收费公路条例或调整 政府还贷模式将改变

政府还贷公路管理单位会计核算问题的思考郭建生1，冯相杰2（1.河北省廊坊市公路管理处，河北　廊坊　065000；2.河北省廊坊市公路工程管理处，河北　廊坊　065000）在配合审计署对我国收费公路投资建设和运营情况进行专项审计的过程中，笔者发现：政府还贷收费公路的“统贷统还”核算管理模式存在不容忽视的问题，这些问题的存在，将直接影响收费公路建设和运营的稳定发展，对整个公路行业的发展和金融系统的稳定带来隐患，并将影响和谐社会的建设。

本文试从“统贷统还”核算管理模式的由来着手，分析其存在的问题，并提出解决问题的建议。

一、“统贷统还”核算管理模式存在的问题（一）掩盖了部分项目还贷能力恶化的真相我国收费公路运营效益参差不齐，大部分高速和一级收费公路运营效益较好，运营效益较差的项目主要集中在等级低的政府还贷收费公路中。

一般表现为：一是年收费收入少，有些甚至出现连续几年下降的情况。

二是还贷资金比例较小，少数收费站点若干年后的还贷余额与当初的贷款金额相当。

三是运营成本高，非生产性开支较大，甚至入不敷出，存在收费养人现象。

在全国各省市收费公路中，大都存在还贷能力低下的政府还贷收费公路项目，由于实行“统贷统还”核算管理，无还贷能力的项目未能显现。

（二）变相延长高效益项目的收费期限，违背法规政策规定。

在国家“贷款修路、收费还贷”的政策指导下，江苏省扬州市一直实行“一路一收费”的核算管理模式。

由于种种因素，普通收费公路出现了贷款额巨大、收费额下降、收不抵息、收贷失衡的状况。

为解决困境，东部某省试行政府还贷收费公路统一管理、统一贷款、统一还款管理模式，成立收费公路管理中心，负责全市普通收费公路管理，负责全市普通收费公路建设资金的筹集，负责偿还普通收费公路建设贷款和有偿投资及新增收费项目投资债务等（摘自2005年12月21日新华网—地方联播）。

其结果是转移亏损项目债务，变相延长了有运营效益项目的收费期限。

2004年9月,国务院公布《收费公路管理条例》。

我国高速公路收费到期后若干财务问题的探讨摘要：我国高速公路收费到期后终止收费，将遇到一系列的财务问题，如：1.未偿还债务的处理问题；2.累计经营亏损能否抵减盈利企业所得税的问题；3.取消收费前大修、取消收费后拓宽改建工程的资金来源问题。

本文通过分析我国高速公路“贷款修路、收费还贷”模式的历史背景及其现状，探讨收费到期后解决这些财务问题的对策和建议。

关键词：准公共产品；收费还贷；综合平衡；产业基金中图分类号：f542 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2012）07-0-03一、高速公路的经济属性高速公路是准公共产品，具有非竞争性的和不充分的非排他性①。

为平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，高速公路往往采取设置护栏、收费站的措施直接收费或通过政府征税间接收费，即按某种价格标准向消费者收费供应，其生产成本由政府或企业和消费者共同分担。

但不管哪种收费方式，都无法向所有获益者收费，高速公路对获益地区经济的发展、发挥经济发达地区的辐射作用做出了不可估量的贡献，具有正外部性，亦即社会公益，其收费额无法与其社会贡献值匹配，只能以部分获益者分担其生产成本外加合理回报来确定。

正外部性产品的供应，市场是失灵的，将导致供应不足，如我国经济较为落后的中西部地区、主干线的连接线等车流量较小的高速公路，因此，高速公路的供应，应由政府占主导地位，才能平衡供需关系、优化资源配置。

我国政府通过审批高速公路发展规划、直接成为或控股高速公路建设主体、保留确定价格的权力等一系列制度安排，使政府在高速公路供需关系、资源配置方面占主导地位，以确保高速公路供应有效、持续良性地发展。

二、我国高速公路建设和收费管理模式的现状我国高速公路的建设，由政府制定发展规划，政府成立事业单位或特许国有公路集团企业为投融资主体筹资建设。

建设完工后，即成立一个新的高速公路管理机构或高速公路企业负责收费及运营管理，政府依据投融资体系、投资总额、当地物价指数以及车流量来确定收费期限、收费标准。

关于政府收费(还贷)公路项目企业经营模式的探讨本文旨在对政府收费(还贷)公路项目企业经营模式进行探讨。

近年来，随着城市化进程的加速和交通运输需求的增长，政府收费公路项目在中国得到广泛推广和应用。

然而，由于政府收费公路项目涉及众多利益相关方和复杂的经营模式，其可持续性和效益成为广受关注的问题。

本文将对政府收费公路项目企业经营模式的重要问题进行介绍和探讨。

首先，将分析现有的政府收费公路项目企业经营模式的特点和问题。

然后，将提出一些解决方案和建议，以提升政府收费公路项目的经营效益和可持续性。

最后，将总结讨论，指出进一步研究和改进的方向。

通过对政府收费(还贷)公路项目企业经营模式进行深入研究和探讨，本文旨在为相关政策的制定和实施提供有益的参考和借鉴，为改善交通运输领域的发展做出贡献。

政府收费公路项目是指由政府投资兴建并由企业负责经营管理的公路项目。

这类项目的目的是为了改善公路基础设施，提升道路运输效率，同时也能为政府筹措资金，用于偿还借款并维护道路。

在现代社会，公路交通在经济发展中扮演着重要的角色。

在城市化进程中，人口流动日益增多，交通需求不断增加。

因此，政府收费公路项目的建设和运营不仅对经济增长具有积极的推动作用，而且对提高交通运输效率、改善人民生活水平具有重要意义。

政府收费公路项目的经营模式是什么呢？下面我们将对其进行进一步探讨。

政府收费公路项目的经营模式是指目前在中国政府推行的针对公路建设和运营的收费方式及相关公司的运营情况。

收费方式目前，政府收费公路项目采用了不同的收费方式。

一种常见的方式是按照车辆类型和行驶里程进行收费，比如按照小型车、大型车、货车等分类，并根据实际行驶里程计算收费金额。

另一种方式是采用电子收费系统，通过电子收费站点实现自动扣费，方便高速公路的快速通行。

公司运营政府收费公路项目通常由专门设立的公司进行运营管理。

这些公司负责建设、维护和管理收费公路，同时承担债务偿还责任。

为了确保运营的高效性和经济可行性，这些公司在运营方面采取了一些措施。

2015年，交通运输部曾组织开展《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）全面修订工作。

近年来，随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，收费公路所面临的发展环境又发生了深刻变化。

面对新形势，为贯彻落实党中央、国务院关“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用的部署要求,交通运输部在2015年修订工作基础上，又开展了深化研究，于2018年底前，围绕《条例》修订工作先后两次公开征求意见，并于2019年4月正式交司法部研究办理。

一直以来，《条例》的修订工作备受社会关注，为此，交通运输部公路科学研究院'公路交通发展研究中心主任、研究员虞明远近期解读了修订要点。

百《收费公路管理条例》修订要点解读®文I交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任、研究员虞明远▲现行《条例》不适应深化财税体制改革和投融资体制改革的新要求一方面，按照《预算法》及地方政府性债务管理要求，政府收费公路采取发行专项债券形式，并以车辆通行费收入偿还。

改变了“贷款修路、收费还贷”的融资模式。

另一方面，规划项目筹融资能力明显减弱。

不少项目按现行收费标准和收费期限难以获得投资回报，导致社会资本投资意愿不强，部分已纳入PPP项目库的建设项目难以落地。

▲现行《条例》制度设计难以解决收费公路债务问题，债务风险不断累积近年来，收费公路收入与成本倒挂问题突出，收支缺口呈逐年扩大趋势，累积债务余额也逐年扩大。

2019年，全国收费公路债务余额61535.3亿元，增长8.1%，收支缺口4849.8亿元，增长19.2%。

按照现行《条例》，高速公路如果到期停止收费，将直接导致债务悬空，因此需要通过修订《条例》进一步优化、调整相关制度安排，以有效防范和化解可能发生的区域性、系统性金融风险。

▲现行《条例》有关制度无法适应高速公路长期养护管理的客观需要目前，收费公路养护管理资金从通行费收入中解决，平均路况良好率为99.6%；非收费公路养护管理资金通过燃油税资金解决，由于资金存在明显缺口，约有40%的普通公路路况处于中差水平。

收费公路管理条例文章属性•【制定机关】国务院•【公布日期】2004.09.13•【文号】国务院令第417号•【施行日期】2004.11.01•【效力等级】行政法规•【时效性】现行有效•【主题分类】公路,财政其他规定正文中华人民共和国国务院令（第417号）《收费公路管理条例》已经2004年8月18日国务院第61次常务会议通过，现予公布，自2004年11月1日起施行。

总理温家宝二00四年九月十三日收费公路管理条例第一章总则第一条为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益，促进公路事业的发展，根据《中华人民共和国公路法》（以下简称公路法），制定本条例。

第二条本条例所称收费公路，是指符合公路法和本条例规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）。

第三条各级人民政府应当采取积极措施，支持、促进公路事业的发展。

公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。

第四条全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。

第五条任何单位或者个人不得违反公路法和本条例的规定，在公路上设站（卡）收取车辆通行费。

第六条对在公路上非法设立收费站（卡）收取车辆通行费的，任何单位和个人都有权拒绝交纳。

任何单位或者个人对在公路上非法设立收费站（卡）、非法收取或者使用车辆通行费、非法转让收费公路权益或者非法延长收费期限等行为，都有权向交通、价格、财政等部门举报。

收到举报的部门应当按照职责分工依法及时查处；无权查处的，应当及时移送有权查处的部门。

受理的部门必须自收到举报或者移送材料之日起10日内进行查处。

第七条收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。

军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。

Financial View | 金融视线MODERN BUSINESS现代商业52财务共享模式下的资金管理探究——以政府还贷高速公路投资企业为例罗　婷广东省南粤交通投资建设有限公司　广东广州　510000大数据、智能化、移动互联网、云计算等技术的引入，深刻影响到包括政府还贷高速公路投资企业在内的各行业的经营管理模式，也推动着财务管理模式不断转型。

本文以政府还贷高速公路投资企业为例，通过在政府还贷高速公路投资企业中建立财务共享中心，搭建多层次资金管控体系，实现资金的集中化管理，有助于降低资金的使用成本，提高资金资源配置效率，切实提高资金管控能力，确保政府还贷资金的安全高效运转。

一、我国政府还贷高速公路投资企业资金管理的现状我国收费公路按投资主体可分为政府还贷公路和经营性公路，其中政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(《收费公路管理条例》)。

根据交通运输部《2019年全国收费公路统计公报》显示，2019年末，政府还贷高速公路7.45万公里，占收费高速公路里程的52.1%。

政府还贷高速公路累计建设投资42374.2亿元，占政府还贷公路的91%，占收费公路累计建设投资总额的44.59%。

政府还贷高速公路投资企业作为资金密集型企业，主要特点有：一是投资规模巨大、资金投入高、建设期资金支出密集，回收周期相对较长；二是资金结构和安排受国家政策变化影响颇大。

作为资金密集型大型企业，如何通过降低资金成本来最大化资金运用效益是制约此类型企业发展的瓶颈。

然传统财务模式下的资金管理往往存在以下弊端。

(一)资金分散难以形成合力政府还贷高速公路投资企业所属项目较多，且跨度较广，一方面，容易导致资金分散且不均衡。

随着企业的各分支机构、子公司分散于不同的城市和地区，企业开设的银行账户增多，由于缺少高效、高拓展性、高可靠性的资金管理系统，不能实时有效监控整个集团资金预算、费用报销、应收账款周转等资金流动情况，由于缺乏统一的资金池，项目间的资金调拨难度较大，存在部分子公司资金充裕而部分子公司资金短缺的情形，资金分散且严重不均衡的状况降低了集团的资金效益。

交通运输部、国家发展改革委、财政部等关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知文章属性•【制定机关】交通运输部,财政部•【公布日期】2012.04.05•【文号】交公路发[2012]149号•【施行日期】2012.04.05•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】价格,财政监督正文交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知（交公路发[2012]149号）各省、自治区、直辖市人民政府：经国务院同意，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部和国务院纠风办于2011年6月10日联合印发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发[2011]283号），在全国集中开展清理公路违规及不合理收费工作。

近期五部委办在清理工作中发现，一些地方对将政府还贷公路违规转让或采取行政措施转成经营性公路进行建设和管理的问题未提出整改意见，个别地方还以搭建公路建设融资平台为由，继续进行违规转让或变更收费权属。

为切实维护公路基础设施的公益属性，促进公路交通事业科学发展，进一步加强和规范政府还贷公路管理，根据全国收费公路专项清理工作的目标要求，现就有关事项通知如下：一、禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路（包括在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路，下同）转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性。

经营性公路是由国内外经济组织经依法批准投资建设或者依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的收费公路。

根据交通运输部、国家发展改革委、财政部联合颁布的《收费公路权益转让办法》，政府还贷公路收费权转让必须严格按照规定程序报批并采用招标投标方式，及时向社会公布。

二、凡未按有关法律、法规规定的权限和程序，已将政府还贷公路转为经营性公路进行建设和管理的，所在地省级人民政府要结合收费公路专项清理工作，尽快研究制定整改方案并限期组织实施，确保政府还贷公路属性归位。

公路经营企业管理政府还贷公路会计核算问题思考'公路经营企业政府还贷公路核算问题思考一、引言公司模式下的政府还贷公路管理是公路减少管理体制改革的一种尝试，尽管这种经营企业来管理的做法未得到运输部门认可，但通过已经充分体现了其生命力，并得到了当地政府的认可与支持。

根据国家深化会计改革制度要求，公路精英企业不仅要在执行会计准则中取得实质性进步，还要根据管理企业的实际需要做好会计核算。

二、会计核算问题的提出政府还贷公路是我国收费公路重要组成部分之一，我国80%以上的收费公路都是政府还贷公路。

根据我国收费公路的管理条例，管理与建设政府还贷公路必须依据政事分开原则，依法成立不以盈利为目标的法人。

我国很多省、直辖市、自治区的还贷公路都是委托经营企业来进行管理。

公路经营企业需要在行政部门注册，其会计核算和财务管理工作要执行企业会计的有关规章制度，而还贷公路所收的通行费应该纳入部门的专户预算外资金，应该实行收入和支出双线管理。

经营企业在企业模式下按照国家对预算外的资金管理要求合理进行核算和管理还贷公路的通行费收支业务工作具有重要意义。

三、政府还贷公路和其经营企业的特点政府还贷公路具有政府指令性和特许经营性的特点，还贷收费公路都是由各级人民政府批准并建设的，工程线路走向、建设规模、设计方案、投资概算都要按照政府下达的指令。

公路属于公共设施，公路具有先导性、基础性和公益本文由联盟收集整理性的特点，经营企业一定要无条件的承担有关社会责任。

还贷公路必须经省级政府批准后才能收费，收费人员编制、机构设置、收费标准等都由政府来规定，企业收支没有自主权，和其他工期企业有明显区别，同时，还贷公路的经营企业是非营利性的。

四、政府还贷模式中会计核算工作问题探索1.还贷公路不能计提折旧经营企业在核算公路收支业务时要严格按照国家对通行费的管理规定，参照管理收支业务思路，通过修改、调整有关会计政策和核算内容，增设各级科目。

首先，必须坚持政府的还贷公路不应该计提折旧的观点，根据学原理，企业固定资产折旧主要有回收占用固定资产资金和给固定资产提供资金方面保障两种原因。

《收费公路管理条例》修订稿今日向社会征求意见，拟对收费期限作出调整：政府收费高速公路偿债期按实际偿清债务所需时间确定，各省实行统借统还;特许经营高速公路经营期限一般不超过30年;偿债期、经营期结束后，重新核定收费标准，实行养护管理收费。

具体看，收费期限拟作如下调整：(一)有关高速公路1、政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不受偿债期限的限制，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准。

2、特许经营公路的收费期限，按照收回投资并合理回报的原则确定，并通过收费标准动态调整、收益调节等方式控制合理回报。

高速公路的经营期限不得超过30年，但是投资规模大、回报周期长的高速公路，经批准可以超过30年。

特许经营公路中的高速公路经营期届满后，由政府收回统一管理，与本行政区域内的政府收费公路中处于偿债期的高速公路实行相同收费标准，统一收费。

根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程，将一级公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力，且增加政府债务或者社会投资的，可重新核定偿债期限或者经营期限。

3、政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。

(二)有关高速公路以外的其他收费公路政府收费公路中除高速公路以外的其他收费公路的收费期限最长不得超过15年，但是国家确定的中西部省市区最长不得超过20年。

特许经营公路中的一级公路和独立桥梁、隧道的经营期限最长不得超过25年，但是国家确定的中西部省区市最长不得超过30年。

收费的一级公路、二级公路、独立桥梁、独立隧道等在偿债期限或者经营期限届满后必须终止收费，其剩余政府债务经审计后全部纳入预算管理。

此前，按照2004年颁布的《收费公路管理条例》，政府还贷公路和经营性公路的收费期限分别为最长不得超过20年、30年。

【新闻多一点】现行《收费公路管理条例》：政府还贷公路的收费期限最长不得超过20年《收费公路管理条例》是2004年8月18日国务院第61次常务会议通过的一个条例，自2004年11月1日起施行。

浅谈 ABO模式在收费公路领域的应用摘要：为完善地方公路运输网络，征收道路交通费的PPP项目部分减轻了建设单位的压力，提高了基础设施的建设效率，但随着各地方政府PPP类项目的大量实施，地方财政承受能力基本接近红线，加之国家相关政策收紧，PPP项目实施的速度已逐渐放缓，甚至停滞。

基于此背景，ABO（授权-建设-运营）模式的运用逐渐引起重视，本文试图对ABO模式在收费公路领域的适用性、交易结构设计、相关政策建议等方面进行探索，通过ABO模式的应用充分发挥地方投资平台及国有社会资本的潜能，再对实施过程中的各环节及相关政策规定进行完善，期望能够为收费公路项目寻求一条依法合规且可行的融资创新之路。

关键词：ABO模式；收费公路；创新应用随着基础设施建设市场的全面开放化，一方面由政府预算内资金为主要来源的传统投资建设模式，已无法满足基础设施建设的扩张需求；另一方面，伴随着市场经济的飞速发展，社会资本对参与基础设施投资建设有着强烈意愿和绝对实力，特别是在具备经营性收益的城市轨道交通、市政环保、收费公路、桥梁等建设方面。

目前在社会资本参与基础设施投资建设的模式中，PPP、BOT、TOT、ABO 等模式有着较高的认可度，他们均有不同的适用范围，但各自在实施过程都存在一定局限。

本文以优化社会资本参与基础设施建设模式为目的，对ABO模式在收费公路领域的创新应用进行简要探讨。

1我国公路收费管理现状1.1经营性收费公路的价值管理随着我国社会主义市场经济的日渐完善，法律法规以及相关政策体系逐渐成熟。

国内外经济组织依法投资建设或受让的公路，作为收费公路中一种重要尝试逐渐发展起来，并于1995年在《公路法》中获得了法律地位。

财政部和交通部先后于1997、1998年颁布的《高速公路公司财务管理办法》和《公路经营企业会计制度》中规定，公路及构筑物（包括路基、路面等）可作为固定资产核算，公路经营权可作为无形资产进行核算。

这为收费公路项目日后能通过市场化融资进行建设运营，奠定了理论基础。