行政诉讼第三人探析

行政诉讼第三人探析（一）

行政诉讼第三人指同原告、被告争议的具体行政行为有利害关系，自己主动申请或者经人民法院通知参加到他人业已开始的诉讼中来的其他公民、法人或者其他组织。第三人是一种独立的诉讼主体，属广义当事人的范畴。立法上确立行政诉讼第三人制度的目的有二，第一是保护第三人的合法权益，让第三人参加进来使人民法院在作出裁判时一并考虑第三人的合法权益，从而最大限度地做到息诉宁人、避免出现执行难的情况；第二，由于第三人往往是知情人，兼具证人的作用，对人民法院迅速查清案情、正确解决纠纷有不可低估的功效。

一、第三人法律制度概说 就第三人的诉讼地位而言，在与其他诉讼参加人比较中可以得出一个大致的轮廓。其一，第三人不是原告，原告已经实然提起了行政诉讼，但第三人无论由于什么原因都没有行使诉权，尽管第三人往往是享有诉权的，只是在法定诉讼期限内没有起诉，没有起诉的原因很可能是由于不敢起诉，由于是控告代表公共利益的行政机关，第三人和原告的重要区别即在于此。其二，第三人非被告，被告是被原告指控经人民法院通知应诉的行政主体，应当追加的共同被告，原告不同意的，也只能通知作第三人。其四，第三人也不是证人，证人原则上要求与案件无直接利害关系，第三人往往是知情人，但诉讼后果与第三人存在利害关系。其五，第三人不是代理人，代理人是以被代理人的名义参加诉讼的，而第三人则是以自己的名义参加诉讼的。第三人是一种独立的诉讼主体，是一种从头到尾以自己的名义参加诉讼的参加人。 原则上，行政诉讼第三人享有狭义当事人除原告的行政诉权、撤诉权以外的所有的诉讼权利和义务。《行诉法解释》第24条第二款规定，第三人有权提出与本案有关的诉讼主张（或称参诉意见，非原告的诉讼请求），对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉，在二审中转化为狭义当事人的上诉人。 同时，行政诉讼第三人还具有如下法律属性： 首先，第三人参加诉讼的理由——与诉讼争议的具体行政行为之间存在法律上的利害关系。法律上的利害关系指权利、义务关系，通常认为作为诉讼标的的具体行政行为在诉讼中变化后对该主体产生不利影响，会形成权利的被剥夺、限制、减少的后果，或对其设定、增加了法律义务，即构成了法律上的利害关系。前已述及，第三人参加诉讼具有维护自身合法权益的目的，也有协助法院查明案件事实、正确解决纠纷的客观作用。因此，还应当对“利害关系”作延伸理解，即这种利害关系既包括与被诉具体行政行为的利害关系，也应延展至与诉讼结果的利害关系；不仅包括直接利害关系，也包括间接利害关系。所谓直接的利害关系是指其权益必然受具体行政行为不利影响的人。如专利局将某项专利授权予甲，乙对专利局的授权决定不服提起诉讼，丙则认为该项专利应当属于自己，也提出撤销专利局授权决定的请求。在这个诉讼中。丙作为第三人请求撤销专利局的授权决定这一点和乙是相同的，但对专利权的归属和乙的主张是各自独立的，即第三人面对专利权归 属的请求与其他当事人是不同的。所谓间接的利害关系是指权益受到具体行政行为波及、“辐射”和影响。如规划部门批准了甲的建房申请，但甲的房屋被水利部门以违章建筑强制拆除，甲对水利部门的拆除决定不服，向人民法院起诉。规划部门与水利部门的拆除决定没有直接的利害关系，但是对拆除决定审查的结果有利害关系。如果人民法院判决拆除决定合法，甲就可能向规划部门提出由于批准建房而又被拆除造成损害的赔偿要求。因为规划部门批准甲的建房申请，对造成甲的建房损害也有责任。因此在本案中，规划部门应当作为第三人参加诉讼。总之，只要是法律上的权利、义务关系，即涉及当事人法律权益的关系，都够成第三人参加诉讼的理由。 其次，第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益，避免他人之间的诉讼对自己出现不利的诉讼后果——法院作出的对他人的行政诉讼裁判出现剥夺第三人已享有的权利或为其增加义务的不利后果。第三人参加他人业已开始的诉讼不是为了维护他人的合法权益，而是为了维护自己的合法权益。与此紧密相连的问题是，第三人参加诉讼的名义是以自己的名义，而非他人的名义，诉讼代理人才是以他人的名义且为了维护被代理人的合法权益参加诉讼的。 第三，第三人参加诉讼的时间。第三人是参加到他人业已开始尚未终结的诉讼中来的公民、法人或者其他组织。业已开始指人民法院已经就原告的起诉作出立案决定。尚未终结指人民法院尚未对案件作出裁判，一旦人民法院已经就案件实体问题作出司法判定，第三人申请参加就无任何无实际意义。第三人往往是享有行政诉权而能够成为原告的，出于种种原因他没有起诉，人民法院就不能把其追加为共同原告。第三人在他人开始诉讼之后，认为有必要参加诉讼的，才申请参加诉讼或者被法院通知参加诉讼。参加诉讼的时间不同是第三人与原告和主要区别之一，在时间先后顺序上肯定是原告在前，第三人在后。 再次，第三人参加诉讼的方式有二，一是自己主动申请，之后被法院确认；二是被人民法院通知，但两者最终都取决于人民法院的意志。《行诉法解释》第49条第三款虽然对第三人用了传唤一词，但在司法实践中，对第三人常常使用的是通知。通常理解为人民法院对狭义当事人使用传唤，对其他诉讼参加人使用通知。 复次，第三人应是行政法律关系的主体而非非民事主体，或者说如果只与行政诉讼的原被告存在民事上的物权、债权、婚姻、继承关系的公民、组织就不能成为行政诉讼第三人，因为这不符合设立行政诉讼第三人制度的目的、意义。如甲公司由于排污超标被市环保局罚款20万元，但甲公司作为债务人欠债权人乙公司拆借款20万，根据甲乙公司之间还款协议书，甲公司应当在近三个月内将20万还予乙公司，但如果环保局的罚款被执行，乙公司的20万债权就有可能实行不了，所以，在甲公司诉环保局的行政诉讼中，乙公司申请作为第三人参加诉讼，为甲公司进行辩解。本案法院正确的作法是不准许乙公司作为第三人参加诉讼，因为乙公司与具体行政行为合法性没有行政法上的利害关系，与本案当事人之一的甲公司存在的是民事关系，非行政法关系的主体。 最后，行政诉讼第三人可与行政复议中的第三人作类比理解但绝不可与民事诉讼法有独立请求权与无独立请求权的两类第三人作比较。民事诉讼中有独立请求权的第三人，相当于把原诉中的原告与被告都当作被告而独立提起一个新的诉，其基础是该第三人与原被告之间争议的诉讼标的具有物权、债权等民事实体法上的所有权、使用权。行政诉讼中绝对不会出现这类第三人。行政诉讼的第三人也不可类比民事诉讼无独立请求权的第三人。两大类诉讼的第三人各自掌握各自的，无需加以对比。 二、第三人的类型

从《行政诉讼法》和《行诉法解释》以及学理通说来看，可以将行政诉讼第三人划分为类似于原告地位的第三人和类似于被告地位的第三人，但作为复议机关与被申请人的上下级行政机关之间不是第三人的关系；另外，区分为“可以”的和“应当的”两类第三人。 （一）类似于原告地位的第三人 具有与原告类似的法律地位，人民法院会根据这类第三人参诉意见的倾向，安排这类第三人在法庭上坐在原告一侧。这类第三人往往具有行政诉权而没有行使起诉的权利。 1．行政处罚案件中的被处罚人或受害人互为第三人。被处罚人起诉的，受害人为第三人；受害人起诉的，被处罚人为第三人。另外，行政处罚案件中的共同被处罚人。在一个行政处罚案件中，行政机关处罚了两个以上的违法行为人，其中一部分向法院起诉，而另一部分被处罚人没有起诉的，应当作为第三人参加诉讼。 2．在土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人。 3．行政许可案件中的被许可人或利害关系人（行政程序中的第三人，或称许可争议人）。行政许可行政诉讼案件中的第三人具有特殊性，一般而言，行政许可机关作出不予许可的决定，此时行政程序中的申请人为原告，行政程序中的利害关系人为行政诉讼中的第三人。如行政许可机关作出准予许可的决定，则行政程序中的利害关系人为原告，行政程序中的申请人为第三人。行政许可行为往往与行政程序中的利害关系人具有重大利害关系，涉及其重要的合法权益，且往往与案件原告处于激烈的对抗之中。 4．行政裁决案如拆迁、补偿行政裁决中一方不服向法院提起行政诉讼的，未起诉一方为第三人。 5．其他受具体行政行为影响的而未起诉的利害关系人。 （二）类似于被告地位的第三人 具有与被告类似的法律地位，人民法院会根据这类第三人参诉意见的倾向，安排这类第三人在法庭上坐在被告旁边。 1．不具行政主体资格的，与行政机关共同署名作出处理决定的非行政组织。这种组织既不是行政机关，在没有法律、法规、规章授权的情况下，不能作被告，但如果具体行政行为违法则并不免除其赔偿责任。该组织作为第三人参加诉讼，以决定其是否承担相应的法律责任。 2．两个平行的作出相互矛盾具体行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以为第三人。但是，上下级行政机关之间，尤其是行政复议的复议机关与被申请人之间不是互为第三人的身份参加诉讼。 【例题】 （2009-二-84-多）段某拥有两块山场的山林权证。林改期间，王某认为该山场是自家的土改山，要求段某返还。经村委会协调，段某同意把部分山场给与王某，并签订了协议。事后，段某反悔，对协议提出异议。王某请镇政府调处，镇政府依王某提交的协议书复印件，向王某发放了山林权证。段某不服，向县政府申请复议，在县政府作出维持决定后向法院起诉。下列哪些选项是正确的？ A．对镇政府的行为，段某不能直接向法院提起行政诉讼 B．县政府为本案第三人 C．如当事人未能提供协议书原件，法院不能以协议书复印件单独作为定案依据 D．如段某与王某在诉讼中达成新的协议，可视为本案被诉具体行政行为发生改变 简析：C肯定是正确的，因为《行诉证据规定》第71条第5项规定“无法与原件、原物核对的复制件或者复制品”的不能单独作为定案依据。A选项存疑，本文不在此予以探讨。B选项正确，在行政复议制度中被申请人和复议机关一个作了被告，另一个是否可以作为第三人，若复议机关作出维持的复议决定，下级是被告，复议机关无需以第三人的身份参诉，如本题B选项错误不当选。若复议机关改变了原具体行政行为，本题中即县政府是被告，镇政府无需作第三人参加到诉县政府的诉讼中来。