第三节行政管理机构的设置
一、行政管理机构设置的原则
（一）行政管理机构设置的含义
行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。从历史的角度来
看，行政管理的环境总在不断地发生变化，行政管理机构也不能一成不变，它要随着环境的变化
而变化。因此，行政管理机构的设立、变更、撤销和合并，是一种正常的行政现象。
（二）设置行政管理机构时应该遵循的基本原则
1．适应性原则
（1）根据社会政治、经济与文化的发展，适时而科学地设置、调整和改革行政机构，以适
应社会向政府提出的要求，这是行政管理机构设置的最基本原则。
（2）国家行政管理机构是一个与外部环境密切联系的开放性的社会系统，它适应外部环境
的需要而产生；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特定功能。
（3）一个社会的经济环境、政治环境和国际环境都可能对行政管理机构的设置和运转产生
重大的影响。因此，设置行政管理机构必须要考虑到这些环境因素，适应外在环境的系统要求。当这些环境因素发生改变时，行政管理机构也要发生相应的转变，以求适应这些变化。
2．协调性原则
（1）行政管理机构是一个协调运转的系统，其结构如何，对系统整体功能的发挥有重大的
影响。机构的结构合理、协调性高，则系统的整体功能大于部分之和；机构的结构不合理，则系
统的整体功能小于部分之和。
（2）现代行政管理机构规模庞大，单位众多，没有有效协调，就会各自为政，难以履行行
政职能。因此，在行政管理机构的上下级之间和同级各部门之间，机构设置一定要合理、协调。
首先，要求机构设置要统一。其次，领导指挥的统一也有助于机构之间的协调。
3．权责相称原则
（1）行政管理机构是一个权责体系，权力和责任是任何行政管理机构的重要组织要素。权
力是行政管理机构履行职能、发挥功能的工具和凭借，没有行政权力，行政机关的管理性和权威
性就无法得到发挥。
（2）行政管理机构作为行政管理行为的主体和行政管理行为的施行者，也必须对自己做出
的行政管理行为负责；否则，行政管理机构就可能滥用行政权力，不履行行政职责，与设置行政管理机构的原则相违背。
（3）行政管理机构是各法定职位的集合。职位是因工作需要而设置的工作岗位，是职权与
职责的统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政、法律责任应保持一致，职权与
职责都应有法定的、明确的说明。
4．精干高效原则
（1）追求行政管理高效率是由行政管理机构自身的性质所决定的。行政机关作为国家权力
机关的执行机关，就是要高效率地执行宪法、法律和行政法规，追求行政管理高效率。
（2）行政管理又是由许多部门、许多层次组成，行使着许多重要的权力。要获得行政高效
率，行政管理机构就必须尽可能精简，避免职能重复交叉。
5．法制性原则
（1）行政管理机构设置的法制性原则包括两方面内容：一方面，行政管理机构的设置及其
体制要有法律上的根据和保障。另一方面，行政管理机构的权责都必须由法律赋予。
（2）在进行机构设置的时候就必须对机构的权力范围和责任承担进行明确界定，形成"法治
政府"和"责任政府"。
二、行政管理机构设置的程序
（一）行政管理机构设置程序的含义
为确保行政管理机构的权威性和严肃性，实现机构设置的合法化，就必须将行政管理机构的
设置程序纳入法制化的轨道，制定并严格执行《行政机构编制法》，这也是杜绝行政首长个人随
意设立、变更行政机构的关键。所谓行政管理机构设置的程序是指依法设置行政管理机构的方法和步骤。
（二）行政管理机构设置程序的基本环节
1．提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案
要设置行政管理机构，政府或政府的机构编制部门必须就此提出充分的理由。然后，在调查
研究和广泛征求意见的基础上，就行政管理机构的设立或者变更、撤销或者合并提出具体的方案。
2．对行政管理机构设置方案的评估和论证
行政管理机构的设立、变更、撤销和合并是一件非常复杂的事情。对于政府或政府机构编制
部门提出的行政管理机构设置方案必须组织专家与相关人员进行充分评估和论证，在充分听取各方意见之后，还要进行必要的修改，甚至有时还得推倒重来。重新制订新的方案后仍然需要论证，直至其科学性和合理性得到绝大多数评估与论证者肯定后，方可提交给相关立法机构或上级
行政机构予以批准。
3．对行政管理机构设置方案的批准
行政管理机构的设置方案提出并经评估、论证后，还必须提交有批准权的机关予以批准，这
是一个必不可少的程序。一般说来，批准机关有立法机关和上级行政机关。
4．对行政管理机构设置方案的落实与实施
在行政管理机构设置方案经立法机关通过或经上级政府批准后，就需要对方案进行组织实
施。组织实施的过程是一个非常复杂的过程，关键是人、财、物的组合。行政管理机构设置方案的实施，由中央政府和地方政府负责。
（三）我国行政管理机构设置的具体程序
我国《国务院行政机构设置和编制管理条例》第五条规定："国务院行政机构的设立、撤销
或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。"根据《国务院组织法》、《地方政府组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》，我国行政管理机构设置的具体程序应包括：
1．国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院
常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定
2．国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销
或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
3．省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合
并，由本级人民政府编制管理机关提出方案，报经同级人民政府常务会议讨论通过，并报请国务
院批准，最后报同级人民代表大会常务委员会备案。
4．自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，
由本级人民政府报请上级人民政府批准。
5．省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机构。
6．县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立，在上级政府批准的编织总额内，
由各工作部门报请同级编制部门批准。
三、行政管理机构编制
（一）行政管理机构编制的含义
1．行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资
标准和经费额度等的总称，简称行政编制。狭义的机构编制是指一个行政管理机构的人员定额，
以及各种人员的比例结构。其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种
职务、职级人员的比例关系。
2．编制具有经济、组织和法律三方面的含义，对行政管理机构来说，行政经费的预算、收
支等均以编制工作为基础。同时，行政管理机构为了完成一定的目标而把各种人员组织起来，也是通过编制工作具体体现出来的。编制工作又是根据国家计划按照法定程序进行的，所以，一经
确定，就具有法律的权威，未经法定程序，任何人无权随意更改。
（二）行政编制管理机构
1．行政编制管理机构的含义
行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行政
编制管理的主体。各国主管行政编制机构的设置以及管理内容各不相同。
2．我国的行政编制管理机构
我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会，各省、自治区、
直辖市及其下属县以上地方政府设有机构编制委员会。
（三）行政编制管理的内容
1．行政编制管理的含义
行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置、人员数量以及人员结构的管理。
2．编制管理的主要内容
（1）职能管理
职能是组织机构得以设立的依据和基础。职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能
的一种行政行为，它是国家根据一定时期内国家的方针政策以及社会、经济、文化等发展的需要，对各行政管理机构的职能进行配置、协调的活动。
（2）机构管理
所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、
名称、规模等诸多内容的管理。根据各级政府的职能总量及类别，确定每级行政管理机构的总体
规模。如规定省级政府机构
（3）人员编制管理
人员编制管理是指对行政管理机构内部人员数量、结构、领导职数、员工数额等的确定及其
管理，这是行政编制管理中最大量、最经常的工作。主要内容包括：
第一，制定各级政府编制比例和编制标准。
第二，制定各部门、单位的人员编制总额。
第三，确定人员编制结构。
第四节行政管理机构改革
