棚户区改造存在的问题分析及建议_以长沙市开福区棚户区改造为例

棚户区改造存在的问题分析及建议 ——以长沙市开福区棚户区改造为例 The Existed Problem Analysis and Suggestion of Shantytown Transformation ——Take the Kaifu District Shantytown Transformation as an Example 陈碧红 CHEN Bihong 南, 棚屋面积高达 165 万 m 2, 主要为通泰街 街 道 、湘 雅 路 街 道 、望 麓 园 街 道 和 新 河 街 道 所辖范围。 这些棚户区房屋破损严重, 违法 建 设 泛 滥 , 基 础 设 施 条 件 极 差 , 安 全 隐 患 严 重, 贫困人口较多, 社会问题突出, 改造难度 很大。 近几年来, 长沙市政府在开福区范围内 成功运作了新河三角洲 、市 青少年宫等大型 棚 改 项 目 , 特 别 是 新 河 三 角 洲 项 目 , 占 地 141.4hm 2, 拆 迁 棚 户 区 面 积 61.34 万 m 2, 一 、二 期拆迁户数 2134 户, 极大改善了该地 域的城市面貌, 在此新建 的“ 两馆一厅 ”将 成 为长沙市的 新“ 名片 ”。 即将启动 的“ 湘 江明 珠 ”大 型棚户区改造项目, 南起五一路, 北至 营 盘 路 , 东 起 永 清 巷 、吉 祥 巷 , 西 至 湘 江 大 道, 占地面积 47.4hm 2, 结 合“ 山水洲城 ”的 自 然 资 源 和“ 历 史 名 城 ”的 文 脉 资 源 , 拆 除 棚 屋, 打造以文化 、商 业 、金 融 、酒 店 、娱 乐为主 的商务核心区。 拟以福庆街 、太 平路为界分 期 实 施 , 该 街 以 东 为 历 史 文 化 名 城 区 , 以 西 为第一期, 先期启动, 占地 16.29hm 2, 需拆迁 住房 2386 户, 单位 81 个, 面积 28 万 m 2。项 目改造将极大改善该地居民生活条件, 尽快 形成滨江景观带, 实现长沙 市“ 山水洲城 ”整 体格局。据统计, 从 2002 年至 2007 年, 开福 摘 要: 本文以长沙市开福区棚户区改造为例, 对 棚户区改造中原有工矿企业发展滞后, 拆迁难度 大, 困难住户改造后引发第二轮住房需要等问题进 行了分析, 从而进一步强化领导与责任, 做到资源 整合与统筹规划, 依法依规拆迁, 对困难住户加强 住房保障等方面提出了建议。 仅保证了棚户区改造工作的有序推进, 而且 有效地利用了社会资源, 解决了资金短缺 等 问题。 对棚户区改造项目, 政府给以优惠的 政策和优质的服务, 投资商在改善居民住 房 条件的同时改变了城市面貌。 此外, 允许棚 户区集中成片的企业在符合城市总体规 划、 土地利用规划的前提下自行改造。 依法办事, 谨慎妥善拆迁安置补偿。 拆 迁安置补偿一直是城市建设的难点, 也是关 系到市民切身利益、 广大市民关注的焦点。 在棚户区改造中, 开福区拆迁安置补偿一直 是依法办事, 针对不同情况采取不同的处理 方 式 , 但 关 键 点 始 终 不 变 , 那 就 是 切 实 依 法 维护被拆迁人与投资者的合法权益。具体操 作中一般采取三种形式: 一是由市政府牵头 投入, 拆迁补偿安置被拆迁人一般是货币 安 置, 腾地拍卖, 收回资金再拆迁, 实施滚动改 造开发( 如新河三角洲项目) 。二是由区政府 牵头组织投资商投入, 拆迁补偿安置被拆迁 人以就地实物安置为主, 给被拆迁人最大 优 惠。三是由政府及有关部门招商引入外资投 入 , 拆 迁 补 偿 安 置 以 货 币 安 置 为 主 , 实 物 安 置为辅。 拓宽思路, 创新棚户区改造模式。 棚户 区改造是一个庞大的社会系统工程, 牵涉到 千千万万老百姓的切身利益, 是政府的德政 工程 、惠 民工程, 同时也是一项全新的工作。 开 福 区 在 实 践 中 探 索 , 在 探 索 中 前 进 , 不 断 创新改造模式。 前几年, 公共建设靠财政投 入 为 主 , 以 土 地 回 报 为 支 撑( 如 黄 兴 北 路 项 目) 。 随着形势和改策的变化, 又创造 了“ 三 角 洲 模 式 ”, 改 造 项 目 主 体 、项 目 本 身 、项 目 融资 、项 目经营全面实行市场化。 该模式已 关键词: 棚户区; 改造; 住房保障 Ab s t ra c t : This article takes Changsha Kaifu dis trict shantytown transformation as an exam- ple, discusses the laggard factory and mine in- dustry there, the difficulty of migration and the second housing problems of them, puts forward suggestions about to s trengthen leadership and responsibility, to conform resource and plan as a whole, and to s trengthen house safeguard for migrations , etc. Ke y w o rd s : shantytown; transformation; house safeguard 中图分类号: TU984.11+4 文献标识码: B 文章编号: 1008- 0422(2008)08- 0123- 02 1 开 福 区 棚 户 区 现 状 及 棚 改做法 1.1 现状 区累计棚户区改造面积为 154 万 m 2, 主要 开福区辖区面积 186km 2, 是长沙市内 包括城市主要干道 、背 街小巷的拓改和房地 产开发项目对棚户区的改造。 1.2 棚改的做法 采 取“ 政 府 主 导 , 市 场 运 作 ”的 运 行 机 制。 开福区在棚户区改造前有 570 多万 m 2 棚 屋 , 要 对 其 全 面 改 造 , 单 靠 政 府 投 资 远 远 不够。采取“政府主导、市场运作”的方式 , 不 五区面积最大的行政区, 其旧城区改造工作 量大、 任务重。 最近的棚 户 区 普 查 结 果 显 示 , 开 福 区 二 环 线 以 内 的 棚 屋 面 积 将 近 420 万 m 2, 占全市 1/2 多。 单就原来市政府 规定的开福区棚户区范围, 即芙蓉路以西、 湘 江 大 道 以 东 、五 一 路 以 北 、新 河 三 角 洲 以 作者简介: 陈碧红( 1977- ) , 女, 湖南长沙人, 中南大学商学院在读 MBA, 长沙市开福区房屋产权管理局注册房地产估价师。 123

6000~ 8000 元 /m 2 到现在 15000~ 20000 元 /m 2, 超出其评估 价格 2 倍还多。 由于种种原因, 拆 除不到 1/2( 需拆迁 330 户, 已拆迁 120 户) 。 投资商因拆迁成本高, 利润回报大幅降低, 影响了棚改的积极性。 2.3 困难住户改造后引发第二轮住房问题 因城市建设步伐加快, 拆迁量增大, 目 前经济适用住房已供不应求。棚户区的居民 大 都 经 济 条 件 差 、生 活 贫 困 , 有 的 条 件 好 一 点, 拆迁补偿款加上多年积蓄勉强可以购买 一套经济适用房。 但对于条件差的, 特别是 租住直管公房的, 大多数是基本生活都没有 保障的下岗工人或孤寡老人, 拆迁补偿的金 额很少, 根本买不起住房。 这部分棚户区弱 势群体的住房保障工作尚待加强。 经 被 我 国 国 土 资 源 部 和 科 技 部 列 为 科 技 创 新课题。 总体布局等因素统筹规划, 避免分散建设和 改 造 单 位“ 把 肉 吃 了 , 留 下 骨 头 ”的 零 星 拆 建。 要充分尊重被拆迁居民的意愿, 将棚户 区 改 造 与 土 地 资 源 整 合 相 结 合 , 与 促 进 就 业 、再 就业相结合, 与完善城市功能 、提 高城 市综合竞争力相结合, 与改善人民群众生活 质量相结合。 通过改造集中成片棚户区, 将 城市供水排水 、道 路 、交 通 、垃 圾处理以及供 电 、通 讯 等 设 施 实 现 集 约 化 的 改 造 , 以 达 到 建设资源节约型、环境友好型社会的要求。 3.3 依法依规, 阳光拆迁 做 好 拆 迁 法 规 、政 策 的 宣 传 工 作 , 严 格 按有关规定 、程 序拆迁。 要妥善处理棚户区 中历史遗留的产权问题。对已经取得房屋所 有 权 证 的 房 屋 , 要 依 法 补 偿 ; 对 未 取 得 房 屋 所有权证, 但使用人能够证明房屋来源合法 的 , 应 实 事 求 是 地 予 以 核 定 产 权 ; 对 由 于 历 史原因造成的手续不全的房屋, 要综合考虑 建 房 时 的 法 律 法 规 和 被 拆 迁 改 造 居 民 家 庭 收入与居住状况, 作出妥善处理。同时, 把拆 迁 安 置 的 各 个 重 要 环 节 置 于 全 方 位 监 督 之 下, 建立相应的监督体系, 如受益 人( 拆迁居 民) 监 督 体 系 、社 会 监 督 体 系 、人 大 、政 协 监 督 体 系 、质 量 安 全 监 督 体 系 等 , 有 效 地 杜 绝 各种不正之风, 最大限度地实现公平 、公 开、 公正, 维护居民的合法权益。 3.4 高度重视, 加强保障 目前, 各级政府已将住房保障工作作为 一 项 重 要 的 民 生 工 程 , 纳 入 重 点 工 作 , 经 济 适用住房和廉租房制度逐步完善。在此基础 上, 要进一步研究制定棚改安置房建设 、使 用 、管 理制度, 使棚户区中的住房困难户 、弱 势群体居住基本有保障。 2 存在的问题 2.1 原有工矿企业发展滞后 开 福 区 旧 城 棚 户 区 改 造 问 题 的 症 结 应 追溯历史的成因。 火车货运北站在开福区 , 60、70 年代 工业布局将城北作为工业规划, 主要以化工 、制 药 、仓 储和制造业为主, 主要 分布在新河三角洲 、陡 岭 、黑 石渡一带, 原来 的边缘地块现在变成了城区的核心地块, 而 粮 一 库 、省 供 销 储 运 总 公 司 、市 商 业 储 运 公 司等仓储单位依托火车北站而分布, 占在约 50 亩。几十年历史的变迁, 在向市场经济过 渡 过 程 中 辖 区 内 的 国 有 企 业 由 于 没 有 实 行 好 的 转 轨 , 大 多 停 产 停 业 , 有 的 甚 至 因 经 营 管理不善而倒闭。企业自身背上了沉重的包 袱 , 企 业 的 发 展 受 阻 , 土 地 闲 置 , 建 筑 破 旧 , 优良地域的土地没有得到有效的利用, 使得 周边地区的经济发展严重滞后。这点充分反 映 在 贯 通 开 福 区 南 北 的 大 动 脉 芙 蓉 北 路 和 黄兴北路两厢城市建设面貌上, 现实中四 通 八 达 的 路 网 与 两 厢 棚 屋 的 落 后 形 成 强 烈 的 反差。 2.2 拆迁难度大 这是当前棚户项目推进的最大问题。由 于拆迁整体舆论环境不利, 特别 是《物 权法》 的出台, 认为私有财 产“ 神圣不可侵犯 ”。 部 分 棚 户 区 居 民 盼 拆 迁 , 真 正 拆 迁 起 来 , 却 期 望值过高, 要求过多。 有些项目拆迁补偿过 高造成棚改拆迁补偿费用水涨船高。如湘春 路“ 宇 宙 星 城 ”棚 改 项 目 , 从 2002 年 开 始 拆 迁, 住宅拆迁补偿从 2800~ 3000 元 /m 2 到现 在 的 6500~ 7000 元 /m 2, 门 面 拆 迁 补 偿 从 124 3 加强棚户区改造的建议 3.1 加强领导, 强化责任 棚 户 区 改 造 能 否 顺 利 推 进 , 关 键 在 领 导。 棚户区改造是重要的民生工程, 在市政 府的统一领导与组织下, 区政府作为组织实 施主体和责任主体, 要与各相关街道办事处 签订目标责任书, 将棚户区改造纳入区政府 目标考核范围。市属各部门对棚改项目应尽 快建立绿色审批通道, 实施联合办公、现场办 公 等“ 一站式 ”、“ 一条龙 ”形 式的集约化审批 服 务 , 实 行“ 绿 色 通 行 证 ”制 度 , 简 化 办 事 程 序, 缩短审批时限, 加快棚户区改造项目土地 招标挂牌、开发建设等各项审批手续办理。 3.2 集中成片, 统筹规划 棚户区改造涉及建设安置房 、完 善配套 设施 、解 决子女上学以及促进居民就业等诸 多问题, 是一项综合性很强的系统工程。 棚 户区改造必须根据城市经济社会发展 、城 市