制度变迁对乡村区域治理秩序的影响研究

制度变迁对乡村区域治理秩序的影响研究——关中地区村庄修路的事件与过程王思明田雄（南京农业大学人文学院南京江苏210095）摘要：通过实地观察和访谈，对建国后关中地区两个村庄之间关系的历史演变进行了考察。

发现在不同历史时期的制度作用下，乡村区域治理秩序不同，乡村区域公共产品和参与公益事业的水平也不同，借用象限来表达三者间的动态关系。

以此为视角，文章认为在新农村建设时期，由于村庄利益博弈、基层政府理性不作为以及国家刚性制度的缺失，该地区并没有形成良好的乡村区域治理秩序。

文章最后认为在新农村建设时期要形成良好的乡村区域治理秩序，政府制度供给责任不容推卸。

关键词：制度变迁，村庄共同体，乡村区域治理，村庄合作中图分类号：F321.4 文献标识：A 文章编号：引言大到国家，小到村庄，不同层次的主体，会产生包括合作、冲突与竞争等各种各样的互动关系，这些都是关乎社会秩序的普遍性问题。

其中互动主体最理想的状态便是达成合作，即以各自的利益需求为导向，协商、沟通和交换，以达到共存和发展的目的。

而合作总是需要一定的制度规范，并且要求合作的主体服从和遵循。

在全面取消农业税之后，为进一步促进新农村建设，在跨区域的基础设施或发展项目投资中，不仅需要国家与农民之间的纵向合作关系，更需要作为主体的村庄之间的横向合作。

而这样的合作表面上是整合资源、提高效率等经济层面的问题，实质上是关乎乡村政治秩序的普遍性问题。

基于此，本文关注的问题是：国家治理制度如何影响乡村区域治理秩序的？在税费改革后的新农村建设时期，形成良好的乡村区域治理秩序何以可能？笔者通过追踪调查和实地观察访谈的方法获取资料，以关中地区新农村建设中两村之间的道路修建进行个案分析。

旨在探讨国家乡村治理制度变迁对村庄之间的关系影响，而村庄之间的关系嬗变又会影响到当前新农村建设事业的顺利进展。

一、事件背景与博弈过程笔者实地调查的案例发生于距西安市西北方向约100公里处关中地区Y县的郭村和南村之间。

郭村坐北向南，以郭姓为主。

南村则居其正南1公里处，以郑姓和田姓为主。

两村世代以耕地相接壤，鸡犬之声近可相闻。

主要经济来源都为青壮年劳力出外打工，种植小麦为主，两村人均收入约1500元。

因此从农业产业结构和农民经济收入水平可以看出，二者都属于经济欠发达的落后地区，具有较强的同质性。

2006年初，南村周边的村庄都已确定将原来的乡村道路修建为柏油路，到了2006年5月底已经完成（南村当时没有被Y县县政府确立为基础设施建设投资重点村）。

为了能够解决郭村与南村道路修建问题，南村村主任利用个人关系争取到项目。

在“跑项目”的过程中，南村干部花费了较多的时间、精力以及金钱，而郭村没有任何形式的资助。

根据Y县交通局于2006年4月9日制定的《南村道路建设项目实施方案》，两个村庄之间的道路确定为“郭南路”，工程原定于2006年7月1日到8月1日竣工。

在郭南路项目确立之后，Y县交通局重新规划路线，新路线使两村利益之争正式拉开帷幕。

因为占整个郭南路全段的四分之一强的路线中有500米左右的公路在郭村地界之内，需要占用郭村的耕地，包括两亩多小麦和树苗，就此郭村强烈要求南村必须补偿土地和青苗损失费。

南村则认为：“公路属于公益性的东西，郭村人将来也走，况且在郭村地界内理应不赔偿①。

”对此，郭村的态度依然，郭村主任则认为：“当时我们郭村在修路的时候，本应承担一定责任的周村也没有出石料。

南村虽然说得有一定道理，但是如果我答应了，那我就成了卖国贼了②。

”从2006年7月南村申请新路线起，一直到直到2006年12月份，两村在是否赔偿的问题上仍然没能达成一致。

Y县交通局认为“先把路线确定之后，你们慢慢协调”。

2007年春节期间，南村村干部继续在市公路局“跑项目”，以便确保资金能够及时到位。

当确定在3月份动工的时候，面临时间的压力，南村答应了郭村的赔偿要求，但是其前提条件是“按照原来的地界，在谁地界内谁负责投劳力。

”因为按照目前乡村道路修建“群众搭底子，政府铺面子”的思路，农民负责路基的成本，政府负担路面硬化等费用。

但郭村未能答应。

无奈之下，南村寻求镇政府出面协调，得到的答复是“你们自己看着办，该赔偿就赔偿，只要把路修了就行。

”面临工程开工日期的逼近，南村最终以给郭村划拨三亩耕地，给郭村村民赔偿950元钱的青苗款为处理结果。

到2007年3月初，郭南路工程正式开工，在工程期，郭村没有投劳，到六月初夏收时才仓促通车。

如果从郭南路项目批准时算起一直到通车，长达14个月。

其中，郭村与南村之间的利益协调时间就达10个多月之久。

二、制度变迁与村庄记忆面对郭村人“没有成本投入，反而走路”的现实，南村人不禁打开了记忆的闸门，怀念起集体协作的时代③。

建国之后，围绕原来古县城遗址形成有三个行政村，现在的郭村曾命名为西邑，以郭姓为主；周村曾命名为东邑，以周姓为主；南村曾命名为南邑，以郑姓和田姓为主④。

在不同时期不同的制度影响下，三个村庄也都有着不同互动关系：1958年，根据上级指示在郭南两村所在地区形成了“甘井人民公社—三宜生产大队—生产队”三级行政级别⑤。

三宜大队也改为三“谊”大队，意思是原来的三个行政村友好合作，共同进行大生产。

1960年代初，在三谊大队的郭村和南村之间的农田，原来都是东西走向的深渠，每当下雨的时候，人称“三跑田”——跑水、跑肥、跑土。

为此，在甘井公社的指令下，实行各个生产队全部投劳，齐心协力搞好农田基础建设。

“文革”期间，水土保持工程、公路修建在三谊大队仍以集体化方式继续运作，每年夏末秋初进行一次，轮流在三个村进行。

到了1978年，分田到户逐渐在全国范围内推广，1981年三谊大队开始分地到户。

1983年，人民公社开始退出了历史的舞台，依赖于行政权力的高度集中并强力执行的运作机制也开始逐渐退出了乡村社会。

三谊大队分解为三个行政村，又回归到集体化之前的三足鼎立格局。

1987年《村民委员会组织法》（试行）颁布，郭村和南村共同党支部正式分开，这也标志着国家权力在两个村庄之间不再重叠，而是各自为治。

在此期间，三个村经过乡政府协调，共同集资建成一所六年制的小学。

除此之外，还有延留下来的“水保工程”和农田基建工程项目（这是指将农村的旧宅基地还作田地）。

但已不是每年都进行，而是根据各村情况由乡镇政府决定在各个村子轮流进行，以便集中力量来解决单独一个村庄难以解决的问题。

2006年税费改革结束和新农村建设开始。

在农民负担减轻的同时，基层政府和村集体却没有了更多的收入对村庄基本设施建设投资。

在西部贫困地区，导致基层政府作为国家权力的代表，在财力有限的现实情况下，削弱了基本的公共服务能力[1]。

而且义务工和积累工制度的取消使乡村干部丧失了原来控制农民的各种手段，农民和乡村干部之间因税费改革而几乎没有直接关系，以至于在新农村建设初期修建共同走的一条公路也没有了村庄之间的合作。

三、村庄疏离诱因与后果分析在中国乡村社会结构研究中，以20世纪60年代美国学者施坚雅提出的“基层市场共同体”假设尤为著名。

他认为，构成中国乡村社会基本结构单元的应该是以基层集镇为中心的市场。

农民的交往行为、生活方式也将受市场共同体的影响[2]。

而这种共同体构成了乡土社会里“差序格局”中的一部分。

农民可以基于共同的生产结构、经济条件和宗教崇拜，形成各种超越于自然村落的宗教组织和生产经济组织。

然而，基于常识，市场经济中心往往与政治中心相互重叠。

党政机关的驻地会确立后，就会聚合起各种市场的萌芽性因素，政治性的力量常常对于市场结构中心的确立起着主导性的作用。

在新中国成立之后，这种主动与被动的关系体现更为明显。

因此，在乡村社会出现了基与前文通过对中共执政以后郭村与南村之间关系的历史演变与梳理，可以看出，两个村庄之间是一种因国家在乡村治理制度的变化，而产生了强权主导下的结合到弱权自治下的疏离过程。

进入税费改革后的新农村建设时期，之所以出现上述不合作的现实困境，正是由于基层乡村治理制度变迁起到诱因作用，具体可从三个层次进行探讨：1、以村庄共同体为特征的利益单位分化。

一般认为，土改之前的村庄，国家权力没有能够真正进入，村落处于“自组织”状态。

从土改开始，国家权力全面直接进入村庄，权力以制度的形成为手段达到顶峰，人民公社制度建立，村庄处于一个“被组织化”的状态[3]。

除了国家为满足自身工业化目标的因素之外，农民的小农意识也为这种制度的建立创造了心理需求的空间。

然而，随着工业化目标的逐渐实现，小农经济赖以生存的土地制度发生了转变。

人民公社制度解体，村民自治制度最终取代了以集体经济为基础的“集权式乡村动员体制”，它是对村民个人权利和保护制度的制度性承诺[4]。

这极大改变了建国以来乡村组织状况和乡村治理制度。

原来生产大队的解体，被多个行政村所取代。

原有的国家权力主导乡村治理格局转变为单独行政村自己的内部事务。

这样，原来以生产大队为单位的利益主体就疏离为多个以行政村为单元的利益主体。

案例中，郭、南和周村都是以血缘和地缘而形成的典型的传统村落。

正如日本学者利用“满铁”调查资料研究认为，华北村落是具有高度集体认同感的内聚团体，是一个村落共同体[5]。

在有限的聚集空间内，也就是一个社会单元。

郭村和南村在道路修建过程中，无论是村民还是村干部，都立足于维护自我村庄的利益，极力避免自己的村庄要付出劳力或费用。

治理范围的缩小，行政层级的减少，使乡镇一级代表的国家权力能够直接与行政村一级（而不是原来的生产大队）形成“指导和协助”关系。

其结果使原来“铁板一块”的生产大队结构瓦解，回归到原来的后集体化时代的疏离状态。

这时，在国家自上而下的配置有限资源和众多村庄争取这些有限资源时候，他们会从本村庄的利益出发，漠视村庄之外的利益。

南郭两村村支书和村主任作为小农中的一员和各自村庄利益代言人，以及周村在修路中的最先搭便车的行为，其认知范围和行动单位无论如何扩展都是以“私”的我为中心[6]。

由以家庭为中心的初级群体关系扩展到村落的次级群体关系，在面临现实中需要支付修路费用、出劳力利益选择时，他们理所当然的从“家”的利益范围出发，立足于村庄自身利益，强调各自地界范围内的利益，使整个谈判过程异常艰难。

如此，村庄之外也不会自觉形成相互合作的秩序。

2、基层政府理性不作为行为的存在。

村民自治制度的实施是在村党支部存在的前提下进行的。

正是通过最基层党的权力系统，通过领导和协助村委会工作使国家权力由人民公社时期进一步下沉到村的层次。

基层政府官员是国家权力的代表，但是，国家权力的下沉和治理理念的转变并不代表着乡村政权的服务能力的增强。

基层政府的服务能力指政府能够转变自身的角色，将其定位为依据一定的法律制度为乡村社会进行制度供给、公益事业建设和基础设施等公共产品的可能性。

诺斯指出：“国家提供的基本服务是博弈的基本规则”。