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【word】农村土地承包经营权流转制度研究——以嘉兴市“两分两换”土地流转方式为例农村土地承包经营权流转制度研究——以嘉兴市“两分两换”土地流转方式为例农村经济农村土地承包经营权流转制度研究一,”两分两换”的概念及原则所谓”两分两换”,是指将农户宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开,在依法,自愿基础上,以宅基地置换城镇房产,以土地承包经营权置换社会保障.”两分两换”的实质是试图通过农民的宅基地置换城镇房产,直接转变为可处置资产;通过农民的承包地经营权置换社会保障,以保证失地农民老有所养;其直接作用就是通过土地使用制度改革,让农村土地实现像城市一样的市场化流转,推进农户向城镇集聚,从而将宅基地复耕,或为其他用途腾出用地指标.同时,也能进一步打通农民进城的渠道.(一)”两分两换”是一种新型的农村土地流转方式从流转的方式来看,农村承包经营权流转方式主要有转让,股份合作,租货承包,代耕经营,单季转包,委托转包,反租到包,土地里换,企业吸纳等,各地采取的方式不尽相同,有些方式得到了法律的认可, 而有些方式,由于法律规定不明确,在实践中还存在较大争议.(二)”两分两换”与征地拆迁有区别征地搬迁是因城市建设,基础设施建设和二三产业发展的需要依法征用农用地,同时拆迁征地范围内的农民住房,给予相应的经济补偿或安置.而”两分两换”则是引导农民向城镇搬迁集聚,促进土地流转,发展规模经营,不改变农用地性质,用途,为城市化,工业化,农业现代化腾出发展空间,加快新农村建设.(三)”两分两换”比点工作的原则实施”两分两换”工作主要的目的是要引导农民向城镇集聚转移,推进城市化,促进土地流转,推进农业规模经营和现代农业发展,盘活农村土地资源,优化土地资源配置,统筹城乡发展,加快新农村建设,”两分两换”工作要坚持以下原则:1,必须坚持自愿,有偿,保障农民利益的原则所谓自愿,就是土地承包经营权的流转应建立在农户自愿的基础上,任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地.”两分两换”工作必须尊重农户的意愿,任何单位和个人不得强迫或者阻碍农户进行土地流转.不得以调整产业结构,扩大生产规模等名义收回承包权,不得以少数服从多数34中国经贸导刊2010年第14期以嘉兴市”两分两换”土地流转方式为例尹亚姝徐伟根吕学敏的办法搞土地流转.所谓有偿,就是土地流转的收益应归农户所有,土地收益权是农户土地承包经营权的核心,农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益,也包括流转土地的收益.2,坚持依法办事,积极稳妥的原则所谓依法就是要按照有关法律法规和中央的政策进行,其核心就是土地承包经营权的流转要在充分尊重与保障农户土地承包权和土地流转权的前提下进行.3,坚持科学规划,节约集约发展的原则陈敏尔副省长提出:土地集约节约有增量,农民安居乐业有保障.这是”两分两换”工作衡量标准.吕祖善省长曾提出的“两集中一提高”土地向规模集中,农民向市镇集中,提高农民生活质量,这是”两分两换”工作的价值取向.坚持有序流转,规模经营.4,坚持”三不变”原则即坚持土地的集体所有权不变,农户对集体土地的承包权不变,土地的农业用途不变,农地流转的本意是提高土地产出率,增加农民收入,所以农地流转要集中在农业用地范围内流转,这样有利于发展规模经济,有利于推进农业现代化.二,”两分两换”试点工作基本情况嘉兴市目前土地流转总面积为38万多亩,家庭承包经营耕地面积256万亩,土地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比例为15.11%.”两分两换”成为嘉兴快速地,大规模地推进农房改造集聚的有力制度保障.它严格按照”土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障”的总体要求,以“农业生产经营集约,农村人VI要素集聚, 切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地经营权换股,换租,换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地使用权换钱,换房,换地方,推进集中居住,转换生活方式.嘉兴市规划部门已完善了城镇布局规划,科学编制了镇村布局规划,修编土地利用总体规划,将全市858个行政村13111个自然村规划集聚到48个新市镇和372个新社区,实现农民居住规模化,社区化.嘉兴市提出,力争到2012年,全市有l/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚, 各种形式流转土地总面积100万亩以上, 50%左右的农田实现规模集约经营.建成一批规模大,层次高,效益好的现代农业产业园区,一批居住相对集聚,公共服务配套完善的现代宜居新社区和一批对农村极具带动作用和具备小城市功能的现代新市镇. 三,完善”两分两换”土地流转方式的建议(一)实行公告一荟记一查询制度,建立农村土地流转电子化管理系统为了减少农村土地流转纠纷,应由村集体在调查统计基础上进行公告,并登记造册逐级上报,建立各级地籍档案,建立统一的土地承包经营权登记薄,详细明确地表现出承包经营权的设立,流转等情况. (二)建立农村土地流转服务组织同辱及中介服务机构各县(市,区)建立农村土地流转服务中心,设立独立的办公场所和对外服务的窗口,为流转双方牵线搭桥;镇(街道)建立土地流转服务所,村建立服务站,上一级服务组织对下一级服务组织具有指导关系.(三)推进”两分两换”工作赫须结合产业发展,综合进行考虑“两分两换”工作与产业通过土地流转,促进了农村剩余劳动力向高效益行业合理流动,使一部分从事农业的农户逐渐摆脱了土地的束缚.在推进”两分两换”过程中必须结合当地产业特点,综合考虑一, 二,三产业的协同发展问题,精心制定产业规划布局方案,考虑农村剩余劳动力的就业问题.(四)适步推行农村土地承包经营权的股份化经营,并在管理上实行公司化在农村土地承包经营权的股份化经营上,应引进公司化的管理模式.可借鉴城市国有产权制度改革的成功经验,让村民以农村土地承包经营权为股份入股,建立股份制公司合作模式,逐步实现农村经济的集约化经营,推动”两分两换”工作以及农村的城市化,从而为建设社会主义新农村摸索出一条好路子.?(本文为浙江省法学会2009年度立项课题主要成果,课题编号:09NB11](尹亚妹,1974年生,湖南邵东人.嘉兴广播电视大学教师.徐伟根,1968年生.嘉兴广播电视大学副校长.吕学敏.1974年生,渤海石油职业学院讲师)(本栏目编辑:范继荣)。
从公共政策视角看嘉兴“两分两换”提要嘉兴“两分两换”政策从2008年开始实施，在这三年里，政策由实施之初的高歌猛进转而平缓下来。
该政策在给农民带来切实利益的同时也遇到许多障碍。
笔者从公共政策角度分析嘉兴“两分两换”的背景、障碍，并提出建议。
关键词：公共政策；两分两换；利益本文系浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）项目《嘉兴市“两分两换”政策实施障碍及对策研究-基于公共政策的视角》（851910106）的部分研究成果公共政策是指政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。
公共政策以利益为核心，其目标是利用公共政策去保护、满足一部分人的利益，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益。
在“两分两换”的实施过程中涉及到政府、农民、投资者三方面的利益问题，目的是实现三者利益的最大化和利益分配合理化。
一、嘉兴实施“两分两换”的背景嘉兴地处长江三角洲的中心，南接杭州，北靠苏州，东临上海，具有明显的地理优势。
嘉兴南站的建成，更加突显了嘉兴的区位优势。
嘉兴的土地价格相对于临近的城市要低得多，其得天独厚的地理优势和便利的交通使本地的土地价格飙升成为可能。
但是，目前从嘉兴市的土地利用现状来看，建设用地和商用用地严重不足。
2008年嘉兴市南湖发展二三产业建设用地4，000多亩，而国家批准的新增建设用地指标仅为800亩，且土地需求呈递增趋势。
若该状况逐渐恶化，将成为嘉兴市今后经济发展的桎梏。
如何打破桎梏，使经济驶上高速轨道？嘉兴政府经研究决定实施“两分两换”，旨在提高土地的使用效率，增大土地的可使用面积。
“两分两换”，指的是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
即以宅基地置换城镇住房，以承包地置换社会保障，其中宅基地置换是核心。
嘉兴市农村宅基地和自留地可达到户均1亩，加上村庄分布散乱和农村基础设施建设占用了大量的土地，可节约出的土地量非常可观。
让农民真正得实惠-浙*省嘉兴市开展农村两分两换改革试点的
调查
编者按近年来,浙*省嘉兴市以统筹城乡综合配套改革试点为契机.以实施"两分两换"改革为着力点,牢牢把握机遇,创新思路,全力推进统筹城乡综合配套改革试点,通过集中置换宅基地的方式,将农村原本零星、分散的宅基地化零为整,并与土地整理复垦开发相结合,实行城乡建设用地增减相挂钩,不仅有效补充了耕地、促进了存量土地利用,而且从根本上优化了城乡用地结构与布局,大大加快了新农村建设和统筹城乡发展的步伐,为创新土地管理制度提供了宝贵经验,值得学习与借鉴.。
嘉兴市“两分两换”土地政策研究报告【摘要】嘉兴市政府开展"两分两换"这一农村土地使用制度改革试点，取得了较大成绩。
但是,实行农村土地使用权的流转和置换,面临的最大困难是如何破解土地及就业、社会保障政策和法律的制约及多方利益冲突的均衡化问题。
本文对农村土地使用权流转的法律问题、经济问题和民生问题提出见解，期望通过对"两分两换"制度的研究与总结,为破解城乡二元结构,进一步缩小城乡差距,实现城乡社会经济协调发展提供理论支撑,探索实践机制。
关键词：两分两换土地流转社会保障就业一、“两分两换”土地政策的介绍嘉兴市推行“两分两换”政策，用这种方式鼓励农民退出土地，向城镇集聚。
所谓的“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。
土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。
土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。
这种政策，首先是让农民的资产获得承认，实现土地的大规模经营，提高生产效率；其次，通过置换方式让农民进城，在打破城乡壁垒，提高城市化和工业化水平的同时，让进城农民不至于成为流民，或是产生城市贫民窟；再次，用社会保障来置换农民的土地承包经营权，杜绝了某些农村人口冲动转让土地然后挥霍一通沦为贫民的现象发生。
历史上，社会的动乱往往就是因为大量流民和贫民的存在。
此外，“两分两换”的所有行为是在自愿依法的原则下进行。
这一系列规定可以保证产权和效率，又可以保证社会的稳定。
二、政策出台原因：1.2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》，其中，在“大力推进改革创新，加强农村制度建设”这一决定中，有两大要点：（1）文件允许农民以多种形式流转土地承包权，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考摘要：为了破解多年来制约经济发展的土地瓶颈问题，改革和完善农村土地管理制度，破除城乡二元结构，嘉兴市进行“两分两换”土地流转制度的探索。
嘉兴实施的“两分两换”土地流转制度使农村土地流转市场化，这是土地流转的一种帕累托改进，但由于这个改进过程受到外部因素的影响，其效率缺失也是显而易见的。
关键词：嘉兴；两分两换；土地流转制度中图分类号：f327 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）19-0107-02引言近年来，随着城市化和工业化的发展，中国有限的土地资源被加快消耗，建设用地缺口日益成为阻碍我国经济发展的资源约束。
人多地少、耕地后备资源匮乏是浙江省嘉兴市的基本市情，土地问题是嘉兴在统筹城乡发展过程中的一大难题。
因此，为破解用地紧张与社会发展需求旺盛之间的矛盾，嘉兴市必须要节约集约利用土地。
2008年，嘉兴市被确立为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点城市后，结合多年来的土地流转情况提出了“两分两换”土地流转制度，以此来改革完善农村土地管理制度、实现走节约集约用地之路，最终破除城乡二元结构、加快城乡一体化进程。
一、嘉兴“两分两换”土地流转制度人多地少是中国面临的首要矛盾，因此迫切需要通过土地流转，提高土地和劳动的使用效率和生产能力。
在现有的土地制度下，我国集体建设用地和宅基地难以流转。
这导致土地资源浪费严重，制约了人口的有效迁移，最终引发各类生产要素的资源配置效率低下等一系列问题。
从经济学的角度而言，土地对于农民来说既是一种生产要素又是一种财产要素。
一定程度上的土地流转，一方面可以优化土地资源的配置效率，实现农业的规模化、集约化经营；另一方面则可激活农村剩余劳动力的转移，实现农村劳动力的合理配置。
2008年4月，浙江省委、省政府将嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区。
为了破解多年来制约经济发展的土地瓶颈问题，改革和完善农村土地管理制度，破除城乡二元结构，嘉兴市进行“两分两换”土地流转制度的探索。
关于嘉兴市两分两换政策实施的调查摘要：2008年6月起，嘉兴正式开始在13个市镇（街道）开展“两分两换”的土地置换模式。
所谓“两分两换”是：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地经营权换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
在实施初期，“两分两换”确实为广大农民带来了许多切身好处，并且也朝着预定方向发展。
但是，随着政策不断地深入实施，不可预计的和隐藏的各类问题开始显现，并最终阻碍了政策的发展，直至“停产”。
本文通过对“两分两换”实施情况的调查，进一步分析“两分两换”，并提出相应的教训经验。
关键词：嘉兴市；两分两换一、嘉兴“两分两换”政策实施的必要性嘉兴位于长江三角洲的中心区域，南接杭州，北靠苏州，东临上海，并且土地价格相对于上海、杭州、苏州等临近的城市低得多，其得天独厚的地理优势和便利的交通在未来能促进本地土地价格的飙升。
随着嘉兴经济发展和城乡一体化的推进，大批农村劳动力实现了从一产业向二三产业的转移，很大一部分农民甚至已在城镇买房定居，农民的生产生活方式发生了深刻变化。
但是，由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的束缚，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效解决，建设用地和商业用地严重不足，影响了现代农业发展、农村新社区建设和工业化、城市化进程，成为制约城乡一体化的最大障碍。
2008年4月，浙江省委、省政府作出把嘉兴作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区的决策部署。
嘉兴政府抓住这一重大机遇，结合嘉兴实际情况，围绕优化土地使用制度这个核心，以打造城乡一体化先行地为目标，制定了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》和《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，并开展以“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作，率先在全省开展了探索与实践。
“两分两换”的嘉兴模式<a rel='nofollow' onclick="doyoo.util.openChat();return false;"href="#">开展农村土地整治，不可避免地要对现有农村土地利用结构、布局及土地产权进行调整，但同时农民权益要得到保护，这一动一静之间如何把握政策尺度，是个难题。
在开展农村土地整治过程中，如何兼顾“土地要素流动”和“农民土地权益保护”的双重目标?这是地方上面临的难题。
近年来，浙江嘉兴市探索出“两分两换”的农村土地综合整治模式，成效显著、特色明显，引起社会各界广泛关注。
“两分”就是把宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”就是以土地承包经营权换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方。
试点推进“双结合”2008年以来，嘉兴市先后在15个镇、街道开展试点，涉及区域总面积598平方公里，农户8.89万户，人口33.8万人，宅基地面积9.09万亩，承包地面积37.85万亩。
各试点镇因地制宜选择推进模式，形成了“两分两换”、“两分一换一流转”等多种模式。
在推进模式上，可以是整村搬迁型，也可以是零星集聚型；可以同步推进型，即“两分两换”同步推进，也可以是分步推进型，即先“一分一换”，再稳步开展土地流转。
在安置方式上，可选择市镇投资开发公司统一设计建造的公寓房和联体式住宅，也可以在统一规划的基础上自建联体公寓房和联体排屋。
在具体操作中，嘉兴市把承包土地流转与促进发展现代规模农业和高效农业结合起来，提升农业产业化水平。
对以租赁或入股形式长期流转的，土地流转收益归农户所有。
对自愿全部放弃土地承包经营权，符合有关条件的，可按不同情况参加相应的社会养老保险。
同时，把宅基地换城镇住房与宅基地的联合整治结合起来，采用城乡建设用地增减挂钩办法，集聚建设用地资源，优化城乡建设用地布局，加快现代新市镇建设和新农村建设。
