社区实有人口信息管理的调研与思考
——以长宁区新华街道为例
社区人口管理是社会管理的基础，是维护社会安全稳定的基石。在“以人为本”和“属地化管理”等工作理念的指导下，社区人口管理已由“户籍人口”拓展到“实有人口”。所谓“社区实有人口”是指包括居住在辖区内的本市户籍人口、外省市来沪人口、境外人口在内的社区实际居住人口。随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，上海外来流动人口不断增加，沪籍人口人户分离现象日趋严重，社区社会治安、就业救助、计划生育与人口发展等管理与服务工作，迫切需要及时而准确的掌握实有人口的基础信息，因此，社区实有人口的信息采集、管理、维护工作越来越显示出其强大的基础性作用。
今年上半年，我们新华人大代表组，就加强社区实有人口信息采集和管理工作，数次组织市、区人大代表到区公安分局、人口办、信息委、华阳街道、仙霞街道等部门进行了走访与调研，多次召开座谈会听取意见，现汇报如下：
一、基本情况
1、人口分布情况。新华街道地处上海西南，长宁区东南部，辖区面积2.2平方公里。截至2008年6月，新华街道共有实有人口8.18万人，其中人在户在人口3.9万人，占47.7%，沪籍人在户不在人口2.5万人，占30.6%，外省市来沪人口1.4万人，占17.1%，境外来沪人口0.38万人，占4.6%。另有沪籍户在人不在人口2.1万人，上海高校毕业生就业指导中心有集体户口3.5万人。
2、信息采集特点。（1）人口流动性大，人户分离现象严重。市
场经济的快速发展及户籍制度的淡化，大大促进了人口流动和人户分离，以2008年6月份数据为例，新华社区外省市来沪人口与境外人口共计1.78万人，占社区实有人口的21.7%；除高校集体户口外，有本市人户分离人口4.6万人。据街道外口办统计，新华社区一年有近1.2万人次的流入流出，人口的高流动性，给社区人口信息的采集与及时更新带来了高要求。（2）人口类型多，信息需求量大。在社区人口管理和服务中，涉及人的类型很多，有老年人、育龄妇女、困难人群、统战人士、残疾人、刑释解教人员……粗略估算就达20多大类，且每一大类中还可能细分不同的小类。所以至今没有也不可能有一个信息系统能涵盖一个人的所有属性，没有一次采集可以将一个人的所有信息都采集全。（3）业务工作不断深化，数据采集内容和标准不确定性强。社会的发展以及管理理念的不断深化，致使公共管理部门对人口的信息需求不断发生变化，采集表的字段很难统一。例如：在今年6月上海市老龄委开展的老年人康复服务需求调查表中，“婚姻状况”字段在原来常规选项的基础上新增了“再婚”、“分居”两种选项，“就业情况”字段也新增了“退休后返聘”选项。社区人口信息数据采集的内容和标准不确定性很强，给人口信息的采集和维护、管理带来一定的困难。
2、信息采集组织机构。2006年长宁区人口办成立，行政隶属于区府办，主要负责区实有人口数据库的管理，区实有人口信息采集工作的组织、考核和检查，以及区政府各职能部门人口信息的协调与整合。同年，在区人口办的指导下，新华街道人口办成立，行政隶属于街道综治办。人员配置上，由综治办主任兼任主任，由派出所副所长兼任副主任，有2名工作人员负责日常工作，1名为原综治办人员，1名为聘用人员，另行政办信息化工作人员负责做好信息技术支持。它的主要工作任务是负责组织落实辖区人户分离人员及外省市来沪人员的信息采集和管理。
3、信息采集机制。2006年长宁区建立了区级实有人口数据库，并建立了公安户籍信息的导入更新机制，且境外人口信息由公安负责采集，故针对该库，社区人口信息采集的重点是外省市来沪人口和人户分离人口中的人在户不在人口。在街道人口办的组织实施下，新华街道在居民区层面成立信息采集工作小组，形成了以块长牵头，房屋协管员为主要专业力量，社区民警配合的人口基本信息发现、采集机制。
二、主要问题
尽管实有人口信息管理工作在区街层面有所推进，形成了初步组织架构和采集机制，但在管理和实际操作中还存在一些问题，主要如下：
1、多头管理，重复采集。随着“服务型政府”建设的深入推进，政府各职能部门对人口信息的需求变得越来越迫切，都需要及时地掌握鲜活、准确的人口数据信息。政府各职能部门往往通过下发各类表格或开发相关业务软件系统让基层干部进行数据采集和录入。新华街道虽然在人口办的组织下进行了实有人口信息采集，但由于它采集的主要是人的基础信息，不能满足其他职能部门对人口专业信息的需要，所以目前新华街道每个居委会需填写的各类人口采集表和月报、季报、年报表仍达20多张；为满足相关职能部门工作的开展，在2008年上半年期间新华街道就先后发动居委干部开展了3次大规模的人口信息的普查与排摸。这样的“多头管理、重复采集”给基层工作者带来了很大的工作量和工作压力，浪费了大量的人力、物力。
2、信息资源不共享。随着电子政务的普及，上世纪90年代开始，政府各部门根据本部门工作需要分别建起了有关人口的信息系统。以新华街道为例，目前正在使用的各条块部门建立的人口信息系统就达25个，其中市级部门的有18个，区级部门建立的有5个，街道自行开发的有2个。但是这些信息系统都是相互独立、不联通的，条与条、条与块之间的信息不能共享，变成了一个个信息“孤岛”。长期以来，社区各街镇虽然一直在采集着各类人口信息，却无法及时、
3、数据库缺乏应用。04年长宁区各街镇都已建立了实有人口数库，但与人口有关的各项业务都仍然只能使用各条线部门的信息系统，围绕这个库并没有建立有价值的应用业务，没有业务应用的支持，信息采集与维护就缺乏动力，所以在进行了一次大规模的信息采集后，数据库数据就基本没有更新。无怪乎有专家说，“数据库建成时，就是其死亡之时”，造成了政府大量财力、物力、人力的浪费。
三、原因分析
实有人口信息管理之所以出现投入多应用少、工作量大、效率低的问题，主要有法律、机制、标准等方面的原因：
1、缺少法律法规的支撑。当前世界各国对人口信息资源都非常重视，尤其是欧美等发达国家，更是把它作为一种战略资源加以利用和保护，对人口信息的开发严加控制，并通过各种法律和行政手段进行限制。但是目前在我国关于人口信息管理的法律法规存在严重缺失，对人口信息管理的牵头主体、信息系统的开发、信息数据的共享等均无明确法律规定和约束，所以导致了各部门根据各自业务需求盲目开发信息系统，造成了重复建设和资源浪费。另外，对于人口信息采集的主体的法律地位、采集对象的法律义务等虽在部份地方性规章，如《上海市居住证暂行规定》、《上海市居住房屋租赁管理实施办法》等中有所提及，但由于缺少强有力的制约措施，处罚力度不大，且多为针对外来人口的，对实有人口采集缺乏权威的规定，容易引起关于信息采集工作合法性的争议，进而使信息采
