集中与分散_美国大都市区政府治理的实践历程分析

集中与分散：美国大都市区政府治理的实践历程分析易承志（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海，201620）【摘要】大都市的出现是一个国家城市化的产物，而大都市区则是城市化到了相对成熟阶段出现的一种现象。

美国是当代发达国家的典型代表，其大都市区的发展已经历了100来年的历程。

美国大都市区政府治理实践历程反映的是集中治理与分散治理之间的变动过程，其实质是对治理价值平衡状态的追求。

【关键词】美国；大都市政府治理；实践【中图分类号】F293【文献标识码】A 基金项目：2008年度上海高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金项目：《大都市治理与服务型地方政府建设：以上海为例》（hzf08006）；2010年度国家社科基金项目：《大都市发展中的政府治理机制创新与绩效评估体系研究》（10CZZ025）；中国博士后科学基金第47批面上资助二等资助项目（20100470651）。

大都市的出现是一个国家城市化的产物，而大都市区则是城市化到了相对成熟阶段出现的一种现象。

美国是当代发达国家的典型代表，其大都市区的发展已经历了100来年的历程，大都市区政府治理积累了较为丰富的经验，也留下了一些失败的教训。

在理清美国大都市区概念的基础上对其大都市区政府治理实践进行分析，能够为处于迅速发展过程中的我国大都市区政府治理提供有益的启示和借鉴。

1美国大都市区的概念界定在美国城市史中，大都市区概念的界定标准经历了一个变迁的过程。

美国人口普查局1910年正式确定了大都市区（Metropolitan District ）的定义，规定大都市区包括一个10万以上人口的中心城市及其周围10英里以内的地区，或者虽超过10英里但与中心城市连绵不断、人口密度达到每平方英里150人以上的地区。

［1］1949年，美国联邦预算局（Bureau of the Budget ）重新修订了大都市区的概念，提出了“标准大都市区”（Standard Metropolitan Area ），它包括一个5万以上人口的中心城，或者两个相互毗邻并且在总的经济和社会目标方面形成一个整体的双子城，两者加在一起的人口至少有5万，而且其中较小的城市至少要有1.5万人；除此以外，还包括中心城所在的县以及具有城市性质并且在经济和社会上同中心城所在的县联系在一起的邻近各县。

［2］后来，美国联邦预算局又对大都市区的界定标准和名称几经修改，1959年改称标准大都市统计区，一直用到1980年，之后又改称为大都市统计区Metropolitan Statistical Area ，简称MSA ）。

大都市统计区由中心市、中心县和外围县组成。

（1）中心市，指一个5万人以上的中心城市或两个城市有相邻的边界，其中一个城市至少有5万人口，另一个城市人口不少于1.5万。

如果两个邻近城市均达到或超过5万人口，并且城市之间的距离不超过20英里，这两个城市将被划入同一个大都市区，除非这两个城市之间没有明显的社会经济联系。

（2）中心县，即中心市所在县的其余部分，并且该县的人口至少有50%以上是在城市化地区里。

（3）外围县，指与中心县连接并满足以下条件的县：第一，是至少有75%的劳动力从事非农业活动；第二，县里被雇佣的非农业劳动力至少是中心县（市）所雇佣的非农业劳动力的10%或至少为10000人，或者县里居住的非农业劳动力至少是中心县（市）居住的非农业劳动力的10%或至少定居有10000人，或者这个县50%以上的居民居住在互相邻接的人口密度至少为150人/平方英里的低级行政区里；第三，非农业劳动力至少有15%在中心县（市）工作，或县里的非农业劳动力至少有25%居住在中心县（市）。

1990年美国又将大都市统计区更名为“大都市区”，其统计范畴略有调整，规定每个大都市区应有一个人口在5万人以上的核心城市化地区，围绕这一核心的都市区地域为中心县和外围县。

中心县是该城市化地区的中心市所在的县；外围县则是与中心县邻接且满足以下条件的县：（1）从事非农业活动的劳动力至少占全县劳动力总量的75%以上；（2）人口密度大于50人/平方英里，且每10年人口增长率在15%以上；（3）至少15%的非农业劳动力向中心县以内范围通勤或双向通勤率达到20%以上。

［3］2000年美国最新大都市区界定指标体系CBSA （Core Based Statistic Area）由中央核、中心县和外围县组成：（1）中央核：每个CBSA至少有一个人口普查局定义的人口不少于5万的城市化地区（Urbanized Area）或者人口不少于1万的城市簇（Urban Cluster），城市化地区和城市簇统称城市地区（Urban Area）；（2）中心县：中心县至少50%的人口居住在规模不小于1万的城市地区，或者中心县至少5000人居住在人口规模不小于1万人的单个城市地区；（3）外围县：居住在外围县但工作在中心县的就业人口占外围县总就业人口的25%，或者外围县25%的就业人口居住在中心县等。

［4］美国大都市区概念尽管经历几度调整，但它所反映的，却是大城市及其辐射区域在美国社会经济生活中地位不断增长的客观事实，有重大的实践意义。

［5］从美国大都市区概念界定的变动可以看出，大都市区实际上是一个城市地理学的概念，主要指的是一个城市人口中心以及与其有着密切社会经济联系的邻接地域的城市空间组织形式。

［6］2美国城市化的发展与大都市区治理问题的出现1840年代开始，随着美国工业化的推进和交通运输网络的改善，美国城市人口的增长开始远远超过农村人口的增长，城市化开始了加速发展。

19世纪末以来，美国城市不仅吸引了大量的资金和劳动力，为城市经济注入了新的活力，而且还通过其辐射功能，带动了边远地区工农业发展，推动了区域经济的城市化进程。

美国大都市区的出现是20世纪初开始的现象，20世纪以前，主要是大城市的市区本身不断扩大，但尚未形成大都市区。

此后，随着大城市人口的膨胀，加上汽车等通勤工具的发展，大城市人口开始逐渐向郊区迁移，形成了功能相当集中的中心商业区和以居住为主的郊区，构成大都市区的两个基本要素。

［7］1920年在美国城市化历史上是一个具有重要意义的年份，这一年美国全国的人口突破了1亿，而居住在城市中的人口超过了50%（达到了51.2%），单个城市的规模也在急剧扩大。

［5］至此美国已经成为一个城市化了的国家，城市的发展进入了新的阶段。

此后，美国大都市区不断扩张，到了1940年，美国几乎一半人口已经居住在大都市区内，这时可以说美国又已经成为了一个“大都市区化”了的国家。

然而，美国大都市区的扩张并没有停止，而是向着更为高级的阶段发展。

从1940年到1990年，美国百万以上人口的大型大都市区数量由11个增加到40个，人口由3490万增加到1.329亿，占当时大都市区总人口的比例达68%，占美国总人口的比例由25.5%上升到53.4%，［8］有21个人口在200万以上的主要大都市区居住了1.01亿人，或者美国总人口的40%。

［9］到了2000年，美国大都市区人口已经占到总人口的80.3%（表1），百万人口以上的大型大都市区数量达到47个，其人口占美国总人口的比例增至57.5%，占全国大都市区人口的71.6%；居住在至少有500万人口的大型大都市区内的人口几乎占全国人口的1/3，其中，仅纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山、费城五个主要大都市区就拥有全国1/5的人口。

［10］也就是说，美国的大多数人口不仅居住在大都市区，而且居住在大型大都市区。

美国大都市区的出现、发展和扩张也自然而然地引出了大都市区治理问题。

大都市区一个非常突出的特征就是其内部林立着分散化的自治的政府权威（表2），大都市区的中心城市和郊区市镇在行政上互不隶属，都是平等而自治的政治实体。

而这些实体还不包括那些通过收费和提供服务履行类似政府职能的半政府组织，如居民社区协会（residential community associations）、邻里协会（neighborhood associations）、街道服务协会（street-providing associations）、公园服务协会（park-providing associations）、历史保护区（historic preservation districts）和商业发展区（business improvement districts）等单位。

［11］由于大都市区的扩张，大都市区内独立的政治小单位不断增多。

大都市区内政府单位的增多造成了利益关系的交错重叠，为了解决大都市区内部各种相关的问题，如交通、环境、水源、教育等，就需要各地方政府的密切合作。

“在大都市区.虽然相邻的和大致相邻的地方政府间存在显而易见的共同利益，但也不可避免地存在竟争关系。

［12］一个辖区的行为经常会给邻近的地区带来问题，也可能给邻近地区带来外部经济。

这就说明大都市区内部各单位存在相互联系、复合依赖的关系。

大都市区内部在经济和社会等方面的密切联系提出了大都市区协调治理的需要，而大都市区内部的权威分割又带来了区域整体治理的难题。

可以说，在美国大都市区政府治理历程中，政府管辖权威的分割与再组织始终贯彻其中，甚至有学者指出，“今天，有关地方政府的最严峻问题就是大城市区的治理问题。

许多观察家认为，大城市区面临的主要问题就是在众多的政府管辖范围中权威的分割。

”［13］然而，与美国现代化的历程相适应，其大都市区政府治理在不同历史时期采取了相应的措施，积累了丰富的经验，也留下了不少失败的教训。

对美国大都市区的政府治理实践进行历时性的回顾和分析，有利于把握其各个时段大都市区政府治理的经验与教训。

表1美国大都市区发展历程表年份所有大都市区百万人口以上的大都市区数量（个）人口（万人）占全国人口比重（%）数量（个）人口（万人）占全国人口比重（%）1920583593.633.961763.916.6 1930905475.844.4103057.324.8 19401406296.647.6113369.125.5 19501688450.055.8144443.729.4 196021211959.566.7246262.734.9 197024313940.068.6348326.941.0 198031816940.074.8389286.641.1 199026819772.579.54013290.053.4 200031722598.180.3%4716151.857.5%资料来源：王旭：《美国城市发展模式：从城市化到大都市区化》，清华大学出版社2006年版，第157页。

表21952年至1992年美国大都市区内的地方政府单元19521992变化比大都市区内地方政府总数1663033004+98%县267740+177%自治体32527590+133%镇区23445067+116%学区81065993－26%特区266113614+412%大都市区内平均地方政府数目99104+5%县22+0%自治体1924+26%镇区1416+14%学区4843－10%特区16315+1869%大都市区以外地方政府数目8901451951－42%县27822303－17%自治体1352611689－14%镇区1445811589－20%学区482408429－83%特区965817961+86%资料来源：G.Ross Stephens，Nelson Wikstrom：Metropolitan Government and Governance：Theoretical Perspectives，Empirical Analysis，and the Future，Oxford University Press，2000.p19.转引自：刘彩虹，《区域委员会：美国大都市区治理体制研究》，《中国行政管理》2005年第5期，部分数据因原作者计算有误，已更正。