共行政管理者们不能向机器一样，有效率地、经济地工作。

这种观点建议，官员们在作出不可避免的自由裁量权决定时，必须理解指导他们行为的命令的精神。

对命令精神的理解中应当包括公平原则。

从街头官僚自由裁量权存在必然性角度来说，李普斯基认为，“街头官僚制组织的实质在于，他们需要由人来为其他人做出决定，由于在服务提供过程中需要人的判断，而人的判断的作用是无法加以规划的。

也是无法由机器所代替的，街道层官僚因此必然拥有自由裁量权。

２．国内研究现状。

从自由裁量权研究的角度分，叶娟丽和马骏认为，对官僚自由裁量的研究分为宏观和微观两个角度。

宏观方面的研究表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。

论村官的责任控制摘要：本文通过对“基层官僚”理论相关文献的研究，从该视角下针对当今村官对自由裁量权滥用、贪污腐败问题进行分析，探究如何对其进行有效的责任控制，从村官自身、组织及村民三方面阐述了村官滥用权力的原因，并提出相应的对策。

关键词：基层官僚；村官；自由裁量权；责任控制近年来，随着对公民民主权力的保障，村委会成为实现村级民主自治、保障民主权利的有效途径，但就现实状况来看，村官权力滥用滋生的腐败问题日益成为人们关注的焦点，阻碍了民主政治的进程，违背了设立村官的初衷。

本文从基层官僚理论的视野出发，借助Scott三因素理论，针对村官“位小权大”、“小官大贪”的问题，探究对村官的责任控制，防止村官腐败，为其有效行政提供合理性建议。

一、文献综述基层官僚理论又称街头官僚理论（Street-level Bureaucracy）, Lipsky于1977年发表《走向基层官僚理论》[1]一文提及，并于1980年正式发表书籍《基层官僚：公共服务中的个人的困惑》[2]，对“基层官僚”理论进行系统的阐述，指出“基层官僚”是处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，广义的基层官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等，外延可延伸至“镇头官僚”、“村头官僚”。

此后引发了广大学者的探讨与研究。

学者Moore主要关注官僚自身政治话语权的研究，认为官僚通过这种途径影响自身行为[3]；Burke和Kelly分别对组织结构和组织文化对官僚行为的影响做了分析，Kathryn Ellis和Ann Davis对组织如何规制自由裁量权的使用进行了探讨；Goodsell站在顾客需求和获得福利的正比关系角度进行影响官僚行为因素分析，探讨顾客的需求度与官僚服务供给之间的关系[4]，Stephen Fineman从公众道德监督的角度分析对基层官僚行为影响[5]。

学者Scott在此基础上将研究基层官僚的这三类文献进行概括，梳理出影响基层官僚决策的三因素：官僚的个人特征、组织特征和顾客（或服务对象的）特征[6]。

中国街头官僚研究的热点与趋势——基于CNKI的学术期刊
文献分析
曹长义
【期刊名称】《中共宁波市委党校学报》
【年(卷),期】2015(037)004
【摘要】以2003～2014年CNKI的期刊来源库收录的77篇中国街头官僚研究文献为样本来分析,我国街头官僚研究呈现出五大热点主题:进行理论推介,将国外街头官僚理论及其最新成果引介至国内;进行理论对话与借鉴,明晰街头官僚概念在我国的群体所指;从自由裁量权视角入手,分析街头官僚的特殊地位;从政策执行角度,缕析街头官僚的行动逻辑;基于责任要求,探讨控制街头官僚的方式和途径.研究趋势包括:街头官僚群体的界定研究;街头官僚自由裁量权及其控制的继续研究;街头官僚行动逻辑的继续研究;政策执行视角的继续研究;基于西方街头官僚理论的创新研究;信息时代下基于街头官僚理论视角的电子政务研究等.
【总页数】8页(P75-82)
【作者】曹长义
【作者单位】南京大学政府管理学院,江苏南京210023
【正文语种】中文
【中图分类】C912.68
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1提出了街道官僚制理论。

公共行政专家开始关注官僚制在决策中的作用及其自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行了研究。

从官僚政治等宏观研究的角度看，官僚制的自由裁量权表明，公共官僚制在执行立法政策方面具有相当大的自由性。

从微观研究的角度看，官僚自由裁量权是公共服务提供者在一系列约束下做出的选择。

其中，对公职人员自由裁量权微观研究的一个重要部分就是所谓的“街官僚制”理论。

从概念上讲，“街道官僚”是指基层和最尖端的政府人员。

他们是公务员，直接与政府雇员中的公民打交道。

典型的街道官僚包括警察、公立学校教师、社会工作者、公益机构、税务人员等，这些工人不仅占政府雇员的很大比例，而且还控制和管理大量的公共资金，建立现代福利国家。

他们的决定将直接影响许多公民的生活和福利。

简而言之，街道官僚机构直接决定惩罚（如警察的决定）和奖励（例如福利机构接受福利申请的决定）。

它们在现代社会中发挥着非常重要的作用[1]（临5-9）。

应该说，“街官僚主义”概念的出现，比人们对这一现象的研究要晚。

在“街道官僚”一词正式出现（1977年）之前，许多研究人员研究了这些街头官僚的行为和决策。

然而，这些研究人员并没有使用街道官僚制的概念，这一概念现在很普遍。

例如，米勒（1967）、克鲁格（1975）、哈格（1966）和瓦瑟曼（1971）都从社会学的角度研究了街头官僚的行为，但对公共行政的影响不大。

“街道官僚制”的概念直到1977年利普斯基发表了他的文章《建立街道官僚理论》后才出现。

次年，普罗塔斯还发表了他的文章“公共服务官僚机构中街头官僚的权力”。

1980年，李普斯基正式出版了《街道官僚制：公共服务中的个人困惑》，标志着街道官僚理论的正式确立。

正是因为李普斯基的研究，低级官僚制引起了越来越多的理论家的关注，“街官僚制”也开始成为公共行政领域非常重要的研究领域。

在未来20年中，一些研究者从不同的角度发展和修改了李普斯基的街道官僚理论。

摩尔教授（1983）指出，李普斯基的街道官僚理论是用来分析街官僚的动机和行为。

“街头官僚”一词最早出现在美国行政学者利普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中。

根据李的解释，街头官僚是指在行政管理部门处于最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公益机构的工作人员、税务人员等。

与西方街头公务员的性质和特点相比，根据我国《公务员法》关于公务员职务类别的规定，基层行政执法公务员一般可以归入“街头公务员”范畴。

”街头官僚”的经典定义是”在工作中与市民直接互动并有充分酌处权的公共服务工作人员”。

在“街头警察”和“社会福利工作者”等公共服务人员偶尔成为社会科学研究对象的情况下，李普斯基将他们统一为街头官僚类别。

因此，作为研究对象的“街头官僚”在“街头官僚”概念作为理论抽象之前就存在了。

对街头官僚制的研究尚未达到理论上的整合。

街头官僚主义理论通常是指利普斯基提出的街头官僚主义理论，而街头官僚主义理论的研究通常是指利普斯基自街头官僚主义理论建立以来有意识地应用这一概念的相关研究，也称为狭义街头官僚主义研究。

然而，正如沃尔多所指出的，传统的公共行政在进步时代形成了一种政治理论，即行政活动与政治并不无关，价值中立。

说白了，街头官僚的研究有一套政治理论，但是这种理论的可能性还没有被探索出来。

事实上，不仅在美国的进步时代，而且在公共行政的每一个发展时期，政治理论都得到了体现。

然而，公共行政文件假装不包含政治理论，在20世纪60年代和70年代，美国社会运动正在兴起，街头官僚主义研究的兴起正是时候。

前段时间，有关官僚制的研究对当时的社会问题作出了理论上的回应，指出官僚制的“污名化”趋势是相当适销对路的。

认为官僚应该承担政治责任的观点突出了官僚的政治角色。

街头官僚制理论继承了官僚政治研究的传统，把研究对象集中在官僚制内部的特定层面，但这种继承更多地集中在“官僚制”上，而不是“政治”上。

对街头官僚的后续研究局限于组织行为学，忽视了对相应政治理论内涵的探索，导致研究成果围绕零散问题的重复程度较低，不能促进理论在经验和规范两个维度的协调发展，不能实现街头官僚研究的理论整合。

街头官僚理论对政府基层工作人员管理的启示作者：高明鸣来源：《管理观察》2015年第05期摘要：街头官僚理论揭示了政府基层工作人员作为政策执行者与政策制定者的双重性。

政府应通过健全法制制度，对基层人员的自由裁量权加以限制；通过培训，提升执法人员素质与能力；通过优化业务流程，减少行政失误的出现可能。

关键词：街头官僚基层人员自由裁量权在我国，党政机关工作人员是一个庞大的群体。

按照国家公务员局公布的数据，截至2012年底全国公务员总数为708.9万人。

这一统计所称的“公务员”有别于狭义的“行政机关”公务员，而是涵盖政党机关、政府机关、司法机关、社会团体、村居社区等机构在内的，受国家《公务员法》约束的，纳入行政编制的，范围更广的公务员群体。

按照本文采取的更为广义的统计口径，即包括上述机构的各类雇员、聘用人员、工勤人员在内的机关工作人员，据不完全统计，这一数字更是接近2300万。

按照马克斯·韦伯的官僚理论（Bureaucracy），国家机关属于典型的科层制组织，其金字塔层级体制意味着位居塔基的一线工作人员是数量最为庞大的一个群体。

近年来，越来越多的政府部门通过外聘雇员的方式解决人手不足的问题，借此控制行政开支的增长和精简公务员规模，越来越多类似协管员、协税员等的人员因而被充实到政府基层工作人员队伍中。

本文所指的“政府基层工作人员”，采用的是最为广义的界定，即涵盖所有党政、司法、社团、村居等组织的科级以下（不含）工作人员，包括在编公务员和各类非在编雇员、工勤等人员。

政府基层工作人员不仅人数众多，而且由于大多从事窗口服务、行政执法等基础性工作，直接与社会公众打交道。

在现实生活中，这些基层工作人员并非只是公共政策的机械执行者，而是往往具备一定的自由裁量权，某种程度上甚至可以参与政策的制定。

可以说，其一举一动关乎行政行为的合法性与合理性，对行政效能、政府形象等方面构成了直接的影响。

1.街头官僚理论回顾公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行研究。

2022年2月Feb.2022重庆工商大学学报(社会科学版)Journal of Chongqing Technology and Business University (Social Science Edition )第39卷第1期Vol.39㊀No.1doi :10.3969/j.issn.1672-0598.2022.01.011㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀∗收稿日期:2021-09-16㊀基金项目:河北省社会科学基金年度项目(HB18WH06) 河北沿海城市发展史研究 ;河北省教育厅科学研究计划项目人文社会科学研究重大课题攻关项目(ZD202104) 京津冀协同发展视域下河北沿海县(区㊁市)产业链提升路径研究 ㊀作者简介:刘邦凡(1967 ),男,重庆涪陵人;博士,燕山大学公共管理学院教授㊁博士生导师,河北省公共政策评估研究中心首席专家,主要从事公共管理研究㊂栗俊杰(1991 ),女,河北抚宁人;燕山大学公共管理学院博士生,主要从事公共管理研究㊂王闻珑(1995 ),男,山东淄博人;燕山大学公共管理学院研究生,主要从事公共管理研究㊂㊀本文引用格式:刘邦凡,栗俊杰,王闻珑.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2022,39(1):128-135.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化∗刘邦凡a ,b ,栗俊杰a ,王闻珑a(燕山大学a.公共管理学院,b.河北省公共政策评估研究中心,河北秦皇岛㊀066004)摘要:街头官僚理论已经在国内外被广泛使用和研究,但这一理论不是1977年才出现的,而是出现在1969年㊂街头理论研究,在国外主要沿着三个主线展开,在国内呈现出两个阶段性㊂窗口期已经从医学领域扩展到公共政策研究中,而针对窗口执政治理,可以建立一个窗口政务函数理论,来对窗口执政能力进行量化评估,有助于实现窗口执政治理的现代化㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,更容易滋生谬误性执政㊂克服谬误性执政,需要从优化工作环境㊁完善激励制度和强化权力制约机制等方面去努力㊂同时,规制窗口期公务员的自由裁量权也要从完善相关法律㊁加强责任控制和提高行政素质等方面去努力㊂关键词:窗口期;窗口期公务员;窗口公务员;街头官僚;执政中图分类号:D630㊀㊀㊀文献标志码:A㊀㊀㊀文章编号:1672-0598(2022)01-0128-08窗口单位 主要指直接面向企业或其他组织㊁社会公众等提供经济社会管理和公共服务的机构㊂ 窗口公务员 指在政务窗口单位从事经济管理和公共服务的公职人员,以税务㊁工商㊁质检㊁信访㊁教育㊁政法㊁民政㊁社会保障㊁建设㊁城管㊁交通㊁公安等部门从事行政服务的各类人员为主㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,简称 窗口期公务员 ㊂伴随我国依法治国建设的深入和政府政务进一步改善和优化,社会大众对窗口服务尤其是窗口公务员的服务意识和执政能力等多方面都随之提出了更高的要求㊂但在实践中,因窗口服务而引发的政务冲821第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化突屡见不鲜,尤其是在当下自媒体发达的时代,这样的政务冲突时常成为一些自媒体的热搜,甚至成为社会热点,引起社会各界的广泛关注㊂我国政府近年来大力推进治理现代化建设,国外诸如街头官僚理论成为治理现代化理论选择之一,不仅引起国内学术界越来越多的关注,也引起人们对我国基层官员行为不足的深入思考和深刻分析㊂但现有研究成果多数停留在宏观层面,缺少窗口公务员与街头官僚理论系统结合的分析框架㊂要提升我国基层执政能力现代化水平,可以考虑在街头官僚理论的视域下,从窗口函数构建及其考核的角度,去尝试实现基层行政治理现代化㊂一㊁街头官僚与街头官僚理论通常,在我国街头官僚理论研究中,认为 街头官僚 或 街头官僚理论 是1977年迈克尔㊃李普斯基(Michael Lipsky)在‘建立一个街头官僚理论“一文中提出的㊂但是‘建立一个街头官僚理论“早在1969年已经在学术会议上发表[1],李普斯基在学术会议发言稿明确指出: 本文是为1969年9月2日至6日在纽约准将酒店举行的美国政治科学学会年会上作报告而准备的㊂作者的研究得到了威斯康星大学贫困研究所的资助㊂ [2]这充分表明,李普斯基提出街头官僚的概念并初建街头官僚的理论是1969年,而不是我国学界通常所说的1977年㊂在李普斯基之后,1978年普罗塔斯(Prottas)的‘公共服务官僚机构的街头官僚的权力“也发表了㊂[2]李普斯基的专著‘街头官僚:公共服务中个人的困境“在1980年正式出版,标志街头官僚理论的建立㊂[3]自21世纪以来,街头官僚概念及其理论更是引起世界各国学者的广泛重视,在公共行政㊁公共治理㊁公共服务研究的基层治理和街头行政等领域,已经成为最具影响力的研究范式㊂综合国外街头官僚理论的研究,可以简洁概括为三个方面:一是李普斯基街头官僚理论解读性和拓展性研究;二是围绕 街头官僚 概念展开的创新性研究;三是结合实际的应用性研究㊂街头官僚 的概念被引进到中国并被学术界使用,以及 街头官僚理论 被解释引进到中国行政管理理论研究和实践中,时间只有不到20年,这20年的研究,大致可以分为两个阶段:第一个阶段,介绍㊁解释和接受阶段,大致是从2000年到2009年;第二个阶段,应用㊁拓展和创新阶段,是从2010年到现在,很可能要延续较长的时间㊂总体看,街头官僚理论有两个核心观点:尽管个体权力有限,但从一个国家或地区看,行政执行的自由裁量权总量上被街头官僚所控制,街头官僚具有总量巨大的自由裁量权;街头官僚的行政效益趋向于更多的劳动力投入,即一个地区或部门的行政效益与街头官僚的数量呈正相关关系,尤其是对警察㊁公职教师和窗口服务人员而言,人数的增加有利于提升总体的行政效益㊂二㊁窗口㊁窗口期与窗口函数在中国知网收录文献中,题名含 窗口 的文献有13415篇(截至2019-06-26)㊂在这些文献中,学科分类主要是计算机(2037,即有相关文献2037篇,后同)㊁工业经济(514)㊁公共管理(413)㊁金融(368)㊁新闻传播(367)㊁政治(355)㊁公共卫生与预防医学(353)㊁信息通信(347)㊁物理(315)㊁电子技术(293)㊁国民经济(274)㊁教育(274)㊁图书情报档案(257)㊁农业经济(227)㊁交通运输经济(225)等㊂使用921重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷较多的关键词是滑动窗口(247)㊁窗口(239)㊁数据流(142)㊁数据窗口(122)㊁窗口服务(81)㊁光学窗口(56)㊁时间窗口(52)㊁单一窗口(48)㊁数据挖掘(44)㊁服务(43)㊁服务质量(42)㊁窗口期(41)㊁自适应窗口(41)㊁红外窗口(39)等㊂由此看来, 窗口 在科学研究中或严格的学术研究中,也是一个常用词,只不过在不同学科㊁不同领域有基于词义的不同借用和解读㊂这些文献与公共管理相关的主要结合词语是 服务窗口 窗口服务 文明窗口 示范窗口 窗口单位 等,这些概念容易理解㊂但一些概念是借用其他学科概念,其含义就需要仔细斟酌㊂例如 窗口期 ,最初是使用在医学领域㊂人体感染某些病毒后,在血清查验中不能立刻检查出该病毒抗体,而从感染病毒到检查出该病毒抗体这段时间,就是 窗口期 ㊂现在 窗口期 已经引申应用到公共政策研究中,通常指一个新政策从出台到实施并产生效果之间的一个时期,也指一个新搭建的发展平台或新生事物从筹建㊁催生到诞生的过程㊂例如,我国构建一个良好的营商环境的系列政策举措处于窗口期,5G的应用目前也处于窗口期等㊂在公共治理或公共政策领域中,围绕 窗口期 研究越来越引起人们的重视㊂从知网查询,赵存喜(2002)提出并定义了 独生子女大学生窗口期 概念[4]㊂这是最早引申医学 窗口期 概念到公共管理研究中的文献㊂2002年到2006年再有两篇非医学文章使用 窗口期 为题名[5][6],随后几年使用 窗口期 概念大多与人口研究有关,到2012年之后, 窗口期 概念开始被广泛应用到金融㊁产业㊁股市㊁政策等多个主题中㊂在中国知网收录的这类文章中,被引用最多的文章是杨越(2011)[7]和穆光宗(2006)两篇文章㊂近年来,人们对 政策窗口期 越加关注,有数十篇文章发表㊂例如李全(2019)[8]㊁冯奎(2019)[9]㊁石运金(2018)[10]㊁林伯强(2018)[11]㊁于泽(2017)[12]和张海波(2016)[13]等㊂窗口函数,是一个计算机科学中的概念,大致可以理解为像 窗口 一样或模式的函数,而且窗口函数有很多,分类也很多,例如窗口分级函数㊁窗口位置函数㊁窗口大小函数㊁窗口信息函数等㊂窗口,就是一个进出的位置,窗口函数也就是研究不同进出口之间的自变量与因变量之间的关系㊂从查询到的有关文献资料看,目前窗口函数的概念还仅仅限于计算机科学与技术等工科类研究㊂在基层治理中,街头治理的关键就是抓住各类窗口,这些窗口可能是固定的办公室或办公平台,也可能是移动的或运动的车辆和设施,更可能是每一个处于工作中的街头官僚㊂因此,以窗口为变量,建构一个从窗口到政务的函数表达式,可以更好地分析政府办公事务改革,科学有效地改善和提升政府服务企业和公众的营商环境㊂在政府政务窗口的工作人员,是典型的街头官僚,他们具有巨大的自由裁量权㊂如何计算或测量窗口雇员(主要指窗口公务员)的自由裁量权,是一个值得深究的主题㊂如何测量与解释自由裁量权,不存在一种 普适 的函数[14],学术界和实践中都没有形成共识㊂在这里,我们建立一个窗口函数理论来对其测量与解释㊂基于这样的考量,我们定义窗口政务函数,用以下公式表达:F=ɥ(X,Y,Z)其中,ɥ是矢量函数符号;F指 窗口政务函数 ,是因变量;X指 窗口雇员或街头官僚的特征值 ,Y 指 窗口服务对象特征值 ,Z指 窗口环境或街头环境 ,X㊁Y㊁Z是自变量(见表1)㊂(1)X主要指窗口雇员或公务员的性格㊁素质和经验等,在我国,可以以相关法律法规的要求和政务标准来制定量表,测量出一个或所有窗口雇员的X值㊂窗口公务员数量庞大,参差不齐的人员素质,无法031第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化用一个统一的标准来评定每个公务员的岗位绩效㊂不同素质和不同价值观的公务员,对执政行为有不同影响㊂(2)Y主要是指公务对象的性格㊁素质和需求等㊂面对较大数量的服务对象及其日渐增长的需求,公务工作的复杂性使窗口公务员的压力增加㊂[15](3)Z主要指组织环境㊁政策环境㊁工作性质㊁文化氛围等㊂窗口公务员的自由裁量权和行动逻辑之间联系密切,窗口环境或街头环境也会影响自由裁量权㊂表1　窗口政务函数各级指标量表一级指标二级测量指标X值性格素质工作经验Y值性格素质服务需求Z值政策环境工作性质组织环境文化氛围㊀㊀由于存在部分不确定因素且变量较难测量,本研究采取专家打分法,由政府部门的中高层领导组成委员会打分,有较高权威性和代表性;每位专家针对具体指标根据重要性由低到高给出1分(非常不重要)至5分(非常重要),互相之间不进行任何形式的沟通讨论㊂最终指标j的权重αj由以下公式决定:αj=ði n 1αij/ði n 1ðj m 1αij其中:i 第i位专家;j 第j个指标;αi j 第i位专家组成员为第j个指标的评分;n 专家组成员总数;m 评分指标总数㊂一级指标计算过程如下:W=ðn i=1αjαij其中W 评价对象总得分ðn i=1αj=1131重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷0<αjɤ1综上所述:|F|=W2x+W2y+W2z即得出矢量函数F的模㊂三、窗口期执政行为的逻辑谬误与克服(一)窗口期谬误性执政行为的主要表现在现实的政府事务管理过程中,窗口雇员或窗口公务员在一些政策出台的窗口期或在一个改革发展中的窗口期,通常集中反映出以下三类谬误性执政:一是变通式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程所赋予的自由裁量权,选择性地执政㊂二是僵化式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程僵化地执政,主要表现为推诿㊁低效率等行为㊂三是回避式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程的弊端,采取寻求回避或逃避规则的执政㊂这种现象也与窗口公务员本身自由裁量权有关,在下文详述㊂(二)导致窗口期执政逻辑谬误的要素分析在政策窗口期,政府雇员或公务员在执政过程中其行为容易出现逻辑谬误,导致这些谬误出现的原因是多方面的,主要是以下3个原因:一是窗口期给予政府雇员或公务员更大㊁更多使用自由裁量权的空间㊂根据街头官僚理论,窗口公务员属于典型的街头官僚,具有巨大的自由裁量权㊂窗口公务员在处理政务时,倾向于从个人利益㊁偏见和价值观做出选择,很可能出现滥用或误用自由裁量权,诸如过度执法㊁徇私舞弊等,尤其突出反映在政策窗口期㊂二是窗口期的工作环境复杂性和不稳定性,导致政府雇员或公务员理性或非理性地选择谬误性执政㊂三是窗口期组织绩效考核的严格性,可能导致窗口雇员得不到公正的评估㊂在政策窗口期,由于面对政策的不确定性和政策实现的复杂性,组织的绩效考核很难发挥出理想的效果,尤其是出现公共危机或政府危机情况下,很可能出现消极执政的负面行为㊂根据以上分析得出窗口期执政行为模型,如图1㊂图1㊀窗口期执政行为模型231第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化(三)克服窗口期执政行为谬误的路径克服窗口期执政行为谬误,主要从硬件软件两方面着手,集中反映在以下三个要点之中:1.优化工作环境㊂一是优化法律环境㊂法律是保障执政的法律基础,不健全的法律法规,对公务员的执法有严重制约和消极影响㊂二是优化政务环境㊂当下,我国政务环境还存在诸多问题,尤其是在政府部门协同政务㊁信息共享㊁政务流程再造㊁政府管理创新㊁公众知情权等方面,对基层工作和窗口政务存在诸多影响,必须加大优化,实现政务环境治理现代化㊂三是优化治理技术环境㊂要大力推进电子政务和智慧管理,大力推进政务技术与方法创新,通过技术创新和大数据应用,对执政谬误行为实现智慧处理,建设智慧政府和数据政府㊂2.完善考核制度㊂执政行为谬误的产生,本质上与基层公务员工作绩效有关,工作绩效考核体系不健全㊁考核机制不合理从而影响工作绩效㊂因此,消除和克服执政行为谬误的产生,从治理现代化的角度看,就要全面梳理我国基层公务员尤其窗口公务员的政务行为的工作绩效考核体制机制的不合理和不健全的地方,只有这样才能从理性的角度治理执政行为谬误的产生㊂3.强化权力监督㊂监督是对执政行为正确性和准确性的基本保障,尤其是在基层公务员执政行为中㊂从街头官僚理论可知,基层公务员具有总体巨大的自由裁量权,由于公务员的自身素质和能力所限以及工作环境的复杂性和多变性,在没有监督时,很难确保权力的正确和准确使用㊂因此,从治理现代化角度看,治理执政行为谬误的一个重要抓手就是强化权力行使的监督,这样的监督可以是公务员素质的长期培养和法规的刚性约束,也可以是物质的充分保障和技术的时空约束㊂四、引导窗口期公务员正确和准确使用自由裁量权的基本路径窗口公务员是基层公务员中处于最前线的工作人员,不论是在个人素质和工作能力方面,还是在工作环境和服务对象方面,都比其他层级的公务员面临更多的面对面的来自服务对象的压力,这就导致窗口公务员在执政行为中行使自由裁量权的时候,有可能由于多方面的原因,导致不能正确和准确行使自由裁量权㊂当然,这多方面的原因,既有客观的原因,例如技术不成熟㊁制度的漏洞㊁信息不畅通等,也有主观的原因,例如自身素质低㊁工作能力差㊁责任心不强㊁工作不认真等㊂[16]但不论是什么原因导致了自由裁量权的不正确㊁不准确行使,都是政务行为的错误,都是对政务治理现代化的阻碍㊂如何引导窗口公务员正确和准确行使自由裁量权,从理论到实践都是一个值得长期关注的议题㊂可以从以下两大基本路径去引导:(一)引导窗口期公务员自由裁量权正确行使的路径:因事制宜,创新政务流程,实现政务流程再造当今世界社会环境复杂多变,政务行为多种多样,个人诉求千差万别,对基层执政是多方面的严峻考验㊂对窗口公务行为而言,也是如此㊂窗口服务的行为是多样的,而在我国推进窗口服务的体制机制改革中,政务一窗通是一个总体趋势,这就对窗口公务员提出比以前更多㊁更高㊁更复杂的要求㊂管理层必须健全相应的体制机制,加强监督,创新政务流程㊁实现政务流程的总体再造,加强对窗口公务员的素质教育和能力培训,提升窗口服务的能力和水平;窗口公务员要主动作为和主动学习,尽快掌握在复杂条件下正确处理政务的素质和能力,正确行使自由裁量权,实现执政行为流程的自我再造㊂[17]331重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷(二)引导窗口期公务员自由裁量权准确行使的路径:因人制宜,以人为本,实现我为人人㊁人人为我的政务治理一方面,每一个政务行为,就行使者而言,例如窗口公务员,虽然面对不同的服务对象处理类似的事情或相同的事情,但由于服务对象不同,相同或相似的事情就变得不一样了㊂一个政务行为如果是A,一个服务对象是B,另外一个服务对象是C,在具体政务活动中,A+B并不等于A+C,这道理很简单㊁很浅显,视乎人人都明白,但在实际工作,很多人并没有这样思考和行动㊂这样的道理,在教育教学中表现为因材施教的原则和方法㊂而在管理活动中和服务行为中,管理者和服务者很多时候自觉或不自觉地不注意或不愿意使用这样思路㊂这种情况的出现,既有政务行为执行者,例如窗口公务员个人的原因和主体的因素,素质㊁能力和水平等,也有政务行为平台的原因,技术不完善㊁管理机制和物质保障不够等㊂另一方面,一个政务行为,就服务对象而言,在面对不同的行使者时所构成的组合也不是完全相同的㊂一个政务行为如果是A,一个窗口公务员是B,另外窗口公务员是C,在具体政务活动中,A+B也并不等于A+C㊂而很多时候,服务对象并不明白或不愿意明白这一点,总是期盼于A+B等于A+C,而且期望B和C都是尽善尽美的㊂这种情况,很容易导致政务冲突,导致政务形式不能及时有效地完成㊂以上两个方面,不论何种情况出现,都容易形成一个误区,政务行为好像都是所谓的 对事不对人 :行使者和服务对象很难调和㊂事实上,不论是政府管理创新的角度和政务治理现代化的角度,还是社会管理创新和公民素质治理现代化的角度,消解这一悖论㊁克服这一陷阱的关键就是因人制宜,以人为本㊂在所有政务行为中,只要灌注了这一要点,都有可能形成一个我为人人㊁人人为我的政务治理模式,甚至在全社会形成一个这样的社会管理创新模式㊂参考文献:[1]㊀MICHAEL LIPSKY.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy[DB/OL].American Political Science Association,1969:48-69.https:///publications/dps/pdfs/dp4869.pdf.[2]㊀JEFFREY MANDITCH PROTTAS.The Power of the Street-level Bureaucracy in Public Service Bureaucracies[J].UrbanAffairs Quaterly,1978(13).[3]㊀LIPSKY M.Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[M].New York:Russell SageFoundation,1980.[4]㊀赵存喜.试论独生子女大学生的窗口期[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2002(2):82-83.[5]㊀白晶.人口红利 窗口期 悄然而至[J].西部大开发,2006(12):25-27.[6]㊀穆光宗.人口机会窗口期ʂ经济高速增长期[J].中国企业家,2006(7):100.[7]㊀杨越. 人口红利窗口期关闭阶段 的中国体育发展战略研究[J].体育科学,2011,31(1):10-18.[8]㊀李全.小微企业融资要把握政策窗口期[N].经济日报,2019-06-05(007).[9]㊀冯奎,陆铭.把握政策窗口期契机,培育发展现代化都市圈[J].求知,2019(4):64.[10]石运金.迎来政策窗口期,市场预期波动大[J].股市动态分析,2018(48):54.[11]林伯强.能源革命促进中国清洁低碳发展的 攻关期 和 窗口期 [J].中国工业经济,2018(6):15-23.[12]于泽.宏观经济底部特征明朗化,金融调控迎来最佳窗口期[J].宏观经济管理,2017(06):15-21.[13]张海波.全面改革窗口期的信访制度改革[J].南京社会科学,2016(2):77-85.431第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[14]郑婉菁,叶先宝.街头官僚行政自由裁量权:权变㊁困境及其规制[J].行政与法,2015(10):7-13.[15]蒋月林.基层政府人力资源培训与开发策略[J].现代经济信息,2019(11):49-51.[16]刘邦凡,詹国辉.城管行为失范的行动逻辑及其规制对策 基于街头官僚视角[J].经济与管理,2013,27(9):18-21,29.[17]刘邦凡,梁俊山,王宏禹.波文斯的系统官僚理论[J].国外理论动态,2008(12):95-97.The Modernization of China s Window Governance from thePerspective of Street Bureaucracy TheoryLIU Bang-fan a,b,LI Jun-jie a,WANG Wen-long a(a.College of Public Administration;b.Hebei Public Policy Evaluation and Research Center,Yanshan University,Qinhuangdao066004,Hebei,China)Abstract:The street bureaucracy theory has been widely used and studied both inside and outside China, but it appeared in1969instead of in1977.The research of street bureaucracy theory mainly follows three main lines abroad and presents two stages in China.The window period has been extended from the medical field to the research of public policy.For the window governance,we can establish a window government function theory to evaluate the window governance ability quantitatively,which is helpful to realize the modernization of window governance.Civil servants,working at service windows during the window period of policy or reform, are more likely to breed fallacious governance.To overcome these fallacies,efforts should be made to optimize the working environment,improve the incentive system and strengthen the power restriction mechanism.At the same time,efforts should be made to improve relevant laws,strengthen the responsibility control and improve the administrative quality of civil servants discretion during the regulation window period.Key words:window period;civil servant during the window period;civil servants at service windows; street bureaucracy;governance(责任编校:杨㊀睿)531。

街头官僚理论:“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。

按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。

比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。

行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。

但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。

在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。

本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。

文章构建了一个街头领导模型。

根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。

一、问题的提出自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。

正如萨伊(Sayre)所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。

”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。

而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。

从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。

所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中，他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。

“街头官僚”行动逻辑与责任控制作者：孔晓娟来源：《学理论·中》2014年第08期摘要：政治家和高层管理者制定的政策能否实现，最终取决于街头官僚如何去实施。

这是街头官僚工作的实质，其理论核心为自由裁量权。

借助自由裁量权，街头官僚一方面设法抵制上层的约束，另一方面又对其顾客进行自主制裁。

由此就形成了街头官僚以“敷衍行事”“规则依赖”“粗暴执法”和“一线弃权”为主要特征的街头官僚的行动逻辑。

基于该逻辑，反思了当前的基层官僚官民冲突与困境，分析了其根源的时代、体制、思想三个方面的因素。

最后，借助西方街头官僚责任控制的理论，提出了从外部和内部同步进行双重的街头官僚责任控制实现路径。

关键词：街头官僚；自由裁量权；行动逻辑中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）23-0007-03一、街头官僚理论及其行动逻辑分析公共行政学家很早就关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行研究。

其中，从微观研究的角度出发，官僚的自由裁量权是在一系列约束下，由公共服务提供者个人做出的一组选择，这也就是所说的“街头官僚”（street-level bureaucrat）理论（叶娟丽&马骏，2003）。

“街头官僚”概念是由美国行政学家李普斯基（Lipsky）于1977年发表的《建立一个街头官僚理论》的论文中首次提出来的。

随后1980年，李普斯基正式出版《街头官僚：公共服务中的个人的困惑》一书，从而标志街头官僚理论的正式建立。

所谓的“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接与公民打交道的公务员（Lipsky，1977）。

在李普斯基看来，典型的街头官僚包括：警察、公立学校的教师、社会工作者、公告福利机构的工作人员、收税员等等。

这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大的比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民现有的生活福利。

“街头官僚”职能与行为研究作者：王雨萱来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第03期摘要：一方面，街道的职能没有明确的定位，另一方面，街头官僚有大量的行政自由裁量权，那么，街道的官僚们究竟在做什么事情呢？他们应不应该这么做？他们为什么有这样的行为选择？本文基于对一个街道的实地观察，试图描述他们的行为状态，并解释其行为选择的原因。

关键词：街道职能街头官僚上个世纪70年代末，李普斯基（Lipsky）始创“街头官僚”理论，掀起了行政执行领域自下而上的研究路径。

街头官僚理论的核心思想在于：街头官僚在政策执行并不是消极地执行上级的政策，恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。

在职能不明确的街道，有着自由裁量权的街头官僚们会有怎样的行为选择？这些行为是不是他们应该做的？为什么他们会有这样的行为选择？一、街道在做什么街道主要有五个职能科室：党工委、办事处办公室；城市管理科；社会事务管理科；综合治理办公室；计划生育办公室。

这些职能科室在文本上都有明确的职能划分，然而，街道事实并非简单的按照职能分工办事。

本文从三个方面描述了H街道主要做了些什么：解决劳资关系、迎接上级检查、组织整治等。

1.解决劳资关系。

H街道所辖地区外来人口很多，流动性很强，街道对外来人口的管理难度很大。

外来人口多是该街道里企业或工厂的员工，劳资纠纷多，街道对外来人口的管理主要集中在解决劳资关系问题。

本人在H街道期间见证了一起这样的事件。

一名四川籍农民工在工厂里冲凉时煤气中毒，当场晕倒，被另一名工人救出，送到医院后得救。

中毒原因是设备有问题，出现泄漏。

中毒的农民工向工厂索要医疗费，可是老板不给。

于是该工人向街道反映情况，街道从中周旋，可是工厂老板坚持不给医疗费。

该工人集结大批老乡向市政府上访才得到赔偿，H街道因此受到上级批评。

2.迎接上级检查。

本人见证H街道为迎接创全国文明城市的检查而采取的对策，大多是虚假的形式主义。

《全国文明城市测评体系》主要由“基本指标”（100分）和“特色指标”（16分）两大板块构成，总分116分。