浅析城市规划中的土地利用与发展

关系 地 的社会属性决定 了在规划过程中必须关注利 视。 协调两者关 系应 以土地利用 总体规划 为 益追求 ， 进行利益协调。 城市规划 的核心任务就 总结 主。 在土地利用总体规划的编制中， 应当充分反 是要综合考虑经济社会发展和人民生活改善 的 随着国家城 乡统筹改革 的深入 ， 势必对土 映城市发展的要求 ， 这就需要协调。 在协调中应 需求 ， 在特定条件下（ 存在一定的开发条件与投 地利用总体规划和城市总体规划提出更高的要 遵循服从整体的原则，协调应以土地利用总体 资强度及利用方式 ） ， 对土地资源的开发 、 利用、 求 。两个规划的协调和统一是城 乡一体化进程 规划为主。新《 土地管理法’ 规定 ： “ 城市总体规 治理 、 保护与管理 ， 在合理控制和引导城市开发 的基础之一 ， 因此两个规划必须从编制规范 、 标 划、 村庄和集镇规划 ， 当与土地利用总体规划 和建设的同时，协调人与土地资源 、环境的关 准 、 应 方法 、 审批 、 实施 、 管理等多方面进行协 调 ， 相衔接。” 系， 以实现经济效益、 社会效益和环境效益的统 保护生态环境不受破坏 ，实现土地资源 的可持 新《 土地管理法＞ 明确规定 ： 市规划、 一。 还 “ 城 ‘续利用 。 村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破 土地 因而， 城市的土地利用必须 以城 市规划为 参考文献 利用总体规划确定百度文库的城市和村庄 、集镇 建设用 依据 ， 按照合理布局、 完善功能、 提高效能的要 【 张志 坚， ｌ 】 金良富． 市场经济下城市规划与土地 地规模。” 这就意味着 ， 土地利用总体规 划一经 求 ， 不断强化城市规划对城市土地 的管制和开 利用的 良性互动【 ． 市规划 ， ０ （ １． Ｊ城 １ ２ ２１） ０ 批准 ， 城市规划在用地规模上就应当服 从土地 发指导 。 【 吕维娟 ， ２ １ 杨陆铭 ， 李延新． 试析城 市规 划与土 利用总体规划。 ４城市土地利用效率问题 地利用总体规划的相互协调『． 市规划 ， ０ Ｊ城 １ ２ ４ ０ 城 市规 划的重要工作是 编制和实施 城市 土地利用 包括地面 、地上 和地下三 个部 （ ） ４． 土地使用规划。土地管理部门编制的土地利用 分。 当前多数城市不能做到地下地上统筹规划 、 ［ 韩 荡． ３ 】 适应城 市规 划的土地利， 计划体 系初 ｇ ｌ
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改革与探 讨 ＩＩＩ ｌ
浅析城 市规划 中的土地 利用与发展
董 铭 。 杨 爽
（、 １ 大庆 市规 划设 计 研 究 院 ， 黑龙 江 大庆 １３ １ ２ 大庆 市规 划局 ， ６３６ 、 黑龙 江 大庆 １３ １ ） ６ ３ ６
摘 要： 新一轮土地利用总体规划修编的着眼点和 目标提 升到社会经济发展层 面上来， 总体规划的修编需要更多的与城市规划相联 系， 用地 在 规模上需要相 互协调。基于土地利用总体规 划与城市规划不同的编制原则 、 同要求和 不同任务。 不 从规划体 系、 编制 方法和技 术标准等方面阐速了 土地利用总体规划与城市规 划协调发展的重要性。 关键词 ： 市规划 ； 城 土地利 用； 协调发展
规划覆盖有关行政辖区的全部土地 ，特别是划 长远与近期相结合 ， 给城市进一步发展造成 了 定耕地保护区。 由于分属两个部门， 两项土地使 影响 。 用规划往往缺少一致性 。鉴于我 国土地资源的 ４ 城市地面利用效率较低 ． １
４ ］ 市规划，０２ Ｉ） ＮＪ城 ． ２０ （１． ｆ 赵鹏林 ， ４ １ 顾新． 城市地下空间利用立法初探『 ． Ｊ １ 城 市 划，０ ２９ ． 规 ２０ （ ）
稀缺性 ， 特别是耕地资源的减少 已接近临界值 ， 土地 的利用效率可以分 为两个层次 ： 一是 ［ｌ 根． ５林镐 日本和 美国的土地利 用规制——从 保护耕地成为一项战略性 的紧迫的任务。在 目 反映整体配置水平的结构效率 ；二是体现个体 比较城 市规划的观点上论述啊． 国外城市规 划， 标－一 － 致的前提下，城市规划总图的最 高一个层 使用水平的边际效率。从近几年城市 的快速发 ｌ９ （ ） ９４２． ’ 面应是国土利用规划 ，在这个层面与土地管理 展和基础设施 的大规模 建设来看 ，这两个层次
土地利 用问题一直是 城市规划 领域理论 部门达成一致 ， 然后在指定 的城市化和城市建 上普遍存在着利用效率不高的现象。从土地利 和实践的核心问题。 从理论 上说 ， 城市规划是通 设用地范围内细化 、 深化城市用地规划。 在城市 用方式的角度来看 ，可以说我 国城市在空间上 过对城市物质空间的塑造 ，来创造一种文 明的 规划土地使用 图制定后 ， 就必须在规定 的范围 的表现形态 主要采用 的还是粗放 型发展模式 ， 人类生活环境 ，这一环境的创造是通过对土地 内建设 ，而不可以不经修改规划而在划定的城 即主要依靠增Ｊ ￣地要素 的投入 ， Ｊ ｎ 通过扩大城 这一资源的配置来实现 的。 从实践上说 ， 城市规 市建设用地以外批准建设项 目。这也是 国外实 市外延的再生产来实现 的， 也即人们常说的“ 摊 划的实施 、 城市建设的过程 ， 大到一个新城 的开 行区划管理的普遍做法 。在人 口和城镇密度高 大饼 ” 。这里需要我们进一步关注 的还有 ： 一是 发。 小到一幢建筑的营建 ， 无不是土地利用 的具 的城市化区域 ，城市的规划用 地不宜仅作点的 城市 中普遍存在着部分 闲置浪费的土地 ；二是 体体现。 可以说 ， 城市规射的本质就是城市土地 控制 ，而是应将整个行政区域都纳入城市规划 旧城改造 的潜力很大 ；三是现有城市土地 的利 利用 。 在城市的建设过程中 ， 市规划是对城市 范围， 城 明确用地分类控制 ， 使规划管理和土地管 用潜力也很大。 建设用地进行合理空间布局和土地资源进行科 理真正实现整体协调。 ４ 城市地下空间利用率极低 ． ２ 学配置与使用分配的过程。 ２土地利用规划 和城市规划 缺乏 区域规 １９ 年《 ９ １ 东京宣言》 指出 ２ 世纪将是地下 １ 城市要发展 ， 耕地耍保护 ， 两者不可偏。 城 划 的指导和规范 空间的世纪 ， “ 地下空间是造福子孙后代的重要 市规划和土地利用成为经济发展过程中需要解 土 地利 用规划和城 市规 划都属 于空问规 空间” 。西方发达国家在 ２ 世纪已经开始利用 ０ 决的两个难题 ， 若处理不 当， 将会有碍社会 的稳 划的范畴 ， 只是两者的侧重点不同 ， 土地利用规 城市地下空间了 ， 日 如 本全 国每天有 ｌ ， ９的人 定与大局 ， 响到社会主义城市的发展 ， 以必 划是以合理安排现有的土地资源 ， 影 所 确保土地资 口 要光顾地下商业街 ， 美国和加拿大的地下步 须结合实际， 采取适国情 的发展政策。 源的永续利用为 目的，城市规划是 以城市建设 行 系统已经相 当完善等 。 开发城市地下空间， 不 ｌ土地利用总体规划与城市规划 的关系 为出发点和归宿 ，侧重于对城市内部各类用地 仅可 以提高土地利用效率 ，而 目 ． 具有众多的优 １ 土地利用总体规划与城市规划的任务 功能组合和布局。 ． １ 尽管《 土地管理法》 城市规 点 ， 和《 如节省土地资源 、 缓解 中心区的高密度 、 进 不同 划法》 都有明确规定 ， 两种规划的编制和实施要 行人车立体分流，疏导交通 、扩充基础设施容 土地利用总体 规划的基本 任务是从 国家 相互协调、 相互衔接 ， 由于两种规划分属于不 量 、 但 减少环境污染 、 保持城市景观 、 增加城市绿 全局和长远利益出发 。 在保护耕地 的前提下 ， 协 同的部 门编制 ， 并且规划的 目的、 规划的任务 、 地 ， 改善城市生态环境等。 调各地和各业用地需求 ，统筹安排各类用地的 规划编制的时间以及规划编制所依据的技术标 尽管我国部 分城市 ， 如北京 、 上海、 广州等 规模和布局 ， 合理安排土地开发和整理 ， 进 准都不相 同， 以促 因此就难以实现两种规划 的协调 。 已经有 了 对地下空间进行利用的实例 ，如修建 土地资源的充分 、 高效利用 ， 保障社会经 济的可 有必要为两种规划在上一层次提供一个可供指 地铁和开设地下商城等 ， 但总体上 比较零散 、 不 持续发展。城市规划的基本任务是对城 市各项 导和规范作用的区域性规划 ， 达到二者的协调 。 成系统。我 国《 城市规划法》 中也没有对地下空 建设和发展进行综合部署和具体安排 ，以保障 ３合理用地是城市规划的核心任务 问的利用规划给 予明确规 定 。虽然建设部 于 城市社会经济 的发展。 从上述基本任务看 ， 两者 人类在土地 利用中的利 益追 求既有公 共 １９ 年发 布了第 ５ 号令 《 ９７ ８ 城市地下空问开发 是整体与局部 的关系。 利益问题 ， 也有经济利益问题 ； 当前切身利 利用管理规定》 但是 由于该规定的法律效力有 既有 ， １ 城市规划与土地 利用 总体 规划的协调 益 问题 ， ． ２ 也有保证 长期生存的环境效益问题 。 土 限 ， 在实际中地下空间的利用并未得到足够重
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