联合国在国际社会中的地位和作用经受两种不同力量的

联合国和平重建行动的发展与中国的对策薛 磊【内容提要】冷战结束后，随着国家间武装冲突的减少，国家内部的武装冲突或无政府状态却日益威胁到国际社会的和平与安全。

作为全球性国际组织，联合国在应对这些新的威胁和挑战方面负有重要责任，并且也已经在维护和平以及和平重建方面进行了许多实践。

以联合国关于“和平、发展、人权”三大支柱的新表述为标志，其领导和组织的和平重建活动也具备了一些新特点，需要联合国与区域组织、利益相关国以及非政府实体等建立更为紧密的联系。

作为联合国安理会的常任理事国，中国需要对国际形势的变化做出积极应对，并倡导针对联合国机构和职能所进行的改革，从而更好地发挥联合国在国际事务中的作用，同时也为中国的和平发展道路提供国际体系和制度方面的保障。

【关键词】 联合国 和平重建 区域组织 不干涉原则【作者简介】 上海国际问题研究所国际组织与国际法室作为唯一具有普遍性的全球性政治组织，联合国在冷战后面临的重大挑战之一是应对国家内部的武装冲突，并领导和组织实施有效而迅速的冲突后重建活动。

由于一国内部的武装冲突往往伴随着具备有效治理能力政府的缺失，因而联合国在和平重建进程中往往还承担了更多的类似于主权国家政府的治理职责。

而在当代社会中安全、发展及人权问题日益密不可分的形势下，联合国所面临的重建任务也日益艰巨，它必须具备更多的前瞻性和协调性，同时也要容纳更多的行为体参与到重建进程中，唯有如此才可以使得联合国免于陷入执行能力及财力匮乏的恶性循环之中。

一、和平重建进程的新特点1、内涵深化。

2005年9月通过的世界首脑会议《成果文件》开篇即明确宣示：“发展、和平与安全、人权彼此关联、相互加强”。

①以此为指引，联合国在新一轮改革中加大了以新安全观对集体安全机制改革的导向和规范作用，将安全（和平）、发展（繁荣）和人权（自由）三大问题联系考虑已成为此次改革的共识。

“国际安全的整体性意识”和“安全、发展以及人权不可分割性意识”显著提升。

国际社会成员对安全威胁的多样性、复杂性、关联性有更多共识；对全球扶贫、减灾、帮困的战略意义，以及落实《千年发展目标》紧迫性认识有了进一步提高；对通过发展人权、推进良政来预防冲突和消贫减困的共识有所增强。

②同时这一观念也适应了人权普遍化与国际化的趋势。

人权的普遍化有两重含义，一是人权的概念在世界上语言、宗教、文化不同的民族－国家得到普遍性的接受，人权作为“所有人民和国家努力实现的共同标准”，代表了世界各国人民的共同理想。

《公民权利和政治权利国际公约》也提出，只有保障基本人权，“才能实现自由人类享有公民及政治自由和免于恐惧和匮乏的理想”。

二是作为人权主体的是世界各国所有人民，“不分种族、性别、语言或宗教”。

基于这样的背景，当代的和平重建进程的焦点就更多地转向了人民在和平重建中所享有的平等参与和自决的权利。

2、外延扩展。

按照中国驻联合国代表团的意见，联合国维和行动呈现出两大特点：一是规模日益扩大，新的维和任务需求不断增加；二是功能趋于多元化，已从传统的监督停火等发展到协助当事国举行选举、恢复法制、实施“解甲归田”和协助战后重建等一系列任务。

③这也意味着和平重建进程在规划方面需要更长的时间段，并且也需要在经济、政治、安全各方面更大程度的协同与合作。

也正是基于这一背景，目前的维和行动或和平重建活动实际上包含了联合国通常所划分的“缔造和平”（Peacemaking，采取行动促使敌对各方达成和平协议）、“维持和平”（Peacekeeping，实地部署联合国军事、警察以及文职人员以监督停火或和平协议的执行）以及“重建和平”（Post-conflict①《2005年世界首脑峰会成果文件》A/RES/60/1, 第2页。

② 陈东晓：《主要力量中心和联合国互动》，载杨洁勉主编：《国际体系转型和多边组织发展——中国的应对和抉择》，时事出版社，2007年，第7页。

③ 张义山大使在联大维和行动特别委员会2006年例会上的发言/chn/fyy wj/2006/t237290.htmpeace rebuilding，采取行动避免战火重燃）这些不同方面的内容。

①3、参与主体多元化。

基于二战结束后的世界局势和传统的地缘政治及均势理论，联合国安理会创始的基本思路是以大国也即实力为基础，通过大国协调达到维持国际和平与稳定的目标。

从目前有关安理会改革的探讨来看，较多的讨论集中在如何更好地发挥安理会的作用，增强其工作效率和决议效力。

可以看到，不仅是全球性大国可以为维和世界和平发挥作用，而且其它地区性主导国家或一些中等国家也在维护国际和平及安全方面发挥着越来越大的作用。

随着全球民主化和一体化的进程日益深化，大国并不一定是安理会所面临众多问题的主导，而区域性的问题则开始更多地引起关注。

因此，在近来有关冲突后社会重建的努力中，增强与周边国家的协调及合作成为一个新的亮点，例如在伊拉克问题上叙利亚和伊朗的参与。

由于种族、宗教、利益等各方面的联系，周边国家的参与将有利于协调重建中社会不同派别的意见和利益，从而推动重建进程顺利进行。

近些年来，在世界各大洲以及其内部不同地区中出现了许多区域性组织，在冲突后重建的过程中，相关区域的区域组织的参与可以补充联合国能力的不足。

另一个方面则是众多专业性机构的出现，它代表了国际组织功能化发展的趋势。

而在和平重建进程中，诸如世界银行集团、国际货币基金组织等专业性机构可以发挥难以替代的作用。

此外，非政府组织在和平重建进程中的参与也已经不是偶然的现象，由于其自身具备的专业化、灵活性以及非官僚化等特点，许多国家的政府更倾向于将和平重建资金通过非政府组织的工作用于冲突后社会的重建和发展。

因此，目前的重建进程已经越来越纳入了更多不同类型的参与者。

二、联合国参与和平重建的实践（一）联合国应对重建任务的机构设置和权力分配1、安理会的职能和权限在原先的《联合国宪章》框架中，安理会被赋予维持国际和平及安全的主① 加利:《和平纲领》，参见：Michael J. Matheson, Council Unbound: The Growth of UN Decision Making on Conflict and Postconflict Issues after the Cold War, United States Institute of Peace Press, 2006, p.100。

要责任，但大会与秘书处也负有各自相应的权力，因此在目前的国际形势下，一方面要提高安理会的工作效率和效力，另一方面更要注意发挥联合国各主要机构的协同作用。

应当看到，根据《宪章》的规定，大会对于安理会的组成及运作具有一定的制约作用。

此外，在安理会执行其基于第六章和第七章下之权力时，也日益需要具有透明度，符合特定的程序，这样才能保证联合国集体安全机制真正实现制度化，并保持前后的一贯性。

首先，基于《宪章》第六章有关和平解决国际争端的规定。

安理会具有调查权，即其依据第三十三条可以自动调查任何争端或情势，以断定它的继续存在是否足以危及国际和平与安全的维持。

只有在这种情形下，安理会才能合法地行使它对于情势的管辖权。

这种调查的权力，即使只是为了断定争端或情势的继续存在是否足以危及国际和平与安全的维持，也使安理会能对整个争端进行调查和讨论。

安理会在依据宪章第六章而采取行动时，主要是执行调停、斡旋与和解的职能。

①关于安理会根据《宪章》第七章规定实施“执行行动”的权力，其主要特征有：一、实施执行办法的责任不属于联合国个别会员国，而属于安全理事会。

安理会负有断定需要采取强制行动的情势的法律职责。

第三十九条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在，并应作成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。

”二、安理会作这种断定时不受关于需要实施执行措施的行为的任何硬性定义的拘束。

三、这种强制行动不一定要以有关国家事先违反其不诉诸战争或武力或不作战争或武力的威胁的义务为条件。

②从冷战后的实践看，安理会在不断扩展其基于《宪章》第七章的权力，也即将国家内部的武装冲突或侵犯人权的情势也视为“和平之威胁或和平之破坏”，从而使得安理会拥有了采取行动的权力。

同时，安理会还通过事前或事后授权方式，便利区域组织实施和平执行行动。

2、建设和平委员会在2005年世界首脑峰会的最终《成果文件》中，各国首脑同意建立一个建设和平委员会，以应对在国际和平重建活动方面缺乏战略性规划及一致性的① 劳特派特修订：《奥本海国际法》下卷，第1分册，商务印书馆，1971年，第71-72页。

② 劳特派特修订：《奥本海国际法》下卷，第1分册，第116-117页。

问题。

该委员会获得授权管理由各成员国及一些国际组织资助的建设和平基金，通过与各利益相关方的密切协调及合作，从而有效地发挥该基金在和平重建经济建设方面的重要作用。

除此之外，该委员会还寻求在和平重建方面发挥更大的作用。

首先，该委员会已经开始针对特定国家制定和平重建综合战略（IPBS），这一战略是基于与主要利益相关方就巩固和平所面临的挑战与威胁进行磋商的基础上作出的。

同时，由于该委员会被设立在安理会管辖之下，因而它更进一步寻求在和平重建进程中发挥重要的协调作用，即在建设和平基金运作基础上，吸引、聚集并有效协调、利用和平重建所急需的各种资源。

虽然联大成立该委员会的决议中，只将其作为一个咨询机构，然而由于其所处的关键地位以及与安理会的密切联系，可以认为通过建设和平委员会的运作，以联合国为主导的和平重建进程未来可能在战略性、前瞻性、协调一致性等方面有所增强。

3、维和行动事务部与维和行动支援部为了更好地领导、组织、实施维和及和平重建行动，联合国新任秘书长潘基文对于原有支持上述行动的联合国行政部门进行了改革，目前由联合国维和行动事务部和维和行动支援部专门负责与此相关的工作。

这两个部门之间也有着明确的分工，维和行动事务部的使命侧重于计划、筹备、管理、指挥维和行动，以此来促使各类行动能够有效地完成安理会和联大在其权限范围内所作出的授权。

①维和行动支援部则专门负责维和行动实施地区的行政管理和后勤保障等事宜，将在人员、资金及预算、通讯、信息技术以及后勤等方面提供“应急型专业知识”。

②经过改革重组后的部门将会有利于联合国更加有效地实施维和及重建行动。

（二）地区性安全组织的介入冷战结束后，区域组织所采取的集体行动不断增多，并且这些行动涉及的领域、范围也日益广泛。

在传统的由联合国安理会决定、组织、执行的维和行动之外，又出现了一种新形式的联合国维和行动，即经由联合国安理会授权后由单个国家或某个国家间组织采取行动，这支部队的指挥权由该国家或国家集团拥有。

联合国前秘书长加利在《和平纲领（补编）》中就提到了这种形式，① 资料来源：/Depts/dpko/dpko/info/page3.htm。