相对集中行政处罚权的探讨

2009年1月第1期中共四川省委党校学报Journal of Part y College of Si chuan Provi nce Com m i tt ee of CCP Jan .2009No 11[收稿日期]2008-11-22[作者简介]耿祥建,男,山东潍坊人,中南财经政法大学公共管理研究所助理研究员,中国公共监督网编辑,研究方向政府理论与实;曹润林,男,湖北黄冈人,中南财经政法大学公共管理研究所助理研究员,研究方向政府理论与实务。

相对集中行政处罚权制度在服务型政府建设中的应用———以武汉城市管理执法局为例耿祥建　曹润林(中南财经政法大学公共管理研究所　武汉　430060)[关键词]　行政处罚权;相对集中;服务型政府建设;管理体制与机制[摘　要]　服务型政府的建设是一项庞大的系统工程,本文选取相对集中行政处罚权制度作为一个视角对其加以分析。

相对集中行政处罚权制度作为解决行政执法领域普遍存在的多头执法、重复执法、执法机构膨胀、执法效率低下和执法扰民等问题而出现的一种制度,对于推进服务型政府的建设同样大有裨益。

但由于相对集中行政处罚权工作开展的时间相对较短,又没有成功的经验可供借鉴,在推行过程中出现了一定的问题,本文即以武汉城市管理执法局的设立为例对此加以分析,并提出了明确实施相对行政处罚权制度部门的法律地位、理顺实施相对集中行政处罚权部门的运行体制、完善实施相对集中行政处罚权部门的运行机制和完善实施相对集中行政处罚权部门的监督方式等对策,以期更好的发挥相对集中行政权制度在服务型政府建设中的作用。

[中图分类号]D 63 [文献标识码]A [文章编号]1008-5955(2009)01-0056-03 相对集中行政执法处罚权,是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权[1]。

不可否认,相对集中行政处罚权制的推广与实施,极大地改善了我国行政执法状况,为推进服务型建设提供了有益的探索。

天津市城市管理相对集中行政处罚权规定正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 津政令（第111号）《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》已于2007年1月8日经市人民政府第84次常务会议通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。

市长戴相龙二○○七年一月二十三日天津市城市管理相对集中行政处罚权规定第一条为了加强城市管理，维护城市秩序，提高行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。

第二条本规定适用于本市行政区域内的城市管理相对集中行政处罚权工作。

第三条市城市管理综合行政执法机关主管全市城市管理相对集中行政处罚权工作。

市和区、县城市管理综合行政执法机关行使城市管理相对集中的法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法独立履行规定的职责，并承担相应的法律责任。

第四条城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚权：（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权；（三）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对机动车、非机动车以外的违法占道行为的行政处罚权；（四）市政管理方面法律、法规、规章规定的违法占道行为的行政处罚权；（五）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权；（六）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对占用道路无照经营行为或未在指定地点经营并影响市容的违法行为的行政处罚权；（七）法律、法规、规章规定或市人民政府决定调整的城市管理方面的其他行政处罚权。

相对集中的行政许可权路径探讨摘要相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。

相对集中的行政许可是顺应时代改革这一潮流提出的，其要能实现有助于政治体制改革，促进行政机关正确行使许可权和方便行政相对人申请获得许可。

相对集中的行政许可权并未改变行政许可的数量，只是一个行政许可机关可以行使多个行政许可。

关键词相对集中行政许可权路径作者简介：张杨，聊城大学法学院研究生，研究方向：马克思主义基本原理。

中图分类号：d922.1文献标识码：a文章编号：1009-0592（2012）12-166-02《中华人民共和国行政许可法》第25条：经国务院批准，省自治区直辖市人民政府根据精简统一效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

这是我国首次通过立法的形式高屋建瓴的对相对集中的行政许可权进行了概括。

迄今为止，相对集中的行政许可权开始走入大众视野。

相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。

我国行政机构庞杂，职能部门繁多，不同层级的政府和同一政府不同部门划分不同的行政许可权，完成一个审批项目，手续之繁琐，耗时之长久，令行政相对人疲惫不堪。

同时也不利于政府职能的有效发挥。

相对集中的行政许可权的提出，在一个部门集中行使许可权的制度下，提高了效率节约了资源降低了成本，给相对人带来便利，同时对改善了资源环境，提高市场准入方面都不无裨益。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。

国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，其中部分篇章对相对集中的行政许可权进行专门的论述，并且在全国各县市进行常识性的实践活动，积极推行各种名称不同形式各异的试点，比如成立“行政服务中心”、“行政超市”等一站式行政服务机构，集中办理行政许可，但不放手行政许可权，有的地方政府成立了行政审批局，自主拥有行政许可权，专门行使。

一
、
上海市开展相对 集中行政处罚权工作及组建综合行政执 法机 构工作的概况

上海市作为特大型国际大都市 ， 城市管理面临繁重的任务 ， 市委 、 市人大常 委会、 市政府对相对
集 中行政处罚权， 组建综合行政执法机构工作历来十分重视， 市委关于 （ 《 上海市进一步依法治市工作 纲要 １９ 年） 市人大常委会 （ （９９ 《 关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》 ２０ 年） （００ 、 市政府 上海市全面推进依法行政实施方案 （００ ） ２０ 年 等文件均强调要形成健全的执法制度和科学 的行政执法体制， 改变行政执法队伍分散、 职能交叉的状况 ， 推进城市管理方面的综合执法 ， 实现城 市管理的法制化、 科学化 ， 做到严格、 规范、 文明执法。 本市相对集中行政处罚权组建综合行政执法
但实际组建过程中却因对机构性质定性不准降低了对人员的要求忽视对人员的培训与监督这必将影响综合行政执法机构职能的发挥四解决存在问题的若干建议本市综合执法试点工作经历了一个较长的过程1990年市政府批准在静安区组建城管监察队随后又三次通过地方性法规授权先后组建了巡警街道监察队市中心区城管监察大队市城市管理行政执法局及其市城市管理执法总队等历时10多年试点工作取得了显着成绩我们应根据国务院的部署借鉴先进省市的有益经验结合上海自身特点及时解决存在的问题进一步完善本市相对集中行政处罚权工作加强综合行政执法机构建设
收稿 日期 ：２ ０ —１ —１ ０５ ２ ８ 作者简介 ：郭有浩 ，上海市宝 山区人 民政府法制 办公室。
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副队长、队员的任免、 工作考核和指挥调动等ｔ 所在地街道办事处 （ 镇人民政府 ） 乡、 对派驻分队工 作进行管理监督 ， 对分队的工作考核和主要领导的任免有建议权ｔ 可以通过大 队对分队人员实施奖励 和表彰ｔ 街道办事处 （ 镇人民政府 ） 乡、 任免分队教导员。区城管监察大 队是区城市管理综合执法的 主体 ， 直属区政府领导 ， 机构性质为行政事务执行机构 ， 人员参照公务员进行管理。而 ５ 个区县尚未 组建城管监察大队， 仍由各部 门、各街道 （ 乡、镇） 分散执法 ｔ至今全市无一区县组建区 （ 城市 县） 管理行政执法局 ，而市城管执法总 队于 ２０ 年 ５ ２ ０５ 月 ６日正式组建， 属于市市容局 （ 上海市城市管理 行政执法局） 的下属机构， 一名副局长兼任总队队长， 市城管执法总队内设办公室 、 政治处、 装备后 勤处、勤务一处 、 勤务二处和机动 （ 督察）大队等机构。目前市 、区 （ 县）城管综合执法机构行使 ｌ ０ 个部门 １ 个方面的行政处罚权 ，全市城管执法人员有 ４ ３ 千余人 ，市城管执法局机关总共是 ９ 余人 ， ０ 加上市城管执法总队也不到 ２０ ０ 人，全市城管执法工作的基础和重心主要在区 （ 。 县） 关于文化领域的相对集 中行政处罚权 、综合执法试点工作 ，按照市委、市政府的部署，从 ２０ ００ 年１ 月起， 本市开展了文化领域综合执法试点工作， 并配套出台了 （ （ 上海市文化领域行政执法权综合

关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知作者：来源：《机构与行政》2017年第10期编者按：近年来，山东省各级扎实推进综合行政执法体制改革，有效减少执法层级，整合执法资源，提升执法效能。

为继续深入推进改革，省委省政府印发《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发〔2017〕32号）文件授权县级综合执法机构可行使多个领域的行政执法权。

为抓好贯彻落实，经省政府同意，省法制办、省编办研究制定了《通知》，进一步明确相对集中行政处罚权的授权主体、授权内容、报批及备案程序，有效保障了基层综合执法机构的法定执法主体地位。

各市人民政府，各县（市、区）人民政府：根据《省委办公厅省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》（鲁办发〔2017〕32号）和《省委办公厅省政府办公厅关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》（鲁办发〔2015〕54号），为进一步做好相对集中行政处罚权工作，全面推进综合行政执法体制改革，经省政府同意，现将有关事项通知如下：一、科学界定相对集中行政处罚权的范围相对集中行政处罚权是开展跨部门、跨领域综合行政执法的重要途径，各级政府要将相对集中行政处罚权工作与深化行政管理体制改革、简政放权、“放管服”改革紧密结合，深入研究本地行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见，结合实际情况，合理确定相对集中行政处罚权的范围，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等领域开展相对集中行政处罚权工作。

县（市、区）政府开展相对集中行政处罚权工作的，组建综合行政执法机构，可以集中行使城市管理、水行政管理、国土资源管理、农业（含农机、畜牧兽医）管理、林业管理、人民防空管理（涉密事项除外）、防震减灾管理、旅游管理、商务管理、粮食流通管理等领域法律法规规章规定的全部或者部分行政处罚权及相关行政强制权。

其中，城市管理领域相对集中行政处罚权的范围，按照中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）的规定执行。

实施行 政处罚 的主 体 资格 制 度 、 对集 中行 政处 相
罚权制 度 、 听证制 度 、 款决定 与罚 款收缴 相分离 罚 制度 、 府对行 政处 罚 的监督 制度等 ， 政 是对 现行行
政 处罚制 度 的重大 改革 ， 改革 政府 机构 、 变政 对 转
府 职能 和加强 政府 法制建 设都将 产生 深远影 响 。 ” 在这里第 一次 使用 了“ 相对 集 中行政处 罚权 制度”
稚宵 ・ 法制建设／ ００ １ ２１ ・ ０
对完善相对集中行政处罚权制度的几点思考
仇 澄
（ 中共 苏 州 市 委 党校 法政 部 ， 苏 苏州 ： 对集 中行政 处罚权 是伴 随我 国经 济、 会 的发展 以及 城 市 管理 的 需要 诞 生 的。 相 社
域体 现也最 为 突 出 ， 国务 院批 准各 试 点城 市 率 先 在城 市管理 领域 开 展 相对 集 中行 政处 罚 权 工作 ，
正是 看到 了问题 的关 键 ， 准 了相 对 集 中行 政 处 找
由的行政 处罚 权 只 能 由公 安 机关 行 使 。法 律 、 法 规授 权 的具 有管 理公共 事务 职能 的组织 可 以在 法
在城 市管 理领域 内展 开 的。城市管 理领 域 的管理 主 体多 、 及 范 围广 、 律关 系 复杂 、 在 的 问题 涉 法 存 也最 集 中 ， 且过 去 分散 执 法 的 弊端 在 城 市 管理 领
由一个 行政机 关 统一 行 使 ， 政 处罚 权 相对 集 中 行
后， 有关 行政 机关 不 再行 使 已经 由一 个 行政 机 关 统 一行使 的行 政处 罚 权 ， 是我 国行 政处 罚 法 所 这 确 立 的一 项重 要制度 。《 政处罚 法 》 十六 条至 行 第 第 十八条 规定 ： 国务 院或 者经 国务 院授 权 的 省 、 “ 自治 区、 辖市 人 民政 府 可 以决 定 一个 行 政 机 构 直 行使 有关 行政机 构 的 行政 处 罚 权 ， 限制 人 身 自 但

重大行政处罚案件集体讨论制度第一条XX区文化市场行政执法大队（以下简称：大队）为贯彻落实依法行政，确保行政处罚程序合法、实体公正，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《XX市文化市场相对集中行政处罚权规定》及有关法律法规，制订本制度。

第二条本制度所指重大行政处罚案件包括下列范围：（一）拟作出对公民或其他组织处以较大数额罚款的；“较大数额罚款”的确定标准，执行《XX市人民政府关于确定行政处罚听证案件中“较大数额罚款”标准的通知》的规定。

（二）拟作出责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的案件；（三）案情复杂或在全市及以上范围有较大影响的案件;（四）违法行为主体具有涉外因素的案件；（五）经过听证的案件；（六）其他需要集体讨论决定的案件。

第三条重大行政处罚案件集体讨论会议由大队长召集并主持，参会人员主要包括：资深执法人员、主要办案人员、有必要邀请的法律顾问和会议记录人员。

大队法制员负责重大行政处罚案件集体讨论工作的组织实施。

第四条重大行政处罚案件在调查终结后，由相关执法办案人员向大队法制员提出申请，法制员报大队长后，召开集体讨论会议，做出行政处罚决定。

对于重大行政处罚案件，大队法制员有责任提出集体讨论的建议。

重大行政处罚案件未经集体讨论而擅自做出行政处罚决定的，视为无效，并追究有关人员的责任。

第五条重大行政处罚案件集体讨论应按照民主集中制原则，在充分听取意见的基础上，实行行政首长负责制，由大队长做出处罚决定。

第六条集体讨论程序：（-）由案件承办人员汇报案件调查情况，包括违法事实、证据、处罚理由、法律依据和处理意见等内容：（二）由案件承办人员主要负责同志发表意见：（三）集体讨论，与会人员发表意见：（四）大队长做出最后决定：（五）参加会议的人员查阅讨论记录，并签名。

第七条重大行政处罚案件经集体讨论，可做出如下决定：1.对确应受到行政处罚的违法行为，做出行政处罚决定;2.对违法行为构成犯罪的，做出移送司法机关的决定。

相 对 集 中行 政 处 罚 权 改 革之 演 进 ： 立足 于实 证 的 分 析
一
、
在我 国 ， 为一 项 法 律 制度 ， 对 集 中行 政 处 罚 作 相 权最早 的依 据 是 《 行政 处罚 法 》 １ 第 ６条 的规定 ， 国 即“ 务 院或 者 经 国务 院授 权 的 省 、 自治 区 、 直辖 市 人 民政 府 可 以决 定 一个 行 政 机关 行 使 有 关 行 政 机关 的行 政 处罚权 ， 限制 人 身 自由的行 政处 罚 权 只能 由公 安机 但 关行使 ” 为了积 极稳 妥 地 实施该 项 规 定 ，国务 院 于 。
［ 收稿 日期 ］０ ５ ０ — ５ ２ ０ — ９ １
１９ ９ ６年 ４月 １ ５日下 发 了《 于贯 彻实 施 （ 关 中华人 民共 和 国行 政 处 罚法 ） 的通 知 》 国 发【９ ６１ （ １ ９ １３号 ） 其 中第 ， ５条规 定 ： 积 极 探 索 建 立 有 利 于 提 高行 政 执法 的权 “ 威 和效 率 的行政 执法 体制 。 各省 、 自治 区 、 直辖 市人 民 政 府要 认 真做好 相 对集 中 行政 处罚 权 的试 点工作 ． 结 合 本地 方 实际提 出调整 行 政处 罚权 的 意见 ， 国务 院 报 批 准后 施 行 ； 国务 院各 部 门要 认真 研究 适 应社 会 主义 市场 经济 要求 的行 政执 法 体制 ， 持省 、 支 自治 区 、 直辖 市人 民政府 做好 相对 集 中行 政处罚 权 工作 。 ” 自《 于 贯彻 实施 （ 关 中华人 民共和 国行 政处 罚法 ） 的通 知 》 国发 ［９ ６１ （ １ ９ １３号 ） 件 下 发执 行 及 《 政 处 文 行 罚法 》 布 实施 以后 ， 国大 部分 省 、 公 全 自治 区 、 辖市 直 人 民政 府 均 向国务 院正 式 报送 了 有关 进 行试 点 的请 示 和试点 工作 方 案 ， 求 在 本地 区进 行相 对集 中行 政 要 处罚 权 制度 的试 点 。 止到 ２ ０ 截 ０ ２年 ８月 ， 照 国务院 按 有关 文件 的规 定 ， 已经 有 ２ ３个 省 、 自治 区 的 ７ 城 ９个 市 和 ３个 直辖 市经 批 准 开 展 了相 对 集 中行 政 处罚 权 试 点工 作 。在 这期 间 ， 国务 院 曾于 １９ ９ ９年发 出 了《 关 于全 面推 进 依法 行 政 的决 定 》 国 发 『９ ９２ （ １ ９ １３号 ）要 ， 求 “ 续积 极推 进 相对 集 中行 政处 罚权 的 试点 工作 ， 继 并 在总 结试 点经 验 的基础 上 ， 扩大 试点 范 围” 为 了贯 。 彻 上述 精神 ， 积极 稳 妥地 推 进 相对集 中行政 处罚 权 试 点 工作 ， 国务 院同 意 ， 经 国务 院办 公厅 于 ２ ０ ０ ０年 发 出 了《 于继续 做好 相对集 中行 政处罚 权 试点 工作 的通 关 知 》 国办 发 ［０ ０６ （ ２ ０ ］３号 ）对 如 何 开 展 相对 集 中 行政 ， 处 罚权 试点 工作 提 出 了统 一 要求 。 国办 的通知 主要包 括 四项 内容 ： 是 进一 步提 高 对 实行相 对 集 中行 政 处 一 罚权 制度重 大 意义 的认 识 ； 是继 续抓 好 现 有试点 城 二 市 的试 点 工作 ； 是积 极 稳 妥 地 扩 大试 点 范 围 ； 三 四是 把试 点的 经验运 用 于市 、 县机 构改 革 ， 一步理 顺市 、 进 县行 政管月

测 的 ，要 么 以种 种 理 由 推 脱 ，要 么 讲 条 件 、讲 客 观 ； 有 的 在 行 使 审批 职 能 后 ，不 及 时 将 相 关 资 料 移 送 该 局 备 案 ，造 成 管理 和 执 法 脱 节 。
大 的能 量 ，有 效地 解决 了过 去存 在 的种 种痼疾 。一是减 少 了推诿扯 皮的现象 。该 县县城 黑面 的、黑摩 的非法营 运 的
２ 现实的困惑
（ ） 部 分 职 能 难 启 动 。 省 政 府 批 复 给 该 县 １＋ 项 职 １ １１ 权 ，大 部 分 都 已 经 按 法 制 部 门 的 授 权 顺 利 启 动 ， 目前 仅 有
ｌ 出色 的成效
（ ）新 的理 念 孕 育 出 了新 的形 象 。 首 先 ，县 委 四 大 家 １
域 实 施 相 对 集 中 行 使 处 罚 权 后 ， 随 着 相 关 职 能 职 责 的 划
转 ，先后撤 销 了建 设局 、环 保局 、交通局 、环卫 处 、 自来
水 公 司 、 民 政 局 、 和 安 监 局 下 属 的 专 业 执 法 中 队 。三 是 避
免 了多头执法 的 问题 。 比如 对城 区户外广 告的管 理 ，一 直
处 理 丧 事 时临 街 搭 灵棚 ，而 该局 又 无 法 实施 处 罚 。
更新了执法 形象 ，提升了执法水平 。
（ ）新 的 机 制 裂 变 出 了新 的成 效 。 该 县 城 市 管 理 行 政 ２
执法局 的成立 ，标 志着 城市管理 新机制 的形 成 。一 年多 的
执 法 实 践 表 明 ， 这 种 新 机 制 就 像 原 子 能 裂 变 一 样 产 生 了 巨
领 导对相对集 中行政 处 罚权 工作认 识高度 统一 ，态度十 分

相对集中行政许可权试点工作方案篇一：对推进相对集中行政许可权改革的思考（运行处）相对集中行政审批许可权改革的思考一、相对集中行政许可权的释义相对集中行政许可权（审批权）的精神源于《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。

行政许可权一般包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权等各种权能。

狭义的观点认为相对集中行政许可权是指《行政许可法》第二十五条规定的情形，即“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

”，广义的观点则认为还应包括《行政许可法》第二十六条的规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

”。

从推行相对集中行政许可权改革的不同形式上看，其目前主要经历了三个阶段。

第一阶段：办理审批许可权场所的集中。

1999 年初，浙江金华市设立了市政府集中办事大厅，2004 年7 月1 日《行政许可法》正式施行后，各地陆续成立“行政服务中心”、“政务服务大厅”、“审批服务中心”、“政务超市”等名称类似的审批许可集中办理场所，把分散在不同部门的审批、审核、办证、办照等事项，集中在一个场所完成，实现了行政审批“一站式”办公。

据不完全统计，全国目前有2900 多个各类集中式综合政务服务场所。

第二阶段：部门内部审批许可权的集中。

《行政许可法》第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

”随着社会经济发展，审批许可方式不断创新，审批许可权“三集中三到位（部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向政务服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中，切实做到审批事项进驻落实到位、授权到位、电子监察到位）”改革出现，这是各地在推进相对集中审批许可权改革中实施的最为广泛多的一种模式，为相对集中审批许可权不断推进打下了基础，提供了路径。

湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知（湘政发[2003]8号）各市、州、县人民政府，省政府各厅委、各直属机构：近年来，我省先后在长沙等市的城市管理领域开展了相对集中行政处罚权试点工作，取得了明显成效。

根据国务院国发[2002]17号文件精神，结合我省实际，现就进一步推进相对集中行政处罚权工作作如下通知：一、进一步提高做好相对集中行政处罚权工作重要性的认识《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

”为贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，国务院对此项工作作了具体部署。

各级政府和有关部门要认真组织学习行政处罚法和国务院的规定，深刻认识到行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度，是对现行行政管理体制的重大改革，其目的是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。

深刻认识推进相对集中行政处罚权工作，对于坚持执政为民，保护公民、法人和其他组织合法权益；对于坚持依法行政，贯彻依法治国基本方略；对于探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，促进生产力的发展，具有十分重要的意义。

各级各部门要从实践“三个代表”重要思想的高度，从讲政治、讲大局的高度，统一思想，增强做好相对集中行政处罚权工作的自觉性和责任感。

要采取各种有效方式和措施，广泛、深入地宣传与相对集中行政处罚权工作有关的法律、法规、方针政策，取得全社会对相对集中行政处罚权工作的关注、理解和支持。

势 发 展 的方 面 与环 节 加 以 改 革 。
２存 在 重 事前 审批 、 事后 监 督 的 现 象 。 ． 轻 目前审 批 、 监管 、 执 法 一 条 龙 式 的 管理 模 式 易 产 生 “ 以批 代 管 ” “ 、 以罚 代 管 ” 以 及重 审 批 、 可 、 费 ， 管 理 、 法 等一 系列 问题 ， 不 适 应 许 收 轻 执 既
权 ， 航 管 理 机 构 内部 不 同 门类 的行 政 执 法 由一 支 行 政 执 法 港
队伍 行 使 的制 度 。随 着 改 革 开 放 的深 入 和 社 会 主 义 市 场经 济
港航检查站 ， 力量 松 散 ， 大 多 数 执 法 人 员 又 是 兼 职 ， 动性 且 机
和 应 对 突 发 事 件 能 力 较 差 。多 头 执 法 和 重 复 管 理 ， 致 了执 导
带来不便。
有 的港 航 管 理 行 政 执 法 体 制 已经 不 能 完 全 适 应 新 形 势 下 依 法 行 政 、 法 治 港 、 法 治 航 的 要 求 。根 据 《 依 依 国务 院关 于进 一 步 推 进 相 对 集 中行 政 处 罚 权 工 作 的 决 定 》 神 ， 航 行 政 执 精 港 法体制 也要与时俱进 ， 应该 从 创 新 体 制 人 手 ， 不 适 应新 形 对
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所 谓 港 航 管 理 综 合 行 政 执 法 ，是 指 相 对 集 中 行 政 处 罚
精 简 、 能 、 明 ” 要求 。它 主 要 表 现 在 以下 几 个 方 面 ： 效 文 的 １ 现 场 监 管 力 量 缺 乏 。由于 执 法 人员 分 属 各 职 能科 室 及 ．
位 处 处 被 监 管 ， 的 则 常 常 被 遗 漏 ， 而 造 成 被 管 理单 位 间 有 从

国 的城市管理 行政执法 体制 却存在着 种 执法 权 力与利益 没有完 全脱钩 ，有 的行 种弊 端，与依 法行政 的要求 不相适 应。 政 机关把 执法 当成本部 门谋取 不 当利 益
相 对 集 中行 政 处 罚 权 改 革 ， 在 城 市 管 理 的手段 ，有利 的事情争 着管 ，无利 的事
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从十年历程看相对集 中行政处罚权改革
文 Ｉ车克欣 Ｉ北京市城 市管理综 合行政执法 局
上 世纪八 九十年 代 以来 ，我国 现代 难以形 成合力 。这对 于行政相 对人行 使 化建 设步伐 明显加快 ，城市 的结构 和功 权 利 非 常 不 利 ， 涉 及 相 对 人 利 益 时 ， 这
其 次 ， 执 法 协 调 困 难 较 大 。 行 政
已有一 千余个城 市 （ 包括县级 城市 ）开 管理 活动具 有系统 性 、延续 性的特 点，
展 城市管理 领域 相对集 中行政处 罚权 工 城市 管理行政 执法 机关行使 的行政 处罚
作 。实 践 证 明 ， 按 照 精 简 、 统一 、效 权大都 是从其 他行政 机关分 离出来 ，由 能 的原则 ，建立 和完善 专司综合 行政执 于观 念的 、体 制的 、机制 的等多方面原 法 的机构和 队伍 ，在 解决 行政执法 中长 因， 综合执法 部 门与业务主管 部 门之 间 期存 在的多 头执法 、职权 交叉 、重复处 协调 不好是一 个普遍 问题 。执 法协调 问
管理 不到 位，执 法与 利益挂钩 等 问题 ，
城 管 天 地
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严 重制约 了城市管 理的进 一步发 展 。同 题管理 向预防管理 的转变 。 时也 表 明，在城市 管理领域 开展 分散执
三、城 管综合执法实践 中的问题

（二）规范城管执法机关及城管 执法人员的执法行为
第十条是作出处罚决定的程序性规定； 第十一条对送达法律文书的法定程序和法 定方式作出了规定； 第十二条对当场收缴罚款问题作出了规定； 第十三条是对城管执法人员执行公务时的 仪容仪表规定； 第十四条是对城管执法人员执法回避的规 定。
（三）城管执法机关与相关部门 的协调机制
市 长 王岐山
二○○七年十一月十八日
《办法》主要内容 办法》
《办法》共二十五条，重点讲了三方面的 办法》 问题：
（一）明确城管执法机关的职责权限； 明确城管执法机关的职责权限； （二）规范城管执法机关及城管执法人员 的执法行为 ； （三）加强城管执法机关与相关部门之间 的协调配合。 的协调配合。
（一）城管执法机关的职责权限
汇 报 完 毕
谢 谢
《 办法 》 规定， 市政府有关部门和区 、 县政府建 办法》 规定 ， 市政府有关部门和区、 立领导协调机制， 并对协调事项的范围 、 立领导协调机制 ， 并对协调事项的范围、 协调程 序等作了明确规定。 序等作了明确规定。 明确了城管执法机关负有相对集中处罚权行政执 法协调工作的主动协调责任， 法协调工作的主动协调责任 ， 相关部门负有配合 协调责任。 协调责任。 城管执法机关与相关部门之间协调达成一致意见 的 ， 应当制作书面的协调意见 ， 报送同级人民政 应当制作书面的协调意见， 府备案。 府备案 。 协调意见的内容应当包括相关依据和工 作方案、具体措施等。 作方案、具体措施等。
一 市容环境卫生管理方面的处罚权； 市容环境卫生管理方面的处罚权； 市政管理方面的处罚权； 二 市政管理方面的处罚权； 公用事业管理方面的处罚权； 三 公用事业管理方面的处罚权； 城市节水管理方面的处罚权； 四 城市节水管理方面的处罚权； 园林绿化管理方面的有关处罚权； 五 园林绿化管理方面的有关处罚权； 环境保护管理方面的有关处罚权； 六 环境保护管理方面的有关处罚权； 城市河湖管理方面的有关处罚权； 七 城市河湖管理方面的有关处罚权； 施工现场管理方面的有关处罚权； 八 施工现场管理方面的有关处罚权； 城市停车管理方面的有关处罚权； 九 城市停车管理方面的有关处罚权； 十 交通运输管理方面的有关处罚权； 交通运输管理方面的有关处罚权； 工商行政管理方面对流动无照经营行为的处罚权； 十一 工商行政管理方面对流动无照经营行为的处罚权； 城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权； 十二 城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权； 旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。 十三 旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。

监督协调的原则 ， 对法律和法规关于行政处罚权 门都感到执法力量单薄 ， 看的见的管不着 ， “ 管的着 行 、
的看不见”． 以形成有效的社会监控体系， 难 无法进 及其主体资格的规定进行改革 ．以解决过去分散执 行有效的 日常管理。要解决上述问题 ，应从根源人 手。本人认为此问题的根源在于现行行政管理体制
置国家法律于不顾 ，对违法违纪甚至应该移送司法 机关追究刑事责任的案件不移送 ， 而是 以罚代刑 、 以
为规范的行政管理体系和行政执法体制 ，降低行政
二 、相对 集 中行 政处 罚权 制度运 行 中 出现 的 深
理职能。 由于行政执法人员素质 良莠不齐 ， 有些地方 执法 成本 。
层次的矛盾和问题 相对集 中行政处罚权工作经过 ｌ 年的实践 ， Ｏ 取
无限膨胀 ， 浪费人力、 物力资源。而设立相对集中行
过程 中的腐败行为。由于行政执法涉及到经济 、 文 政处罚权制度可 以精简机构 ， 形成运转协调、 行政行
化、 社会事务的方方面面 ， 政府部门几乎都有行政管 和部 门从局部利益出发 ，不顾国家全局利益和人 民 的根本利益 ， 甚至不惜损害国家和人民的整体利益 ，
０ 多个城市管理中实行。 目 到 前为止 ， 实行工作成 和创新行政执法体制 ，推动行政管理体制改革提供 ２０ 了法律依据。
收稿 日期 ：０ ６ ０— １ ２ ０ — １ ０
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中共 乌 鲁 木齐 市委 党校 学报 第 １期
２０ ０ ６年 ３ 月
得了令人瞩 目的成效 ， 但在其发展运行中， 由于是一
罚代管 ， 客观上纵容 了违法犯罪行为。 相对集中行政 种探索 ， 遇到了一些深层次的矛盾和问题 ， 影响到这

原 有 的 多 头执 法 的 格 局 。 但 是 ， 果 与 各 如 部 门分 散 执 法 的体 制 相 对 而 言 ， 用综 合 借
执法 的概 念来描 述相对 集 中行 政处罚权 是可 以的。就笔者调查 ， 目前各地 比较 普 遍地 使用 了综合执 法这～概 念来表述 相
对集 中 行 政 处 罚 权 ，如 某 某 综 合 执 法 支
施 （ 中华人 民共和 国行政 处罚法 ） 的通
２０ ０ ３年 ５月， 经湖北省政府 批准 ， 又 知＞ （ 和 关于进 一步推进相 对集中行政 处 确定 襄樊、 黄石两市作 为综合行政执 法试 罚权工作 的决 定 ＞ 将开展相 对集 中行政 点单位 ， ， 截止 ２ ０ ０ ５年 １ ２月 ， 已先后在 武 处罚权试点工作 的权力逐步逐级下放 ， 授 汉市、 襄樊市 、 黄石市、 昌市开展相对集 宜 权 省、 自治 区 、 直辖市 人 民政 府 自主决 定 中行政处罚权试点工作 。 各市实行相对集 在本行政 区域 内有计划 、 有步骤地开展相 中行政 处罚权 的领域 主要是城 市管理 领 对 集中行政 处罚权工作 ， 试点工作全线铺 域。按照 方案 ， 各市成立 了城市管理执法 开 。截 止 ２ ０ ０ ５年 １ ２月， 除经国务院批准 局 ，其相 对集 中行政 处罚 权 的范 围主 要
再行使 已集中 的行政 处罚权 的一种行政 处罚权工作。 执法制度。这种制度 的确立 ， 为改革我国 随着试 点工作 的实施和不断推进 ， 取 １ 、初步解决 了城市管理领域多头执 现行 的行政管 理体 制提供 了一条新 的有 得 了十 分 显著 的成 效 ， 具体 表 现 在 ：
观和构建和谐社 会的要求 全面推进 依法 行政 加快建设法治政府 ） 国务院 ２ ０ 的 ０５ 年法制工作 综述中提到 ： 大力推 进行政 “ 执 法体 制改革， 规范行政执法主体和行政

Ｖｏ ．４ １ Ｎｏ４ ３ ．
行政执 法： 存在 问题 与解决对 策
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基 于城 市管理相对集 中行政 处罚权 的实施
国 庆 李 雯 ｚ ，
（． １中共南阳市委党校 ， 河南 南阳 ４３ ５ ； ． ７０６ ２中共山西省委党校 ， 山西 太原 ０００ ） ３０６
［ 摘要 ］ 随着城 市管理相对集 中行政处罚权的全面 实施 ， 一定程度 上克服 了行政执法工作 中的顽 疾， 维护 了 执 法机关的公众形象。但现 实执 法中还存在如执 法依据混乱 、 法权限不清、 法人 员素质较低 、 法监 管力度 不 执 执 执 够等 问题。 因此 ， 必须加强城 市管理领域相 关的立法工作 ， 确保有法可依 、 有法必依 ； 着力改善执 法条件 ， 确保执
１９ 年 国务院法制办决定 ， ９７ 首先在城市管理执法领
处罚权是对其他行政机关行政处罚权 的依法划转 ，
［ 收稿 日期 ］ Ｏ Ｉ ０ — ０ ２ ｌ一 ６ ２ ［ 作者简介 ］国 庆（９ ２ ， 河南镇平人 ， １７一） 男， 中共 南阳市委党校 讲师， 法学硕 士。
“ 相对集 中行政处罚权” 一词来 源于《 中华人 民 共和国行政处罚法》 以下简称《 （ 行政处罚法》第 ｌ ） ６ 条之规定 ， 国务 院或者经国务院授权 的省 、 即“ 自治 区 、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有
关行政机关 的行政处罚权 ，但限制人身 自由的行政 处罚权只能由公安机关行使”相对集中行政处罚权 。
一
、
城 市 管理相 对集 中行 政处 罚权 的法律 特征
是部分或全部处罚权与原享有行政机关 的分离。 其二 ， 从执法主体上看 ， 城市管理相对集中行政 处罚权的执法主体只能是行政机关 ，不应是授权组 织或委托机构。国家实行相对集 中行政处罚权制度 就是为了解决政 出多门、多头执法 、执法扰民等问 题。 因此 ， 城市管理相对集中行政处罚权 的执法主体