第四章：新公共管理范式

科斯定理的含义是： 在完全竞争条件下，私人成本将等 于社会成本。（只要不存在交易费用， 外部效应将自动趋于消失） 在交易成本不为零的现实世界中， 清晰界定的产权对于优化资源配臵和提 高经济效率来说是至关重要的。
科斯定理的意义在于强调明确界定 产权和产权自由转让的重要性。在存在 交易费用的情况下，通过明确界定产权， 能够降低费用。
Y理论的假定包括： （1）运用体力和脑力从事工作，正如游戏和休息一样是 自然的，一般人并不是天生不喜欢工作； （2）外来的控制、惩罚以及威胁并不是促使人们为实现 组织目标而努力的唯一方法，人们有自我指挥和自我 控制的能力； （3）对目标的参与同获得物质报酬一样重要，人们更看 重自我实现的需要得到满足； （4）一般人在恰当的条件下，不但能够接受责任，而且 会追求责任； （5）不是少数人，而是许多人都具有解决组织问题的相 当高明的想像力和创造力； （6）在现代工业生活条件下，一般人的智慧潜能只得到 部分的发挥。
“我们将通过服务于顾客、授权于雇员、 致力于卓越，来重塑一个以人为本的政府；为 此，我们将创造一种明确的使命感、下放权力 与责任、用激励取代规制、开发基于预算的产 出、用顾客满意来测量我们的绩效。” ——美国国家绩效评估项目成员工作卡
(3)新西兰新公共管理运动 ——“改革的典范”
• 背景：1984年工党上台 • 经济增长速度下降 • 失业率大增 • 政府对国民经济的积极干预政策 • 预算超过国内生产总值的40%。
在委托人和代理人的目标、利益不一 致而又信息不对称的情况下，如何实现激 励相容，使代理成本最小化？ 关键在于外部的市场制度与内部激励、 约束制度安排的协同配合，才能最大程度 地实现委托人和代理人的利益双赢。 委托人要建立对代理人的制衡约束机 制来克服潜在的代理人权力滥用和选择偏 差，并通过激励机制来引导代理人提供真 实的信息并采取有利于委托人的决策行为。
格利斯委员会的报告
“公共部门和私人部门本质上是一样 的,它们应该按照同样的经济参数和管理 原则进行判断和评价,政府就应该像一个 大型美国公司那样进行组织和管理”
2）克林顿政府的行政系统重塑 联邦政府面临的环境特征：信息时代、财 政赤字和信任危机 “行政系统重塑运动” “国家绩效评估”项目 戈尔报告
亚当· 斯密的理想市场状态在实践中需要 附加两个条件。一个是竞争者充分地多，另 一个是市场参与者拥有完备信息。 信息不对称，是指市场上的交易双方所 掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另 一方。（逆向选择和道德风险） 信息经济学把信息不对称条件下的交易 关系称为委托—代理关系。在这种关系中， 拥有信息优势的一方及知情人被称为代理人， 不知情者被称为委托人。
第四章
新公共管理范式
一、新公共管理运动
“管理主义运动” “市场化的行政改革” “企业型政府” “重塑政府运动”
1、新公共管理运动兴起的原因 （1）西方国家出现的三大危机 “凯恩斯主义”的失败 财政危机、效率危机、信任危机
“在10年里，财政赤字失去控制，全国的债务超 过了4万亿美元，平均每位男人、女人和小孩16600美 元。但赤字还只是冰山一角，在其下面，美国人相信， 还存在巨大的看不见的浪费。联邦政府简直就是破产 了” ——戈尔
（3）新经济理论的影响 由新经济理论引入的公共选择理论、委 托——代理理论和交易成本理论构成了 新公共管理的主要理论支撑。
（4）私人部门变革的影响 1） 私营部门的管理理念和管理方式的 变化直接对政府的管理方式产生了影响； 2）私营经济部门要求，促使政府变革其 管理方式以适应前者变革的方向和促进 经济的发展。 3）为保持国家的竞争力，政府也自行调 整其管理方式以适应时代变化。
（3）把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽 量交给私人部门完成。所以要进行公共部门的私 有化改革，并进一步放松规制、完善市场竞争机 制。 （4）在公共部门引入市场竞争机制，重建竞争结构 和激励结构，在打破政府对公共产品和服务的垄 断的同时，使权力重心最大限度地向基层转移。
2、委托—代理理论 委托 — 代理理论关注在委托人和代理 人在目标、利益不一致而信息又不对称的 情况下，如何实现激励相容，即如何能够 保证委托人的利益得以实现又能够满足代 理人的合理要求。
1958年 1980年 • 大部分时间不信任政府“秉公办事”： 23% 73%
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• 华盛顿的人们浪费我们纳税所缴款项 • 中很多金钱： •
43%
78%
“20世纪90年代初，只有20%的美国人相信联邦政府 会做正确的事，而在30年前，这一比例却有76%。”
（2）对公共部门的抨击 一是对公共部门的规模 二是对政府部门的活动范围 三是对以官僚机构为特征的政府工作方式
二是新制度经济学，侧重于用经济学 的假设和方法来分析各种正式和非正式的 制度安排及其变迁问题，包括市场制度、 企业制度、国家制度、政治和行政制度， 等等。 代表性理论：代理理论、交易成本理 论、产权理论等。
1、公共选择理论（Public Choice Theory) 公共选择理论可以定义为非市场决策 的经济研究，或者简单地定义为把经济学 应用于政治科学。 代表人物：詹姆斯· 布坎南
• 在公共管理活动中，可以从四个层面观察 到这样的委托／代理关系：
• （1）公众与政府的关系； • （2）选民与代议制代表的关系； • （3）在政府中引入契约承包的竞争机制后上级 或主管部门与公有部门中承包者的关系； • （4）公有部门的部门管理者与政府外相关承包 者的关系。
在公共部门引进契约形式是解决代理问题 的主要途径。
二、新公共管理范式的理论基础
新公共管理范式彻底解构了公共行 政范式来自政治学的理论基础，转而将 自己的理论基础建立在经济学之上。
新公共管理范式的理论基础主要来自经济 学的两个分支学科： 一是新政治经济学，即运用经济学假设、 分析框架和分析工具研究公共部门政治和行 政过程的经济学分支。 代表性理论：公共选择理论。
(5) 技术发展的影响 技术的进步不仅促进社会经济生活 的发展，而且直接对政府的管理方式产 生了和正在产生重大的影响。更快、更 有灵活性、更具人性化和更具民主性的 管理方式，包括扁平化、网络化和多元 化的管理系统，成为公共管理的新模式。
(6)全球化发展的影响 1）要求各国政府对国家利益和国际关系 重新审视定位； 2 ） 国际竞争和合作的新格局对公共管 理的效率和效能提出了新的挑战； 3）全球化推动公民社会和全球结社的兴 起，导致政府权力部分地上移或下移 ; 4）公民社会的兴起和民主化进程的发展， 推动政府改革进一步向民主和法治的方 向发展。
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公共选择：就是通过集体行动和政治过程 来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民 主政治过程将个人的私人选择转化为集体选择 的一种过程或机制。
基本假设：经济人 经济市场 消费者与厂商 货币 经济决策 政治市场 选民、利益集团、 政治家、官员 选票 政治决策
公共选择理论试图用经济学的方法和基本假设来统一 分析人的经济与政治行为。 (1)个人主义的方法论：认为人类的一切行为， 不论是经济行为还是政治行为，其结果都应从人类 个体的角度去寻找原因。 (2)人的经济学：认为人的本性是一样的，无论 处于什么位臵，追求私利和个人效用的最大化都是 最基本的动机。 (3)交易政治学：认为政治市场与经济市场一样， 其行为的基础仍然是交换行为，是利益的互换。
实质是政府失败理论。
意义： • 1）为公共管理研究提供了经济学的视野 和新的研究途径； • 2）对政府干预行为的局限性及其弊端进 行反思，提出“政府失败理论”； • 3）强调规制、立宪和立宪限制重要性。
局限性：
经济人是阶段的范畴，不是永久的范畴。 这个假设过于强调了经济利益在行为中的支 配作用，忽视了利他主义的存在； 经济人假设抹杀了政治与经济活动的差 异性。该理论否认了不同于私人领域的公共 领域特殊性，实质上是取消了公共管理的学 科前提。
对新公共管理的意义： 第一、可以解释为什么政府业务可以契约外包； 第二、明确了政府在界定和明晰产权中的作用； 第三、交易费用成为衡量、评价政府组织内部运 行效率的一项重要指标； 第四、放松管制，减少政府寻租行为。
三、新公共管理范式的方法来源
在以信息技术为基础的新一轮技术革 命和产业革命、日益加剧的全球范围的 竞争和经济全球化、工作性质和劳动力 构成的双重变化三个方面的背景下，当 代管理理论有了新发展。
两大领域： （1）关于宪政的经济学。
约束政府何以成为可能？应当怎样约束政府？应当允 许政府做什么？可以通过政治手段配臵的国民经济产出的份 额应当有多大？应当在什么条件下和多大程度上授予个人以 公民权？等等
（2）政治制度理论。
应该如何有效组织各种错综复杂的政治交易活动？ 1）投票规则理论 2）代表和选举竞争理论 3）官僚政治理论
1、德鲁克（Peter F.Drucker)将组织中的管理分为 三个层次：
（1）对整个组织进行管理； （2）对管理人员和技术人员进行管理； （3）对工人及工作进行管理
对第一层次：战略管理、创新管理 对第二层次：目标管理
2、麦格雷戈（D.McGregor）的X-Y理论。
X理论的假定包括： （１）一般人有一种不喜欢工作的本性，只要可 能他就会逃避工作； （２）由于人不喜欢工作的本性，对于绝大多数 人来说，必须加以强迫、控制、指挥并以惩罚 相威胁； （３）一般人宁愿接受指挥，逃避责任，把安全 感看得重于一切。
3、新公共管理运动的特征 奥斯本和盖布勒关于“企业型政府”的10大原则：
（1）掌舵而不是划浆； （2）授权而不是直接服务； （3）把竞争机制注入到提供服务中去； （4）改变照章办事的组织； （5）更加关注效果而不是投入； （6）满足顾客的需要而不是官僚政治的需要； （7）有收益而不浪费； （8）预防而不是治疗； （9）从等级制到参与和协作； （10）通过市场力量进行变革。
小结
（ 1 ）公共选择理论的基本行为假设是“理性 经济人”范式，然而由于人的行为具有社会性， 个人的合理选择必须依赖于其他人选择的合理 性。这就是公共选择理论所关注的理性的人如 何协调各方的选择以实现它们的互利。 （ 2 ）公共选择理论要求关注如何制定正确的 策略和机制，以使社会能够从个人的各种合理 选择中产生一个单一的合理而公正的选择以实 现公众利益最大化。