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苗实：中央城镇化工作会议公报解读1.推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。
苗实：推进城镇化，有三个作用，其一可以解决三农问题，其二推动区域协调发展，其三扩大内需促进产业升级。
2.在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。
城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。
苗实：实现城镇化，可以达到“四个有利于”，即有利于释放内需，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平共同富裕。
3.城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。
推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。
确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。
苗实：城镇化是一个自然历史过程，要实事求是，因势利导，力求水到渠成，不可拔苗助长。
4.要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平；大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度；切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。
苗实：城镇化必须提高发展质量，具体要求有五点，一要提高户籍人口城镇化水平，二要提高城镇土地利用效率，三要提高能源利用效率，四要重视生态安全，五要改善环境质量。
5.要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
“中国将在2050年完成城镇化”作者：李凤桃来源：《中国经济周刊》2014年第09期2013年底，中国的城镇化率已经达到53.73%，已进入从增速到减速的过渡阶段。
但多年以来所积累的问题已日益深重——市民化问题繁杂、土地城镇化现象涌现、大城市病泛滥、农村空心化出现苗头、粮食安全堪忧……未来20年，还将有2亿多农业转移人口进入城市。
中国城镇化问题如何解决？对此，《中国经济周刊》专访中国社科院城市发展与环境研究所副所长、《中国农业转移人口市民化进程报告》主要执笔者魏后凯，他认为，现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平，而在于城镇化的质量太低，是没有质量的市民化，没有市民化的城镇化。
观念、制度、成本等障碍阻碍市民化《中国经济周刊》：《中国农业转移人口市民化进程报告》显示，2012年我国农民工市民化只比2011年上升了0.07个百分点，从部分指标来看，市民化进程还是下降的。
对于这样的变化，报告用止步不前来描述。
这也表明，我国推进城镇化的现实难度很大，你认为主要难在哪里？魏后凯：难点有两个方面。
一方面，量比较大。
当前，我国需要市民化的农民工有2亿多人，我国的户籍制度导致多年来没有市民化的人口累积在这里。
现在中国的市民化仍然是双轨制，虽然政府允许有条件的农民工落户，但是条件很高，比如，要求博士、博士后学历，缴税多、有稳定的工作单位、有住房等等，只有很少的人能够落户。
另一方面，还面临观念障碍、制度障碍、成本障碍等多个方面的障碍。
城镇人口不愿意农民工来分享城市的福利待遇。
比如北京高考的问题，北京人就不愿意外地户籍的学生参加北京市的高考，他们认为教育资源是有限的，你来了就减少了本地人对公共资源的使用。
这是一种偏见，是认识上的障碍。
大城市“高配”导致农民工大量涌入《中国经济周刊》：农民工市民化，是否意味着更多的人流向大城市？这是否会让城市更加难堪重负？魏后凯：从现在的调查数据来看，大部分的农民工的确是流向大中城市，特别是大城市，农民工也愿意留在大城市。
第47卷第3期2021年5月江苏师范大学学报(哲学社会科学版)J .o f J i a n g s uN o r m a lU n i .(P h i l o s o p h y an dS o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n )V o l .47,N o .3M a y,2021[收稿日期]2020-08-19[基金项目]本文系2013年国家社科基金项目基于扩大内需的新城镇化发展模式研究 (项目编号:13B J Y 052)㊁2017年江苏高校哲学社会科学研究项目 城乡一体化条件下苏北公共资源公平配置研究 (项目编号:2017S J B 0963)的阶段性成果㊂[作者简介]石淑华,女,辽宁辽阳人,江苏师范大学商学院教授,经济学博士;王曦,女,江苏连云港人,江苏师范大学商学院讲师㊂十四五 时期推进新型城镇化高质量发展的思路与对策石淑华 王 曦(江苏师范大学商学院,江苏徐州 221116) [关键词] 新型城镇化;高质量发展;农民工市民化[摘 要]十三五 期间,国家对新型城镇化建设的关注度不断提高,相继出台了一系列改革政策和纲领性文件,修改了对推进城镇化建设至关重要的‘土地管理法“,建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度,完成了新型城镇化建设的顶层设计,并取得了显著成效㊂但农业转移人口市民化速度不快㊁质量不高㊁城镇化的空间布局整体协调性不强㊁城市治理能力有待进一步提升等问题仍然存在㊂ 十四五 时期,应该加快提高农民工市民化的顶层设计,集中力量解决超大城市的农民工落户问题;以城市群和中心城市建设为突破口,着力构建 城市群 都市圈 中心城市 大中小城市 小城镇 乡村 全尺度㊁链条式城镇化格局;以防治 城市病 为重点,实现城市政府治理能力和治理体系现代化㊂[中图分类号] F 211 [文献标识码] A [文章编号] 2095-5170(2021)03-0098-12 长时间以来,城镇化问题一直受到党和国家的高度关注㊂特别是自2001年 城镇化 一词首次出现在 十五 计划以来,城镇化的有关内容就在国民经济和社会发展规划体系中占有重要地位,彰显了城镇化在经济社会发展中的重要性㊂ 十三五 规划中城镇化的有关内容是以‘国家新型城镇化规划(2014-2020年)“为蓝本且高度重合,围绕农业转移人口市民化㊁提高户籍人口城镇化率进行规划㊂当前有必要根据新形势,把握新特点,提出新策略㊂一㊁ 十三五 时期新型城镇化建设的主要成效 十三五 期间,国家对新型城镇化建设的关注度不断提高,相继出台了一系列纲领性文件和专项改革政策,修改了对推进城镇化建设至关重要的‘土地管理法“,建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度,完成了新型城镇化建设的顶层设计㊂(一)顶层设计和战略布局基本完成1.新型城镇化建设受到了党和国家的高度重视,纵深调整战略布局十三五 期间,新型城镇化建设不仅成为国家极其重要的政治话语,而且对其功能认识不断深化,实现了从人口迁移向推动区域经济协调发展的战略转变㊂中共十九大之前,新型城镇化建设的重点是解决进城农民转移人口 市民化 问题㊂2015年11月,习近平总书记在‘关于 十三五 规划建议的说明“中专门从供需两端阐释了加快提高户籍人口城镇化率的重大意义㊂2016年2月,针对农业转移人口市民化速度缓慢㊁质量不高㊁对扩大内需的主动力作用尚未充分发挥等问题,国务院通过了‘关于深入推进新型城镇化建设的若干意见“,提出要积极推进农业转移人口市民化,全面提升城市功能,加快培育中小城市和特色小城镇,完善和创新体制机制㊂在此背景下,同年9月,国务院办公厅通过了‘推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知“,提出 十三五 期间,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上㊂与此同时,围绕户籍㊁土地㊁财税㊁住房㊁公共服务等颁布了一系列指导性文件,持续推进相关领域改革(详见表1)㊂当前,结合我国实际㊁阶段性发展特征以及新时代主要矛盾,城镇化不仅要解决人口迁移问题,更要带动区域经济协调发展㊂其一,新型城镇化建设要促进城乡融合发展㊂中共十九大提出乡村振兴战略,协同推进新型城镇化与乡村建设,并相继发布了‘乡村振兴战略规划(2018-2022年)“‘关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见“㊂其二,新型城镇化建设要带动区域经济高质量发展㊂新时期以来,全国经济呈现中心城市引领城市群发展㊁城市群带动区域发展的新态势㊂这就要求经济发展条件较好的中心城市要承载更多的人口,促进劳动力自由流动并向优势地区聚集,提高生产要素配置效率㊂为了顺应这一发展趋势,拆除大城市人口流动的门槛限制,加快推进大城市农业转移人口市民化进程,‘关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见“‘关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见“相继出台㊂这表明,国家已经从更广的视野和更大的格局来推动新型城镇化建设㊂2.新型城镇化建设纳入法治化轨道从法律体系建设来看, 十三五 之前,与城镇化建设相关的各项改革处于推进过程中,上升到法律层面的时机还不成熟, 十三五 时期,相继颁布和修订了一些法律法规99(详见表1),为促进新型城镇化健康发展奠定了法制基础㊂表1 十三五 时期新型城镇化建设的相关法律法规与政策主要领域发布时间文件名称纲领性文件2016.02‘关于深入推进新型城镇化建设的若干意见“(国发[2016]8号)2018.01‘关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知“(国办发[2018]6号)土地制度2016.10‘关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见“(中办发[2016]61号)2016.10‘关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见“(国土资发[2016]123号)2018.03‘关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知“(国办发[2018]16号)2019.08‘中华人民共和国土地管理法“(第三次修正版)户籍制度2016.01‘居住证暂行条例“(国务院令第663号)2016.09‘关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知“(国办发[2016]72号)财税制度2016.07‘关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知“(国发[2016]44号)教育制度2016.07‘关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见“(国发[2016]40号)医疗制度2016.01‘关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见“(国发[2016]3号)2016.12‘关于做好基本医疗保险跨省异地就医住院医疗费用直接结算工作的通知“(人社部发[2016]120号)设市制度2018.10‘行政区划管理条例“(国务院令第704号)城乡关系2018.09‘乡村振兴战略规划(2018-2022年)“(国发[2018]29号)2019.04‘关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见“(国发[2019]14号)区域经济2018.11‘关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见“(国发[2018]35号)2020.03‘关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见“(国发[2020]11号)具有里程碑意义的法规主要有三项:一是2016年开始实施的‘居住证暂行条例“,首次规定进城居住半年以上的流动人口凭借居住证在居住地依法享受三项权利㊁六项01基本公共服务和七项便利,为农业转移人口市民化提供了法律依据;二是2018年颁布的‘行政区划管理条例“,率先提出行政区划调整应该坚持四个方针,即与国家发展战略和经济社会发展水平相适应㊁注重城乡统筹和区域协调㊁推进城乡发展一体化㊁促进人与自然和谐发展,标志着构建合理的城市体系结构㊁扩大城市发展空间㊁推进城乡融合发展从此有法可依;三是2019年修订的‘土地管理法“,首次确认集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价同等入市,明确规定集体经营性建设用地入市的条件与方式,此外,该法还首次界定了土地征收的公共利益范围,明确了征收补偿的基本原则㊁土地征收程序,使农民的财产性收入得到了有效保障㊂3.新型城镇化推进工作制度化、常态化2014年7月,我国建立了在国务院领导下的 新型城镇化工作部际联席会议 这一常态化工作机制,每年召开一次全体会议,总结上一年度新型城镇化推进工作,部署本年度的工作任务,对有效落实‘国家新型城镇化规划“㊁协调解决城镇化的重大问题发挥了极其重要的作用㊂尤其是以新发展理念为引领,以人的城镇化为核心,在促进农业转移人口落户㊁优化城镇化空间结构㊁提升城市功能㊁推动城乡融合发展㊁推进体制机制创新等领域持续深入改革,滚动发展㊂城与乡是融合发展的统一体,考虑到今后新型城镇化的发展方向是塑造新型城乡关系,2019年7月成立 城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议 ,代替 新型城镇化工作部际联席会议 ,在更广的视野下夯实了新型城镇化的组织基础㊂(二)主要成效经过几年努力,新型城镇化建设已经深入人心,取得了令人瞩目的成就,基本实现有关规划和政策提出的 十三五 目标㊂具体表现为:城镇化水平和质量稳步提升,基本公共服务覆盖全部常住人口,城镇化治理水平不断提高,治理体系不断完善,城镇化绿色发展初具规模㊂一是城镇化水平和质量稳步提升㊂2019年,全国常住人口城镇化达到60.6%,超过了‘国家新型城镇化规划(2014 2020年)“中提出的2020年全国常住人口城镇化率达到60%左右的目标㊂户籍城镇化率为44.38%㊂如果按照2015 2019年户籍人口城镇化率年均增速1%左右推算,那么完成户籍人口城镇化率45%的目标难度并不大㊂两个城镇化率(即户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率)差距为16.22个百分点,比2014年缩小了2.6个百分点,提前完成了二者缩小2个百分点的任务㊂2014 2018年累计进城落户的人口已达1.05亿人,提前两年实现了 一亿农业转移人口落户城镇 的预期规划目标 1 ㊂二是市民化体制机制改革纵深推进㊂2019年,我国农民工随迁子女接受义务教育1 魏后凯㊁李玏㊁年猛:‘ 十四五 时期中国城镇化战略与政策“,‘中共中央党校学报“,2020年第4期㊂101比例㊁城镇常住人口基本养老保险和基本医疗保险覆盖率分别超过99%㊁90%㊁98%,提前一年完成预期目标㊂三是城镇化布局和形态不断优化㊂目前,城市群已经成为我国新型城镇化的主体形态,在 两横三纵 城镇化轴带内形成的19个城市群作为城镇化和区域经济发展的新增长极㊂四是城镇治理水平显著提高㊂‘国家新型城镇化规划(2014 2020年)“提出,到2020年,城镇公共供水普及率为90%,城市污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率均为95%,城市家庭宽带接入能力超过50M b p s,城市社区综合服务设施覆盖为100%㊂2018年,这些指标全部提前实现㊂二㊁新型城镇化建设存在的主要问题我国新型城镇化规划实施以来,取得了很大成就,但仍然存在一些突出性矛盾和问题,深层次的体制机制问题没有得到根本解决㊂(一)农业转移人口市民化速度不快㊁质量不高农业转移人口市民化速度不快是指户籍城镇化率提高速度比较缓慢㊂自2015年以来,我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距一直徘徊在16%以上,且有不断扩大趋势,人口流入较为集中的东部发达省市尤为突出㊂这是户籍制度改革滞后㊁城市生活成本较高㊁农民工落户意愿降低等多种原因所致㊂如果这种状况不能得到根本改变,就意味着城镇里一直存在着2亿多没有户籍的流动人口㊂这不符合新型城镇化的本质要求㊂农业转移人口市民化质量不高主要体现为:一是落户重点人群有偏差㊂国家旨在重点解决进城时间较长㊁就业能力较强的农业转移人口,兼顾农村籍高校毕业生㊂但从各地户改的实践来看,各类城市重视后者,基本上取消了大专及以上学历的人才落户门槛;而大城市对农民工落户的显性门槛虽然降低了,但隐性门槛依然存在㊂另外,各地加快了县改市㊁乡改镇㊁村改居等行政区划调整步伐,农民就地转户数量剧增㊂城市新增人口主要来自当地农业人口就地落户和普通高校农村籍新生,二者占比分别为41%㊁19%,而农民工的贡献占比仅为16% 1 ㊂也有专家认为,农业人口就地落户的占比为53%,农民工的贡献占比为26% 2 ㊂这种统计意义上的市民化虽然使得大批农业人口在较短时间内获得了城镇户籍,但没有实现城镇非农就业,没有提高劳动力资源配置效率㊂二是基本公共服务均等化存在差异㊂当前,我国已全面推行城乡统一的户口登记制度,因财力有限仍推行城乡有别的基本公共服务供给制度; 农转居 的新市201 12魏后凯㊁李玏㊁年猛:‘ 十四五 时期中国城镇化战略与政策“,‘中共中央党校学报“,2020年第4期㊂邹一南:‘中国城镇化水平的再认识与城镇化转型 基于新增城镇人口的来源结构角度“,‘东岳论丛“,2016年第11期㊂民不能享有与老居民同等的基本公共服务;14.3%的农民工随迁子女无法参加本地高考,绝大多数农民工享受不到住房保障㊂(二)城镇化空间布局出现分化,整体协调性不强首先,超大城市人口过度集中㊂2010年以来,我国外出人口不断流向东部地区尤其是北㊁上㊁广㊁深4个城市,这4个城市外来常住人口之和占我国外出总人口的22%以上㊂近年来,北京外来人口有所减少,但其他3个城市外来人口仍保持较快增长势头㊂这些城市人口主要聚集在主城区,空间聚集比较明显㊂2018年,北京城六区的人口密度为8418,但是市区人口密度仅为1313㊂其中,延庆㊁怀柔两区人口密度不足200㊂上海㊁深圳的主城区人口密度都超过了10000,但也都存在人口密度刚刚超过500的辖区㊂表年我国个重点城市人口与资源承载力基本情况(单位:人/平方公里㊁万元)301其次,大城市数量较少,资源承载能力不足,经济效益不高㊂2018年,我国常住人口200万以上的城市共62个,占城市总数的9%㊂以包括省会城市㊁计划单列市在内的40个重点城市为例,从城区人口密度来看,达到40个城市均值3236人/平方公里的有24个城市,刚刚超过半数㊂排名前10位的多数是中部城市,东部城市只有2个㊂在低于均值的16个城市中,东部城市占据了半壁江山(见表2)㊂如果按照均值来衡量,这些城市至少还能容纳7800万人口,尤其是北京㊁重庆㊁南京㊁青岛㊁长春㊁大连㊁济南㊁苏州㊁无锡等城市有更大的人口容纳空间(见表3)㊂从人均G D P 来看,只有15个城市超过了均值,仅占37%;且绝大部分位于东部地区,中西部只有长沙和武汉㊂在低于均值的25个城市中,多数位于中西部,东部只有4个㊂如果按照40个重点城市人均生产总值11.13万元来衡量,这25个城市的地区生产总值至少可以增加58308亿元,经济效益能够提高26%(见表4)㊂这表明,我国重要城市的经济发展存在两个亟待解决的问题:一是东部城市如何在经济高质量发展的基础上承载更多的劳动力?二是中西部城市如何把现有人口资源优势转变为经济优势换言之,我国重要城市都面临人口要素与经济效益的空间配置和利用达到帕累托最优状态这一难题㊂表3 2018年我国低于40个重点城市均值的城市人口承载力(单位:人/平方公里㊁万人)城市城区人口密度排位城区面积(1)(2)(1)-(2)长沙3121251199.84374.43388.27-13.84东莞2779262465.00685.03797.69-112.66大连2501271523.00380.83492.85-112.02济南2494281665.87415.49539.08-123.59贵阳2376291230.00292.24398.03-105.79苏州2344301523.88357.25493.14-135.89昆明2233311782.60397.97576.86-178.89无锡2052321261.26258.84408.15-149.31重庆2026337440.001507.662407.63-899.97乌鲁木齐1874341528.80286.47494.73-208.26青岛1660353089.18512.70999.68-486.98南京1555364226.41657.201367.69-710.49长春1332373427.42456.401109.13-652.73北京11363816410.001863.405310.37-3446.97拉萨106439505.4253.80163.56-109.76银川895401773.50158.70573.91-415.21 数据来源:2018年‘中国城市建设统计年鉴“注:(1)是2018年各市城区人口规模;(2)是按照40个重点城市人口密度均值计算的各市城区人口规模㊂401表42018年我国低于40个重点城市均值的城市经济效益比较(单位:万元/人㊁亿元)城市人均G D P排位(1)(2)(1)-(2)大连10.96167668.57784.32-115.82福州10.15177856.88614.62-757.82郑州10.001810143.311281.37-1138.07东莞9.86198278.599340.52-1061.93拉萨9.75208278.599340.52-1061.93合肥9.67217822.99000.83-1177.93长春9.55227175.78361.97-1186.27南昌9.51235274.76172.14-897.44成都9.392415342.818175.29-2832.49呼和浩特9.28252903.53479.24-575.74太原9.20263884.54698.42-813.92济南9.03277856.69683.10-1826.50乌鲁木齐8.84283099.83901.96-802.16银川8.44291901.52504.81-603.31西安8.34308349.911134.12-2784.22贵阳7.78313798.55433.55-1635.05昆明7.60325206.97624.05-2417.15沈阳7.56336292.49255.71-2963.31兰州7.20342732.94219.27-1486.37重庆6.563520363.234522.92-14159.72海口6.56361510.52562.46-1051.96西宁6.20371286.42308.14-1021.74哈尔滨5.80386300.512084.95-5784.45石家庄5.55396082.612189.13-6106.53南宁5.55404026.98073.81-4046.91数据来源:(1)各城G D P规模来自于2019年‘中国统计年鉴“注:(1)是40个重点城市实际G P D总量;(2)是按照40个重点城市人均G D P标准计算的各城市G D P规模㊂再次,小城镇数量过多,聚集人口能力较弱㊂2018年,我国县城共有1518个,是地级及以上城市市辖区总数(970个)的1.5倍,是城市总数(673个)的2.2倍㊂县城人口5011.57亿,仅占城镇常住人口的19%㊂近年来,很多外出务工人员返回了家乡所在地的县城,就近城镇化速度加快㊂然而,县城基础设施和公共服务供给状况堪忧㊂自2012年以来,县城公用设施建设固定资产投资总体上呈现下降趋势,2018年仅占全国城镇的13%㊂县城用水普及率和燃气普及率分别比城市低5%和13%,污水处理率和建成区绿地率分别低4%和6%㊂显然,县城公用事业的低水平供给无法满足规模不断扩大的居民对美好生活的需求㊂(三) 城市病 集中爆发,城市治理能力有待进一步提升2019年,我国城镇化率超过了60%,城镇化进程进入中后期阶段,是 城市病 集中爆发时期㊂从土地使用来看,土地扩张快于人口增长㊂2015-2018年,全国城市建成区面积从52012平方公里增加到58456平方公里,增长了12.4%;城镇常住人口数量从71116万人提高到83137万人,增长了7.8%㊂这直接导致全国城镇建成区人口密度从14826人/平方公里减至14222人/平方公里,降低了4.1%㊂从环境污染来看,城市空气污染很严重㊂‘2019年中国生态环境状况公告“显示,全国337个地级及以上城市中,180个城市环境空气质量超标,占53.4%㊂很多城市的P M2.5㊁O3等大气污染物严重超标㊂从能源消耗来看,我国经济发展是依靠大量的能源消耗来支撑的㊂2018年,我国G D P占世界经济的15.8%,能源消耗却占世界的23%,单位G D P能耗是世界水平的2.5倍㊂我国水资源不足,但我国单位G D P用水量是世界平均水平的3.3倍㊂从交通状况来看,高德地图‘2019中国主要城市交通分析报告“显示,全国50个主要城市中有23个城市的 交通健康指数 低于健康水平线,近半数处于亚健康状态㊂造成 城市病 的根本原因并非城市人口增多,人口增多只是一个表面的现象,根本的原因是对经济与社会问题治理不善㊂人口向大城市流动本身说明了人们对美好生活的向往,是市场在资源配置中发挥了决定性作用㊂当大量人口聚集城市时,城市政府就要付出一定的经济代价来实现必要的社会效益和生态效益,及时提供外来人口所需的各种公共产品,否则 城市病 就会爆发㊂因此, 城市病 不是市场行为,而是政府行为㊂三㊁ 十四五 时期新型城镇化高质量发展的政策建议我国城镇人口超过8亿,是世界上规模最大的城市社会,高质量发展将是今后新型城镇化建设的必然选择㊂新时期要进一步认清形势,围绕提高农民工市民化㊁发展城市群㊁防治 城市病 等内容来推进新型城镇化建设㊂(一)加快提高农民工市民化的顶层设计以往规划和政策强调的是农业转移人口市民化,不仅挤压了农民工市民化的规模和质量,而且缺少具体解决方案㊂目前是重点解决进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口㊁在城镇稳定就业生活的新生代农民工落户的重要窗口期㊂这主要基于以下判断:第一,城镇化进入中后期阶段,常住人口城镇化率增速开始放缓,此时恰好601是加快提高户籍人口城镇化率进而缩小两种城镇化率差距的最佳时机㊂这不仅关系到这部分群体享受城镇基本公共服务的落实情况,更关系到这部分人口可能返乡对整个国民经济的规模效应和专业化分工效应造成的损失㊂第二,消除农民工进城落户的后顾之忧㊂新修改的‘土地承包法“‘土地管理法“明确规定,农民工进城落户不能以失去农村承包地㊁宅基地㊁集体经济利益为代价,保护了进城落户农民工的农村 三权 ㊂为此,要加强农民工城镇落户的顶层设计,鼓励不同地区探索各具特点的农民工户籍城镇化路径,推动农民工市民化工作取得实质性进展㊂1.要重新界定城镇户籍人口,应该将享有城镇基本公共服务情况作为重要指标㊂因此,加快制定基本公共服务的国家标准和区域标准,进一步缩小基本公共服务的城乡差距和区域差距㊂2.以省为单位,结合常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距的国家目标和各类城市的具体要求,对各省市两种城镇化率的差距进行排名㊂除个别超大城市外,凡是两种城镇化率差距较大的省市要分析其存在的实际困难,制定解决问题的专属 菜单 ,使更多的农民工尽快落户㊂3.集中力量解决北㊁上㊁广㊁深4个超大城市的农民工落户问题㊂这4个超大城市人户矛盾最为突出㊁农民工落户愿望最为强烈㊂2019年,这4个城市外来常住(非户籍)人口规模分别达到了745.6万人㊁977.71万人㊁576.87万人㊁849.10万人,占全市常住人口的比重分别为34.6%㊁40.3%㊁37.7%㊁63.2%㊂这4个城市不能只是允许各类人才落户,还应该让农民工的重点人群落户㊂4.切实解决进城农民工的家庭安居问题㊂工业化引领下的城镇化过程只是把农业转移人口当作生产者而不是消费者,农民工进城是个人迁移而不是家庭迁移㊂2019年我国进城农民工13500万人,有配偶的占68.8%,举家外出农民工占比仅为20%,这就意味着7400多万进城农民工与家人分离㊂如果按照三口之家来计算,这些农民工进城安家至少可以带动1.5亿的增量人口,这是提高我国城镇化率的动力所在㊂因此,在不妨碍城市发展的前提下,城市应该为这部分群体提供合法的栖身之所,尽最大努力将他们纳入保障房㊁廉租房范围内,为他们创造低成本的安居条件 1 ㊂(二)以城市群和中心城市建设为突破口,着力构建 城市群 都市圈 中心城市 大中小城市 小城镇 乡村 全尺度㊁链条式城镇化格局新时代新型城镇化建设要打破大城小镇独立发展模式,构建 城市群 都市圈 中心城市 大中小城市 小城镇 乡村 全尺度㊁链条式发展格局㊂既要研究城市群㊁都市圈等宏观问题,还要研究中心城市中观问题,更要研究小城市㊁小城镇㊁乡村发展等微观问题,形成链条紧凑㊁整体协调㊁形态多样的城镇化布局㊂这是顺应国内外经济发展 1 蔡昉:‘如何让新型城镇化走得更远“,‘学习时报“,2018年4月27日㊂701。
2013年中国城镇化质量排名作者：排行老三发布于：2013-3-12 18:58 Tuesday 分类：中国各地排行榜中国的城镇化是件世界级的大事。
它不仅是中国经济增长的新动力，更如诺贝尔奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨所说，将成为影响人类21世纪发展的大事。
改革开放以来，中国城镇化进程快速推进。
官方数据显示，截至2012年底，中国城镇人口达到7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%，达到世界平均水平。
城镇化质量排名前20位的城市依次为：深圳市、北京市、上海市、克拉玛依市、佛山市、中山市、东莞市、厦门市、苏州市、广州市、天津市、南京市、常州市、无锡市、大连市、东营市、舟山市、青岛市、杭州市、乌鲁木齐市。
深圳市城镇化质量最高。
城镇化质量排名后10位的城市依次为：乌兰察布市、临沧市、怀化市、梧州市、河池市、聊城市、达州市、揭阳市、昭通市、白银市。
乌兰察布市城镇化质量排最末位。
多年以来，城镇化率(即城镇常住人口占该区域总人口的比例)一直是衡量各地城镇化水平的唯一标准;很多时候，不断上升的城镇化率，被直接视为不断提高的城镇化水平。
诚然，人口的城镇化是城镇化的核心，但它并非城镇化的全部。
真正的城镇化应该包括四个方面：一、人口的城镇化;二、空间的城镇化、土地的城镇化;三、经济的城镇化、产业的城镇化;四、生活质量的城镇化。
在城镇化进程中，热衷于追求城镇化率，可能会带来一系列的问题。
因为城镇化率并不是越高越好，城镇化速度亦非越快越好。
城镇化的速度要和经济发展的阶段、工业化的程度、资源环境承载力、吸纳人口就业的能力必须相适应，否则会带来很多的社会问题。
对于近年来各地的城镇化，中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯给出了九个字的评价：速度快、质量低、不协调，主要表现为：市民化的程度比较低，发展方式比较粗放，城乡发展不协调。
不再“以城镇化率论英雄”，提高城镇化质量，刻不容缓。
党的十八大报告明确提出“城镇化质量明显提高”的新要求，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。
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融城乡，建以人为核心新城镇作者：暂无来源：《民生周刊》 2021年第6期加快户籍制度改革的步伐，加快基本公共服务均等化，推进就地城镇化……以人为核心，高质量的新型城镇化正在加快推进。
《民生周刊》记者郑智维城镇化是现代化的必由之路，我国城镇化处在快速发展阶段。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了新型城镇化目标任务和政策举措。
事实上，我国正在经历人类历史上规模最大的一次城镇化进程。
有学者预计，“十四五”期末城镇化率约为65%左右，到2035年我国城镇化率将达到73%～75%。
以此推算，新增农村转移人口约为1.9亿至2.2亿。
加快户籍制度改革的步伐，加快基本公共服务均等化，推进就地城镇化……以人为核心，高质量的新型城镇化正在加快推进。
通过关键领域的改革来推动“十三五”时期，我国新型城镇化顶层设计全面确立，重点领域改革实现突破，城镇化水平和质量稳步提升，新型城镇化取得重大历史性成就。
随着户籍制度改革全面落地，各级各类城市全面放开放宽落户限制，1亿左右农业转移人口在城镇落户，2019年末常住人口城镇化率达到60.6%。
在此期间，居住证制度全面实行，义务教育、医疗卫生、技能培训、社会保障等基本公共服务加快覆盖城镇常住人口。
《建议》强调，要“推进以人为核心的新型城镇化”，并作出重要部署，如实施城市更新行动、提高城市治理水平、深化户籍制度改革、优化行政区划设置等，为推动新型城镇化高质量发展指明了方向。
目前，我国以城市群为主体的城镇化空间格局总体形成。
国家发展和改革委员会党组成员、副主任胡祖才谈到，“城市群规划全面实施，城市群集聚人口和经济作用持续显现，19个城市群承载了我国75%以上的城镇人口、贡献了80%以上的国内生产总值”。
与此同时，城乡融合发展迈出新步伐。
城乡融合发展体制机制和政策体系顶层设计完成，城乡基本公共服务制度加快接轨，农村水、电、路、网等基础设施水平全面提升，城乡居民收入比由2014年的2.75稳步下降到2019年的2.64。
新型城镇化的核心价值：以人为本□ 本刊编辑部2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议召开。
习近平总书记在会上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务；李克强总理在讲话中论述了当前城镇化工作的着力点，提出了推进城镇化的具体部署。
这是改革开放以来中央召开的第一次城镇工作会议，在我国现代化进程中具有标志性意义。
新型城镇化是本届政府力推的重点改革，“城镇化建设”已经写入党的十八大报告，和新型工业化、信息化、农业现代化一起成为未来中国发展的方向。
相较于决策层的审慎态度，在学界以及媒体上，关于城镇化的讨论早就灸手可热。
新型城镇化何为新？在中央城镇化工作会议提出的六大任务中，提高城镇人口素质和居民生活质量，促进常住人口有序实现市民化成为首要任务。
这个目标破除了城镇化存在的以建新城、摊大饼为中心的实践误区，着力于人口城镇化，而不是土地城镇化。
新型城镇化之所以称为新型，就是要利用城镇发展实现以人为本，追求人的自由全面发展的城市化。
城镇化的问题错综复杂。
正如现在的北国冰城已经雪封大地，而海南城镇依然草木茂盛，各地经济发展水平如同气候一样千差万别。
如此大规模人口城镇化的道路在世界上也无先例可循，但路是人走出来的，没有比脚更远的路。
本期策划试图解读新型城镇化的路径并探讨不同区域的城镇化模式，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁、留得住文脉。
有序实现农民工市民化是城镇化的重要任务，图为山西太原农民工在湖畔建设公园。
2013年12月，中央城镇化工作会议全面分析了当前我国城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。
准确把握并正确实施中央提出的新型城镇化战略部署，必须正确认识和妥善处理六大关系。
一、坚持以人为本与多元目标统筹兼顾，正确处理目标与手段的关系一方面，新型城镇化的核心是人的城镇化，即尊重人的选择，呵护民生诉求，体现以人为本，不能“被上楼”和“被城镇化”，更不能进了城之后被边缘被排斥。
“三农”领域治国理政新思想新实践包经营的问题。
公司化大农场要想成功，需要制定严密和精巧的制度安排，来解决劳动激励与监督问题，这要付出大量的监督和计量成本，而且很难取得成效。
这就是为什么许多公司进入农业直接开展大规模经营后铩羽而归的重要原因。
中国的现实情况是有2亿多小农户，而且小农户短期内不可能消亡。
在我国大多数农村地区，不可能通过简单的土地归并来实现规模经营，即使今后农业从业人员减少一半，农业劳动者人均耕地也不到20亩。
人多地少的国情和农业生产的特性决定了工商资本进入农业大规模流转土地、直接开展超大规模经营不应该成为农地经营权流转模式的主流。
正如习近平同志在小岗村座谈会上讲话时所强调的，要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。
不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。
从根本上看，中国发展现代农业不能仅靠补贴，还要苦练内功。
要通过适度规模经营提高农业劳动生产率；通过技术创新和制度创新提高农业全要素生产率；通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本及流通成本；通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏这一最大的短板，最终提高中国农业的市场竞争力。
而所有这些，都需要通过深化农业领域的改革才能实现。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）坚持以人为核心推进新型城镇化魏后凯一、以人为核心是新型城镇化的本质特征推进以人为核心的新型城镇化是以习近平同志为总书记的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，是中央提出的坚持以人民为中心的发展思想在城镇化工作方面的具体化，也是中国特色社会主义理论体系的最新成果。
早在2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。
”2014年政府工作报告进一步明确提出：“推进以人为核心的新型城镇化”，“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。
”为深入推进以人为核心的新型城镇化，2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，随后国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，国家发展和改革委员会等11个部门还联合发布了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，并制定了《国家新型城镇化综合试点方案》。
目前，有关部门和各地区正按照中央统一部署，积极推进以人为核心的新型城镇化，努力探索中国特色新型城镇化道路。
- 11 -“三农”领域治国理政新思想新实践- 12 -一般地讲，城镇化是指人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程（魏后凯，2005）。
正是这种人口向城镇的集聚，才产生了城镇规模的扩大以及经济结构、社会结构和空间结构的变迁。
因此，城镇化的本质是人的城镇化，物的城镇化是由人的城镇化引起的，或者需要为人的城镇化服务。
在城镇化过程中，人的城镇化始终占据主导地位，起着决定性的核心作用；而物的城镇化是为人的需要服务的，必须满足和适应城乡居民日益增长的需求。
在城乡发展一体化背景下，人的城镇化主要包括三方面含义：一是农业转移人口不断向城镇迁移和集聚，并在城镇居住、工作和生活，享受更好的公共服务和生活质量；二是进入城镇的农业转移人口能够最大程度地分享城镇化的成果，全面享受与城镇居民同等的待遇，实现其身份和权利的平等，确保进城农民能够和谐地融入城镇社会；三是维护好进城农民在农村的原有各项权益，确保其权益不受损害和剥夺。
坚持以人为本，推进以人为核心的新型城镇化，核心就是要解决好人的问题，把增进人民福祉、让亿万农民共享发展成果作为城镇化工作的根本出发点和落脚点，把城乡居民是否满意、人民福祉是否改善、发展成果是否共享作为衡量城镇化质量的首要标准。
不同于传统的城镇化理念，新型城镇化突出以人为核心，并非只是单纯推进农业转移人口向城镇集聚，更重要的是强调让进入城镇的新移民拥有充分的就业机会，能够享受平等的权益、更好的服务和更高的福祉，并逐步和谐地融入城镇社会。
这就要求农业转移人口的市民化与城镇化实现同步推进。
因此，以人为核心是新型城镇化的本质特征，也是新型城镇化与旧型城镇化的根本区别所在。
推进以人为核心的新型城镇化，既是中国特色社会主义的本质要求，也是全面建成小康社会的迫切需要，其意义重大而深远。
二、旧型城镇化存在“重物轻人”的倾向以人为核心的新型城镇化是针对过去旧型城镇化凸显以物为本、“重物轻人”的观念提出来的。
从以物为本到以人为本，从“重物轻人”到以人为核心，充分体现了以人民为中心的发展思想和城镇化理念的进步。
改革开放以来，中国经历了世界上绝无仅有的大规模快速城镇化。
1978～2015年，中国常住人口城镇化率由17.9%提高到56.1%，平均每年提高1.03个百分点；新增城镇常住人口5.99亿人，平均每年增加1618万人。
据联合国经济及社会理事会发布的《世界城镇化展望（2014版）》，1980～2010年，世界城镇化率平均每年提高0.41个百分点，其中，高收入国家为0.25个百分点，中等收入国家为0.58个百分点，低收入国家为0.34个百分点，而中国为1.00个百分点，远高于世界平均增速（United Nations，2015）。
世界城镇化率由30%提高到50%用了50多年，而中国城镇化率从1996年的30.5%提高到2010年的50.0%，仅用了14年。
然而，受传统观念和体制机制的制约，中国大规模快速城镇化存在着“重物轻人”的倾向。
具体表现在以下几个方面：一是“见物不见人”。
由于思想认识上的误区，一些地方把城镇化简单等同于城市建设，贪大求快、崇洋求怪，脱离实际追求“第一高楼”，建宽马路、大广场，大搞形象工程，而忽视围绕人的城镇化这一核心，实现进城农民在就业创业、生活方式、居住环境、社会保障、公共服务等方面从“乡”到“城”的全面转变。
有的地方在推进城镇化的过程中，忽视广大居民的意愿和需求，片面追求建设用地指标，不顾条件大拆大建，强迫农民上楼，由此损害了农民利益，引发了诸多纠纷。
还有的不尊重城市发展规律，大规模“削山造城”“人为造城”，有的甚至把城镇化异化为“房地产化”，形成“空城”“鬼城”。
二是“要地不要人”。
中国城市建设资金来源渠道单一，高度依赖土地出让转让收入。
2014年，中国城市国有土地使用权出让收入占城市市政公用设施建设维护管理市级预算资金的比重高达60.0%。
一些城市土地出让金占地方财政一般预算收入的比重甚至超过80%。
受“土地财政”的刺“三农”领域治国理政新思想新实践激，不少城市规划面积过大，建设用地盲目扩张，各种开发区和新区遍地开花，导致城镇建设用地快速增长，土地城镇化快于人口城镇化。
2006～2014年，全国城市建成区面积增长了47.9%，城市建设用地面积增长了46.3%，而包括暂住人口在内的城市城区人口仅增长了19.5%。
三是市民化严重滞后。
近年来，中国农业转移人口市民化进程缓慢，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。
2015年，中国户籍人口城镇化率仅有39.9%，比常住人口城镇化率低16.2个百分点（徐绍史，2016）。
这表明，目前中国城镇常住人口中尚有2.23亿农业户籍人口。
受城乡二元户籍及其内含的各种福利制度的限制，这些农业转移人口虽然在城镇居住和就业，被统计为城镇常住人口，但他们在子女入学、医疗卫生、社会保障、公共服务等方面还不能完全享受与城镇居民的同等待遇。
据测算，2011年中国农业转移人口市民化程度仅有40%左右（魏后凯、苏红键，2013）。
四是农民权益保障不力。
按照现行的法律法规，中国城市市区土地所有权归国家所有，而农村和城市郊区土地所有权归集体所有，并且农村集体土地不能直接入市，需要经过政府征地才能变为城镇建设用地。
虽然2013年中央已经明确允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下同等入市，但近年来进展较为缓慢，城镇建设用地仍然通过征用农村集体土地取得。
在征地拆迁过程中，现行的补偿标准过低，导致农民被征用的土地开发后升值的红利大量转移，农民分享的比重很低；而在政府征地的情况下，农民的意愿和多样化诉求也难以得到满足。
同时，农村集体产权制度改革严重滞后，使农民在农村拥有的各种资源难以资本化，由此阻塞了农村财富变现和升值的渠道，严重制约了农民财产性收入的增长。
三、扎实推进以人为核心的新型城镇化走中国特色新型城镇化道路，必须遵循以人民为中心的发展思想，打破以物为本、“重物轻人”的传统思维，坚持以人为本，坚持以人为核心，把改善民生、增进福祉、实现共享作为城镇化的根本目标，大力推进人的城镇化，不断提高城镇化的质量。
在推进人的城镇化方面，当前应把握好以下三个着力点：一是有序推进农业转移人口市民化。
中国农业转移人口规模大，市民化程度低、成本高、面临的障碍多。
在新形势下，推进农业转移人口市民化需要双管齐下、标本兼治。
一方面，要认真落实不同规模城镇的差别化落户政策，进一步放宽落户条件，分阶段解决那些有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口落户城镇问题，不断提高户籍人口城镇化率。
中央已经明确，到2020年要解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户问题，使户籍人口城镇化率提高到45%。
从各地的实施情况看，目前难度较大、推进较慢的地区主要集中在大城市。
这些大城市是农业转移人口的主要集聚地，需要市民化的人口规模大，但受地方财力和承载能力的限制，目前大多采取积分落户的办法。
积分落户是政府不得已的选择，也是一种带有歧视性质的临时制度安排。
这里的关键是要把市民化与城市规模控制区分开来，不能以规模控制作为抵制或延缓农业转移人口市民化的理由。
城市规模控制应通过功能疏散来解决，要通过功能的疏散积极引导产业、设施和人口的疏散。
因此，对大城市而言，也应该尽快放开落户限制，逐步实现城乡户籍制度并轨。
另一方面，要将暂未落户的持有居住证的人口全部纳入基本公共服务保障范围，逐步扩大和提高持证人享有的基本公共服务种类和水平，尽快实现基本公共服务对常住人口全覆盖，使持证人最终能够享受与城镇居民同等的基本公共服务。
从根本上讲，实现基本公共服务对常住人口全覆盖和均等化是解决市民化问题的治本之策。
一旦实现了全覆盖和均等化目标，居住证制度作为一种临时性措施，将失去其存在的价值。
二是从人的需要出发优化城镇化格局。
目前，中国城镇化格局存在三大失调，即大城市过度膨- 13 -“三农”领域治国理政新思想新实践胀与小城镇相对衰落并存，东部经济核心区高度集聚与中西部落后地区城镇化滞后形成鲜明对照，城市内部新二元结构日益凸显。
