浅析环境影响评价中公众参与存在的问题与改进建议

目前我国环评中的公众参与方式较为单一， 主要以发放公 众调查问卷的形式出现， 即事先设计若干调查问题， 通过向公众 发放征求意见表格， 听取和征求项目所在地公众及部分单位的 意见， 了解公众对拟建项目所持态度及关心的主要问题， 形成意 见证明作为公众参与环境影响评价的内容， 并将其纳入环评报 告书中。除此之处， 尚有专家咨询、采取召开听证会、论证会等方 式征询公众意见， 但采用次数和比例相当低。
２．３ 问卷调查内容缺乏针对性 发放问卷调查作为公众参与的最主要形式， 存在的一个较 大问题是： 问卷内容千篇一律， 缺乏针对性。通过调查发现， 不同 类型建设项目， 环评单位所调计的调查问卷却大同小异， 并且所 咨询问题的技巧性也不够。有些评价单位的问卷设计是采用以 往的调查问卷， 忽略了项目的“个性特征”， 问卷不能反映项目特 色， 导致问题的设计与项目可能产生的环境问题脱节。 ２．４ 不注重对公众意见的处理 目前， 环境影响报告书中对公众意见分析整理的做法， 基本 上是把公众意见统计归纳列入表格， 并简单阐述， 缺乏对统计归 纳进行客观公正的分析论述， 以及陈述水平上的辨证分析。这种 方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化 ， 完全成为只为 满足程序要求而进行的象征性行为， 致使公众意见被形式化处 理， 造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。有些公 众感到自己花费了很多业余时间， 参与了环境影响评价活动， 但 最终并没有体现自己的建议， 他们认为这样的活动仅仅是形式， 久 而 久 之 将 给 进 行 公 众 参 与 行 为 带 来 阻 碍 。 ［１］ ２．５ 公众环保意识比较薄弱 公众参与的基础是公众环境意识的普遍提高。在现实生活 中， 大部分公众在潜意识中认为保护环境主要是政府、企业的责 任， 与自身无关， 或者认为个人的意见对项目决策无关轻重， 自 觉或不自觉缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。在环境影 响评价的公众参与中表现在， 部分公众积极性不高， 有的甚至采 取敷衍了事或者回避的方式； 部分公众只在乎项目建成后能给 自己带来多少经济收益， 或者只关心建设方能否满足自已提出 的占地、拆迁的赔偿标准， 而忽略了对建设方提出合理的环境保 护措施的要求， 维护所需求的环境利益。这种缺陷和不足正反映 出公众的环保参与意识亟待提高。 ３ 提高公众参与有效性的建议
环境工论作坛研·究专论
海峡科学
ＨＡＩ ＸＩＡ ＫＥ ＸＵＥ
浅析环境影响评价中公众参与存在的问题 与改进建议
福建省环境科学研究院 林 萍
【摘要】 分析了现阶段环境影响评价中公众参与存在的主要问题， 结合工作实践， 从建立信息公开制度、丰富公众参与途径、完善调查 问 卷 设 计 、重 视 信 息 反 馈 、提 高 公 众 参 与 意 识 等 方 面 提 出 了 若 干 改 进 建 议 。 【关键词】 环境影响评价 公众参与 改进建议
３．４ 重视反馈信息的合理处理 要使公众参与真正发挥作用， 就要认真对待公众反馈的意 见。对公众意见应进行综合全面的整理和分析， 有针对性的吸取 或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见 ， 研究和制定出相应 的解决对策， 并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说 明， 不仅要报送环境影响评价审查组织， 还应向公众公开， 以便 公 众 监 督 。 在 《环 境 影 响 评 价 公 众 参 与 暂 行 办 法 》中 已 有 明 确 规 定， 建设单位应当在报审的环评报告书中附有公众参与意见采 纳或者不采纳的说明， 该规定更进一步保证了公众参与的有效 性。因此在今后的环评工作中应更加重视公众参与意见的总结 与 归 纳 ， 客 观 、真 实 地 体 现 公 众 群 体 的 意 见 ， 为 项 目 的 决 策 提 供 科学依据。环评报告的公开， 可使公众知晓自己的建议和意见是 否得到公正客观的反映； 审批结果的公开， 使公众参与环境影响 评价真正起到了监督作用。同时对反馈信息合理处理也能增强 公众参与的积极性。 ３．５ 大力提高公众环境意识 环境意识是调节、引导和调控人们环境行为的内在因素 ， 它 包括环境知识、环境观念以及人们对环境的态度和环境行为的 理解。公众只有具备了较强的环境意识， 才会积极参与环境影响 评价， 其意见也才具有较高的参考价值。因此， 公众具有较高的 环境意识是提高公众参与有效性的基础先决条件。 要增长公众的环境知识， 首先是加强环境知识宣传教育。利 用各地的环境宣传教育中心进行广泛的宣传， 帮助公众掌握环 境知识， 了解环境保护法律体系， 以及环境保护的技巧知识等。 也 可 通 过 一 些 有 关 环 保 的 公 益 广 告 、广 播 、利 用 报 纸 、杂 志 等 媒 体进行环保宣传， 让公众感到人类环境问题的重要性， 增强主人 翁意识， 主动地参与到环境影响评价中来。其次是提高公民的整 体素质。这方面主要依赖于教育的发展， 因此要将环境教育作为 正规教育的一部分， 让环境意识从小就就深入公众的生活、学习 中［３］。再者在进行项目环评公众参与的时候 ， 为公众创造较好的 参与条件及鼓励参与机制。例如在公众随处可见的地方设置宣 传册或海报， 运用广播、电视及群众喜闻乐见的媒体进行宣传教 育， 充分保证公众的知情权， 在群众踊跃参与环境保护的时候给 予适当的鼓励。
反映出对项目的态度和建议。同时由于不同项目所引起的环境 影响是不同的， 因此不同类型项目的问卷内容需有针对性， 要提 出项目与公众生活密切相关的问题， 尽量使问题与项目特点对 应起来。
例如对于石油化工、水泥建材等工业型建设项目 ， 其主要的 环境影响在项目建成运营后才较为突出， 问题设计的重点就应 放在考虑建设后是否会对周围的人群及自然环境带来太大的危 害， 怎样有效地控制污染是征询内容的重点。对于公路建设、水 利水电、旅游开发等非污染型项目， 这类项目建设的主要环境问 题 在 选 址 （ 线 ） 、施 工 期 间 就 较 为 突 出 ， 所 以 对 选 址 （ 线 ） 合 理 性 、 施 工 间 带 来 的 一 系 列 诸 如 噪 声 、施 工 扬 尘 、水 土 流 失 等 的 影 响 应 作 为 征 询 意 见 的 重 点 。至 于 垃 圾 处 理 场 、污 水 处 理 厂 等 污 染 治 理 型项目， 其项目本身就是减污治污， 这类项目的建设无疑可以缓 解污染、改善环境。但是由于这些项目本身也会产生一定的污 染， 因此这类问卷的设计要在内容上对公众进行必要的引导， 加 强他们的环保意识， 尽量配合工程建设， 同时也要充分考虑公众 的切身利益。
２００７ 年第 ６ 期 （ 总第 ６ 期）
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浅析环境影响评价中公众参与存在的问题与改进建议
２００６ 年 ２ 月 ２２ 日国家环保总局 正 式 发 布 了 我 国 环 保 领 域 第 一 部 公 众 参 与 的 规 范 性 文 件— ——《环 境 影 响 评 价 公 众 参 与 暂 行 办 法 》， 该 办 法 从 ７ 个 方 面 明 确 了 公 众 参 与 环 评 的 权 利 ， 而 且 规 定 了 参 与 环 评 的 具 体 范 围 、程 序 、方 式 和 期 限 ， 有 利 于 保 障 公 众的知情权。该办法的出台， 对完善环评公众参与有重要的指导 意义。现结合暂行办法中的规定， 针对目前环评工作中公众参与 存在的问题， 以及笔者多年从事的环评公众参与工作中所得到 的经验， 提出若干改进建议。
３．１ 建立项目信息公开制度 信息交流是公众参与的核心， 只有让公众及时、准确地了解 项 目 的 概 况 ， 以 及 拟 建 项 目 有 利 、不 利 的 环 境 影 响 ， 公 众 参 与 才 能有效地开展。 《环 境 影 响 评 价 公 众 参 与 暂 行 办 法 》中 已 明 确 指 出 ， 建 设 单 位或者其委托的环境影响评价机构、环保行政部门必须采用便 于公众知悉的方式， 向公众公开有关环境影响评价的信息［２］。信 息公开应分三阶段进行， 即环评开始阶段， 建设单位应当公告项 目名称及概要等信息； 在环评进行阶段， 建设单位应进行二次公 示 ， 内 容 包 括 项 目 可 能 造 成 环 境 影 响 的 范 围 、程 度 、以 及 主 要 预 防措施等内容。在环评审批阶段， 环保部门应当公告已受理的 环评文件简要信息与审批结果。暂行办法要求建设单位或其委 托单位的环评机构， 应公开环评报告书简本， 便于公众了解信 息。 该暂行办法的规定有利于公众能更加及时地了解到建设项 目的基本情况及其发展进度， 有效地保证了公众的知情权， 可大 大调动了各相关利益方参与的积极性。关键是建设方或评价方 如何采取更为公众易于获取的渠道发布信息， 使更多的公众在 第 一 时 间 获 取 信 息 。 信 息 公 开 可 以 通 过 传 播 媒 介 如 报 纸 、广 播 、 电 视 、网 络 以 及 新 闻 发 布 会 等 形 式 进 行 。 ３．２ 广开渠道， 采用多种参与形式 公众参与的方式应该是灵活多样的， 可依据建设项目的规 模 以 及 影 响 程 度 、范 围 来 确 定 。 以问卷发放为例， 问卷的发放数量应当根据建设项目的具 体情况， 综合考虑环境影响的范围和程度、社会组织公众参与所 需的人力和物力资源以及其他相关因素确定， 同时适当调整调 查样本中的人群比例， 以按照区域人员的实际比例发放问卷。 同时还可采用有奖鼓励的手段 （ 如适当采取发放纪念品的抽奖 方式） ， 以提高公众参与的积极性， 并可提高发放问卷的回收 率。 除常见的发放问卷调查， 还可以多采用召开专家咨询会、座 谈 会 、公 众 意 见 论 证 会 、听 证 会 、环 境 信 息 发 布 会பைடு நூலகம்、电 话 热 线 、电 子信箱等多种形式来广泛征询公众的意见及建议。例如， 类似圆 明园铺设防渗膜等具有相当专业性的工程， 就可考虑采取专家 咨 询 方 式 ， 邀 请 专 业 资 深 、经 验 丰 富 的 专 家 ， 就 环 境 管 理 政 策 和 技术复杂的决策性问题， 听取意见和建议， 对环评工作进行改 进。而对类似怒江水电开发那些涉及面较广或环境影响较大的 项目， 特别是造成生态环境变化的项目以及环境因素敏感的项 目， 召开听证会是非常必要的。 ３．３ 完善问卷调查的内容设计 发放调查问卷作为最主要的公众参与途径， 问卷的设计需 认真考虑。首先问卷的设计内容要将提出的问题用通俗易懂的 语言表达， 使大众易于理解。其次设计时要考虑到内容能让公众