第三专题 公共政策系统分析

第三专题公共政策系统分析我们先看下面案例：案例5-1（政策系统的构成）深圳市政府的“行政三分制”作为新一轮政府改革的试点城市，深圳市即将在全国率先试行“行政三分制”，以政府部门进行撤并和调整，设置若干个决策局、执行局和1个监察局。

深圳市市长介绍说：“决策局只有决策权而没有执行权，而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

”据深圳改革试点方案的起草人之一、深圳大学的一位公共行政学教授介绍说，在“行政三分制”框架下，深圳的每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构；二是制约局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定，由非政府官员组成，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等。

第一类咨询机构在政策运行过程中主要承担信息子系统的作用，其主要职责是为决策局长做出正确的决策提供信息服务。

第二类咨询机构主要发挥咨询子系统的作用，对决策局长制定政策的科学性进行“把脉”。

它与决策局的关系是一个“谋”与“断”的关系。

决策局本身则是一个决断系统，负责政策的制定，并承担相应的政策风险，有利于克服人们常见的“拍脑袋”决策方式。

决策局与执行局之间的关系将由原来的命令与执行关系改变为合同关系，二者通过签订绩效合同被联系在一起。

我们以前的决策有点像黄河水，经常发生“断流”现象，一项政策制定出来，执行得怎么样？获得了什么样的效果？没有人给出一个准确的说法。

因为我们没有建立起完善的政策监控系统，结果通常是“上有政策、下有对策”，很多好的政策得不到很好地执行。

设置监督局有三大好处：（1）可以监督决策是否合法、科学。

监督局首先是对决策局的监督，即监督决策局的决策是否经过了合法的程序、科学的论证，这就改变了过去决策中的随意性和隐蔽性，让决策成为开放式的公共政策运行。

（2）可以监督政策是否得到忠实执行。

光有好的政策不行，还需要执行好政策的人。

监督局发挥监控子系统的作用，可以避免执行局“上有政策，下有对策”，防止“政策断流”、“政策贪污”等现象发生。

（3）可以检验政策的正确性。

政策总是在一定的政策环境下运行的，而政策环境不是一成不变的。

一旦政策不符合政策环境，就必须尽快修正政策。

政策监控子系统就好像温度计一样，要随时能感受气温的变化。

总之，深圳市政府的改革方案是在努力重建一套科学完备的政策运行系统，使得政策得以科学地制定、忠实地执行、及时地得到监控，从而得到及时、客观、准确的反馈、评估和改善。

一、公共政策的主体系统与客体系统公共政策本身也是一个有多种因素构成的系统。

在这一系统中，还存在若干既有自身独立性，由于其它因素相互关联的亚系统层面上的系统，即相对于母系统而言的子系统。

对政策母系统中的子系统的讨论，必须服从公共政策理论与实践的需要。

不同的学者可以依照不同的兴趣和标准列举出各种各样的、数量不断增加的子系统。

但从政策制定和实施的角度看政策主体与客体系统，政策组织和体制系统、政策咨询和信息系统还是非常重要的。

对于具体的社会共同体或国家来说，其公共政策系统的运行质量或运行效能主要取决于客观存在着的社会环境系统与发挥着质量或运行效能主要取决于客观存在的社会环境系统与发挥着能动性的政策制定和执行机构之间的矛盾状况和解决矛盾的努力程度。

但这一矛盾的发展、解决显然与这一社会共同体或国家的政策资源存量、认识政策问题的理论知识存量、解决政策问题的科学技术存量有关。

这些方面存量充足的社会和国家，公共政策的质量和效能肯定较高。

但是，人们不能忽视的是，在公共政策系统中，还有比这些方面存量还有更为重要的因素。

新制度学派的代表人物道格拉斯·C·诺思在考察人类经济发展历史时讲过，“知识存量和技术存量主宰人类福利的范围，但它们不决定人类在那些范围内怎样达到成功。

决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。

人类发展的各种合作和竞争的形式及时是将人类活动组织起来的规章的那些制度，正是经济史的中心”。

依据诺思的见解，在公共政策系统的内部要素中起决定作用的是政策的组织结构和由规范构成的机制系统。

这样，在一个社会共同体或一个国家中，公共政策母系统中主要的子系统就是政策的主体和客体系统、政策的组织和体制系统、政策的咨询和信息系统。

其中，政策主体和客体子系统是一个首先要加以考察的子系统。

政策系统的运行主要是由于政策主体与客体间的矛盾运动引起的。

整个政策过程从一方面看就是解决社会公共机构与其社会环境之间的差异、冲突；而从另一方面即更为具体的方面看，政策过程也就是发现、解决政策主体与政策客体矛盾的过程。

公共政策的主体与客体内部也有复杂的结构，也构成更为次级的系统。

（一）公共政策的主体系统公共政策说到底是人类通过自身的活动来解决社会中出现的问题的过程。

因此，人类是政策运行的主体。

但在具体的政策活动中，人们又以不同的方式、不同的结构履行着政策主体的责任。

在政策过程中，不同的主体构成和不同的主体类型，其特点和活动方式是不一样的。

⏹公共政策主体的构成公共政策主体是相对于政策客体而言的，它是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。

这些人员既包括个人，也包括群体或组织。

由于不同国家社会经济、政治制度不同，文化传统各异，政策生命周期有别，从而，公共政策主体包含的内容与类别也是有差别的。

关于公共政策主体的构成，不同的政策学家有不同的看法。

西方的公共政策研究者常常以官方与非官方或以政府内与政府外为标准来加以划分，比如区分为官方的公共政策主体与非官方的公共政策主体两大类；或政府内部的政策主体与政府外部的政策主体。

可以从个体与群体的关系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与执行中的作用来研究公共政策主体的构成。

●从个体与群体的关系来研究政策主体的构成从个体与群体关系的角度可以将公共政策主体区分为个体主体与团体主体。

个体主体从表面看是个人。

但这种公然在公共政策的运行中又可以进一步区分为自然个人与组织个人，后者是指政党、政府的代言人或负责人。

政策运行中的团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来进入政策运行过程的行为群体，如民族、阶级、政党、利益集团，等等。

在一般情况下，政策过程中的个人主体与团体主体是合为一体的。

比如，在必要时，民族、阶级、政党、利益集团都会派出代表参加政策的制定、实施、评估。

这时，政策的个人主体与团体主体在实际上是一致的。

但是，有时当某些团体的负责人或代言人与团体成员的意见不同，团体需要对政策问题集体表决时，政策的团体主体与作为团体代言人或负责人的个体主体就不再是合为一体了。

强调政策运行过程中主体的个人构成与群体构成的意义在于，在有些情况下，为了使政策运行更为科学、合理，在政策运行的某些环节上，有必要让某些非组织个人或自然个人参加，他们并不代表任何群体。

另外，在政策运行中，某些以个人身份出现的政治精英、社会名流常常能发挥较大的作用，如邓小平1992年的南巡讲话，就是以纯粹的个人身份参加了中国的重大政策制定。

●从政治体制内外关系来研究公共政策主体的构成从政治体制内外关系的角度可以将公共政策主体看成是主刀者或决定者、介入者、参与者构成的一个系统。

在政策运行过程中，政策各个阶段或环节上的主导者通常是国家立法部门的代表、行政机构的负责人、执政党的负责人，他们代表着政治体制的要求，代表着国家的利益。

他们属于政治体制内的政策行为主体。

政策运行过程的介入者是指政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员。

他们的作用是为政策的正常、合理、合法的运行提供必要的智力上的、信息上的、技术上的保证或保障。

虽然这部分人员也会加入到政策制定过程之中，但是他们主要不是去指导政策制定、运行或评估，也不是代表某一部分的利益群体发表意见，他们的任务主要是从知识、技术等方面提出建议。

因而属于政治体制外的政策行为主体。

政策运行过程中的参与者主要是指利益团体及其代表者，以及与政策有关的公众代表。

如果说，政治体制内的主体的功能是为了保证政策科学性的话，政治体制外的参与者主体的功能则是为了保证政策的民主性、合理性。

这类政策主体主要是表达民意。

●从政策运行的不同阶段来研究公共政策主体的构成从公共政策运行阶段的角度可以将政策主体区分为政策规划、制定主体，政策实施、执行主体，政策评估主体。

对公共政策主体以政策运行阶段为标准研究其构成具有重要意义。

首先，政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的。

比如，在政策规划、制定阶段需要有更多的政府部门、政党负责人参与，也要求政策分析和咨询部门发挥作用；在政策执行、实施阶段，需要有更多的管理人员、评估人员提供意见；在政策评估阶段上，需要有专业的评估机构与政策目标群体人员参加。

其次，在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。

政策运行的三个主要阶段上，政策主体的结构是有变化的，有时三者中有些主体是重叠的，有时则是不同的。

在三个阶段上主体构成有一定的重合性，有利于三个阶段的衔接。

比如，有些人员既参加了政策的规划和制定，又参加了政策的实施与执行，这就有利于人们在执行政策时贯彻政策制定者的意图。

在政策评估阶段有政策制定阶段和政策实施阶段的人员参加，对获得评估所必需的信息是有帮助的。

另一方面，政策运行的不同阶段主体不完全重合对加强政策的监督有好处。

如果政策的制定者与政策的执行者完全重合，就不容易在政策执行阶段发现政策执行中存在的问题，从而不利于政策执行过程中的修正。

在政策评估阶段，尤其是注意更多地吸收未参加政策制定和执行的人员进行评估，这有利于评估的公正性。

⏹公共政策主体的类型在对公共政策主体进行分类时，通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

●国家公共法权主体这类政策主体指的是居于法律制定的法权地位、获得法律授权、享受公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。

在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。

但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体：一类是政党，一类是高级助理人员。

前者在国家政治生活中具有利益整合的功能，因此是“准”公共法权主体；另一类，象助理、高级秘书等，虽然他们未得到法律的授权，但因为他们的特殊地位、这功能是的官位与作用，也被归入附属性的公共法权主体行列。

在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。

由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位。

因此，它是正式的国家公共法权主体。

同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中被视为是正式的国家公共法权主体。