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反思与改良：地票制度疑与探——以重庆地票制度运行实践
为例
杨飞
【期刊名称】《中州学刊》
【年(卷),期】2012(000)006
【摘要】地票制度是城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践路径,对推进我国城乡统筹发展具有重要意义.重庆地票制度在运行中出现了功利主义需求与制度理性相冲突、政府机构职能异化、农民权益保障不足、政策调控过度而市场机制弱化等现象,这些现象制约着地票制度的良性发展.地票制度的改良应当实现权益保障机制的修正与完善,充分发挥政府的管理与服务职能,建立健全农民利益表达、分配和保障机制,进一步完善地票交易的制度设计、运作模式和监管体系.
【总页数】5页(P70-74)
【作者】杨飞
【作者单位】中共重庆市委党校法学教研部,重庆400041
【正文语种】中文
【中图分类】D922.3
【相关文献】
1.重庆“地票”制度在统筹城乡与户籍制度改革中的价值探析 [J], 罗文健;刘忠艳
2.对新型城镇化背景下地票交易制度风险防范的思考--以重庆市地票交易为例 [J], 项树明;邹士鑫;郑畅
3.重庆市地票制度改革现实意义研究r——以重庆市秀山土家族苗族自治县为例[J], 宋江
4.完善重庆地票制度的思考--基于地票性质及功能的视角 [J], 黄美均;诸培新
5.重庆地票制度研究r——基于制度经济学的视角 [J], 何雨可
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重庆地票制度改革的现状及发展对策研究作者：李琳来源：《中国经贸》2017年第17期【摘要】为解决城乡建设用地“双增加”的困境，实现土地的优化配置和合理利用，增加农民土地财产性收入，重庆市于2008年开展了地票制度改革。
本论文深入探讨地票制度原理及内容，分析其在统筹城乡协调发展中的功效，针对实际实施过程中存在的问题，提出对策建议。
【关键词】地票制度；改革；发展对策；重庆一、地票制度概述1.地票含义地票，实际上是一种建设用地指标。
它是指土地权利人经本集体经济组织同意的前提下，自愿将其闲置或废弃的农村建设用地按照规定复垦为合格的耕地等农用地，经国土、农业、水利等相关部门验收合格并优先保障当地农村自身发展所需建设用地后，节余的建设用地指标以市场化的交易方式在重庆农村土地交易所进行公开招拍挂，从而转化为可以在重庆市城乡规划建设范围内使用的一种建设用地指标。
在符合两规（土地利用总体规划和城乡总体规划）的前提下，地票持有者凭借地票证书可以向当地政府申请将城市周边相应数量面积的农村土地征转为国有土地。
2.运行程序按照重庆市地票制度规定，其大致可以分为复垦整治、验收、交易、使用四个环节。
二、地票制度改革成效2008—2016年期间，重庆市累计交易地票约13300公顷，成交金额为396.2亿元。
改革八年多来，地票制度在耕地保护管理、保护农民权益、提高农民收益、集约利用土地、统筹城乡协调发展等方面的作用日益显现。
一是有效保护了耕地。
落实了耕地“先补后占”，保证了耕地的质和量，扩充耕地，盘活了农村闲置建设用地资源。
二是创新了收益分配机制，科学量化了收益分配比例，确定了在扣除复垦成本后，农户和农村集体经济组织获得的地票净收益按照85：15的比例划分。
三是开辟了城市反哺农村新渠道，显现了农村建设用地价值，农户通过申请宅基地复垦参与地票交易，收科入增值数10倍，实现了农村财产性收入的增加，增加了农民的财产性收入和农村集体经济组织收益，也增加了农村基础设施投入资金。
重庆市地票制度改革现实意义研究作者：宋江来源：《农村经济与科技》2016年第20期[摘要]重庆市地票制度改革开展已有9年之久，一直是土地管理领域的热点问题。
之前学者的论述，多倾向于理论意义的探讨，缺少现实意义的研究。
文章以重庆市秀山土家族苗族自治县（以下简称秀山县）为例，通过对历年地票改革数据进行统计分析，采取调查了解、文献分析等研究方法，对地票改革的现实意义进行研究，从经济、耕地保护、法律、惠农和生态等5个方面论述重庆市地票制度改革的现实意义，并提出政策建议。
[关键词]地票制度改革；盘活农村资产；供给侧；发展权；耕地保护；惠农；生态[中图分类号]F301 [文献标识码]A1 地票改革的现状分析秀山县自开展地票制度改革以来，共通过农村建设用地复垦（以下简称复垦）新增农用地1046.7公顷，涉及农户22799户；交易地票968.9公顷，交易价款292956.5万元，均价为302.4万元/公顷；地票落地20公顷，均来自于重庆农村土地交易所公开交易。
2 地票改革的现实意义2.1 经济意义：盘活农村资产，促使供给侧要素在城乡之间合理流动地票是一种权利资产，是建设用地指标在城乡之间流转的载体，因其是一种指标象征而区别于其他有价证券，与环保领域的“排污权”类似。
地票制度改革盘活了农村金融资产，对农民增收具有重要意义。
地票制度具有价格发现功能，是农村建设用地资产定价机制的一种探索。
建设用地和农用地相比较，价值差异非常大，农村建设用地无疑是农村资产构成中最重要的资产，但由于农村建设用地是农民集体经济组织成员根据法律无偿取得使用权的农村土地，不得买卖，因此一直没有定价机制。
农村土地资产变现的法律法规缺失和农民有意愿把土地资产变现的矛盾日益突出，产生了冒着违法的风险私下买卖土地和违法建设活动。
完全限制农村土地资产变现，违背了解决“三农”问题的初衷，不利于农村发展，加剧了城乡二元结构的分化。
地票制度填补了农村土地资产无法变现的空白，使农村建设用地通过复垦形成建设用地指标在城乡之间平等使用，体现了统筹城乡发展、缩差共富的经济思想。
XX地票制度对XX土地管理工作的启示一：“地票”概念之厘清XX“地票”制度自从2008年12月4日在XX农村土地交易所进行第一次公开拍卖至今，已经走过了九个年头，现已成为XX农村土地交易所的主要交易品种，交易频次、交易价格和交易量稳定上升（见图1）。
外界一直对XX“地票”制度聚讼纷纭、热烈讨论，但与此同时仍有很多人对XX“地票”制度的涵义不甚明了，因此在探讨相关问题之前，有必要对“地票”之概念予以澄清。
（图1）（一）“地票”背景XX“地票”制度是2008年XX市建设城乡统筹实验区提出的十二个具体措施中的一条，主要是以农村土地交易所为依托，通过“地票”制度进行城乡土地资源的统筹。
之所以要进行城乡土地统筹，其迫切性在于，当时的XX与绝大多数中国其他城市一样，面临着城乡二元土地制度的困境：我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地，而农村土地的使用权也不能自由流转。
①农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。
这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。
城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。
因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。
而如果鼓励外出农民将宅基地复垦为耕地，从而在坚守18亿亩耕地红线时腾出建设用地指标，形成地票后到市场公开交易，这就巧妙地绕过了农村宅基地不得流转的法律限制，为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道，也有利于耕地保护。
但显然这属于打了《土地管理法》第六十三条的擦边球，因此“地票”交易的平台载体——土地交易所，被特别限制“地票”交易只能在XX市X围进行。
（二）“地票”运作流程“地票”运作流程大致包含以下几个关键步骤：第一，农民申请。
经村集体三分之二成员或三分之二成员代表书面同意，闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地可以成为立项申请的标的，区县土地行政管理部门同意后，可以组织复垦。
浅析重庆市城乡发展过程中的地票制度【摘要】在中国城市化进程中，城市建设用地日趋紧张，而18亿亩耕地红线必须恪守。
如何统筹城乡发展，发现农村土地价值，加大反哺“三农”力度，破解城乡二元用地矛盾是各级地方政府需要认真思考的课题之一。
为此，重庆市独创了地票交易模式，摸索并建立了城乡土地大范围置换的“地票”交易制度。
下面本文对重庆市城乡发展过程中的地票制度取得的成效以及改革过程中需要注意的问题进行了探讨，以期对政策研究者以及相关从业人员有所裨益。
【关键词】重庆;地票;复垦1.重庆地票制度的涵义与意义当前我国城乡发展极不平衡，城市土地供需矛盾日益突出，而农村用地增减率与城镇化进程极不协调。
在可用土地短缺的情形下，地方政府为了加大经济发展不得不大量拆迁土地，造成征地矛盾愈演愈烈。
而且在严格的土地管制制度下，地方政府为了应对耕地保护制度，办法无所不用其极，未批先占，多占少补，占优补劣，甚至刷绿漆来迷惑卫星遥感。
与此同时，广大农村的集体建设用地却大量闲置，造成了大量闲置浪费。
以重庆为例，近十年来重庆市城镇化率提高了25%，但农村居民点用地减少率不到1%。
以江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，不少农民进城镇生活后，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。
针对此情形，重庆地票制度应运而生。
所谓地票制度其实是重庆试点的一种做法，实际上就是把农村建设用地，在农民和集体经济组织完全自愿的前提下按规划进行复垦，经严格验收后产生的建设用地指标。
“地票”是重庆推出的重大改革试验之一。
也是目前为止唯一一座被允许在全市范围内推行这场“新土改”试验的城市。
重庆通过在全市范围内启动地票交易试验，推动这些荒置的土地通过复垦而变为新增城市建设用地。
在这个平台上，农户、地方政府、开发商等等各利益相关者，纷纷开唱着不同的角色。
其中具有标注性意义的是08年成立农村土地交易所，成为大范围置换“地票”交易的机构。
重庆地票制度施行中存在的问题与对策刘朝旭;雷国平【摘要】重庆地票制度是我国城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践,以"先补后占"代替"先征后补",建成了城乡统一的土地要素市场,显化了农村土地价值,优化了农用地、建设用地的空间布局,对推进我国城乡统筹发展具有重要意义.重庆地票制度在实践中不断完善,运行情况良好而稳健;但也暴露出一些问题,应鼓励农民参与复垦,规范复垦验收环节,动态调控地票价格,扩大地票适用范围,完善地票价款收益分配机制,以深化统筹城乡土地制度改革.【期刊名称】《西部论坛》【年(卷),期】2011(021)001【总页数】6页(P32-36,89)【关键词】重庆地票制度;统筹城乡;增减挂钩;城乡建设用地;农村土地交易所;复垦耕地;土地制度改革;土地收益分配【作者】刘朝旭;雷国平【作者单位】东北农业大学资源与环境学院,哈尔滨,150030;东北农业大学资源与环境学院,哈尔滨,150030【正文语种】中文【中图分类】F301.1;F127719我国城市化进程中越来越多的农村人口转移到城镇居住，一方面造成城镇建设用地需求巨大，另一方面农村宅基地空置等低效率使用情形越来越多，这一问题已成为我国统筹城乡发展所面临的突出问题。
重庆市作为国家城乡建设用地增减挂钩试点城市，在这方面做了有益的尝试。
2008年12月4日，重庆市成立了全国首个农村土地交易所，推出了地票制度。
重庆地票制度，在显化农村建设用地价值，助推户籍制度改革，促进城乡统筹发展等方面发挥了积极的作用。
本文对目前地票交易实践的基本情况进行总结，分析其存在的问题，并提出相应的对策建议。
按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”(郭振杰，2009)。
完善重庆地票制度的思考--基于地票性质及功能的视角黄美均;诸培新【摘要】研究目的：通过诠释地票性质，挖掘地票制度功能，分析地票制度存在的问题并提出解决对策，为进一步完善地票制度提供参考。
研究方法：文献研究法，政策分析法和归纳总结法。
研究结果：地票在性质上体现为一种指标象征、一个载体和一种权利代表；地票具有协调土地市场和管理秩序、完善耕地占补平衡、优化城乡建设用地布局、促进缩差共富和为农村土地产权制度改革形成制度供给5大功能；同时在运行中存在供给地票集体经济组织所有权权利保障不够、边远地区支撑性发展要素过度流失、地票增值收益分配不合理、地票落地使用制度不完善和地票来源受限及内涵不够丰富5个需要解决的问题。
研究结论：地票是促进统筹城乡发展、推动农村产权制度改革和实现城乡土地管理一体化的制度先导，值得深化和推广，但应从明确权利主体、合理确定地票底价，严格复垦耕地质量管理，创新地票落地模式，合理分配土地增值收益，进一步拓展地票的来源和补充地票内容5个方面予以完善。
% The purpose of the paper is to provide a reference for the amelioration of the land ticket system in Chongqing based on analyzing the nature and function of the institution. Methods used include literature review, policy analysis and deduction. Results show that the land ticket system reflects in nature as an indicator symbol, as well as a carrieror a representative of the right. It has five major functions, including coordination of land markets and governmental order, amelioration of balancing the occupation and reclamation of arable land, optimization of construction land relocation, convergence between the rich and poor, and a concretion of institutional supply for the rural land reform. Meanwhile,five main issues related to the land ticket system need to be considered further, including the insufficient guarantees for the ownership of the rural collective economic organization, the excessive loss of production factors of the remote areas, the unbalanced income distribution of the incremental value of the ticket, the imperfect land ticket operation system, the limitation of its source, and the constrained connotation of the ticket. Conclusion of the paper shows that the land ticket should be further ameliorated due to its roles on facilitating urban and rural development, promoting rural property right system reform and achieving the integration of land management system. Five aspects need to be taken into account, including the right subjects, the benchmark of the ticket price, the quality of land reclamation, target location of land ticket transfer, distribution of land incremental income, source of land ticket, and the elaboration of the ticket connotation.【期刊名称】《中国土地科学》【年(卷),期】2013(000)006【总页数】5页(P48-52)【关键词】土地管理;地票制度;性质;功能;问题及对策【作者】黄美均;诸培新【作者单位】南京农业大学共管理学院，江苏南京 210095;南京农业大学共管理学院，江苏南京 210095【正文语种】中文【中图分类】F301.111 引言2008年11月17日，重庆市第三届人民政府第22次常务会议通过了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，标志着显化农村土地资产、实现城乡土地资源空间流转的工具——地票制度的诞生。
“地票”制度的借鉴意义与法律规制刘 军1，张 涛2，权 俭3（1.陕西省地产开发服务总公司，陕西 西安 710075；2.陕西融德律师事务所，陕西 西安 710075；3.陕西省政府办公厅，陕西 西安 710006）摘 要：土地整理是实现土地资源合理配置和增加土地效益的有效手段，对于保持耕地总量动态平衡具有重要意义。
土地流转是农地用益物权的体现，有利于维护农民权利，实现财产增收。
重庆市于2008年在全国率先实施了“地票”制度，成立了地票交易所，将土地置换市场化，效果显著。
本文介绍了“地票”制度基本情况，重点介绍了重庆“地票”制度的涵义、实施步骤、效果与意义，着重分析了“地票”制度对完善我国农地整理和农地流转制度的借鉴。
关键词：地票；土地整理；土地流转；法律规制中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2011）02-0037-04收稿日期：2011-1-15作者简介：刘军，男，陕西省地产开发服务总公司工程师，博士研究生，主要从事土地复垦整理工作；权俭，男，陕西省政府办公厅，西北大学国际经济法硕士，主要从事土地与建设管理、大中型项目投资管理研究；张涛，男，陕西融德律师事务所实习律师，西北政法大学法律硕士，主要从事金融法、宏观经济法研究。
一、引 言当前，我国城镇化、工业化进程加速，城市建设用地需求猛增。
新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定国家实行占用耕地补偿制度，自《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发[1999]39号）印发以来，各地按通知要求做了大量工作，积极争取实现耕地占补平衡，取得了一定成效。
然而，当前实行的“占补平衡”耕地保护政策，是先占后补，区域自主平衡。
占地在先，是刚性的；造地在后，是柔性的，所以时间和质量都不能保证。
2008年12月，重庆市开展了以农村土地交易所为重要载体，以地票交易制度为核心的农村土地流转制度改革，采取以“先补后占”替代“先征后补”的建设占用耕地的占补平衡模式，以此推进城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置。
实施一年多来，经济社会效益显著。
2010年8月5日成都市国土局发布的《关于实行国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》，确认了成都土地“地票”制度。
按照规定，2011年1月1日之后，国有经营性建设用地使用权竞买的申请人必须持相应面积的《建设用地指标证书》或建设用地指标保证金收款凭证，方可报名参与竞买。
但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍卖会，给成都的“地票”制度蒙上了一层阴影。
二、“地票”制度阐述（一）“地票”的涵义目前国内的“地票”制度仅在重庆、成都两地试行。
由于“地票”制度在重庆已经发展了2年时间，制度相对完善，所以笔者主要阐述重庆的“地票”制度。
2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立，农村土地交易所主要从事“地票”交易。
所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。
“地票”制度，通过成立的“地票”交易所进行交易，相当于先把农村建设用地转化成耕地后，才在城市新增建设用地，是以构建城乡统一的土地市场为目标，建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素相互流动的新机制。
（二）重庆“地票”制度实施步骤地票交易，即建设用地挂钩指标交易，按照城乡建设用地增减挂钩办法进行设计，共分四步实施：1.在自愿的前提下，对农村废弃、闲置的宅基地、乡镇企业用地和公共设施用地进行复垦，把它变为耕地；2.由土地部门和农业部门联合对复垦出来的耕地进行质量和数量的把关，将确认腾出的建设用地指标数作为地票；3.地票在农村土地交易所交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”；4.买到地票的企业，在城市规划区范围里面去寻找可开发的，现在还是农村土地，“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。
征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。
（三）重庆“地票”制度实施总体效果重庆市目前农村人均生活用地超过250 m 3，城市人均用地只有80余m 3，一个农村人口转化为城市人口就可以节约170 m3左右的建设用地。
重庆现有农村户籍人口为2300万，如果其中1000万人转移进入城镇，就可节约17亿m3建设用地，相当于增加250余万亩耕地。
可见，地票交易空间巨大。
重庆市地票制度实施以来，在促进土地复垦整理、解决建设用地指标、推进新农村建设等方面取得了可观的社会效益和经济效益。
截止2010年4月，共举办11次地票拍卖会，拍卖地票18000亩，成交18.65亿元，成交均价每亩10.36万元，竞得地票机构主要为土地收购储备机构、房地产开发企业，主要用途是为城市重点基础设施建设、工业项目和房地产开发项目准备建设用地。
农村复垦土地对应增加等量城市建设用地，通过交易来引导市场要素配置，化零为整，操作性强，同一村庄内的废弃宅基地，宜居住则居住，宜复垦则复垦，推动了土地复垦整理与农村土地的节约和集约利用，满足了城市发展对建设用地指标的需求，同时保证了18亿亩良田红线不变。
（四）重庆“地票”制度实施的意义首先，确保了耕地的数量和质量。
对农村闲废置建设用地进行复垦，是农村存量建设用地的盘活，既新增了耕地，又新增了建设用地指标。
其次，促进了农业产业化发展。
土地交易所形成了一个全市统一的土地供求信息平台，不仅为小宗承包地流转免费提供交易和信息服务，还组织大宗承包地进场交易，资源能够在更高平台、更大范围内实现竞争交易，流转方将获得更多的收益。
再有，保障了科学发展的用地需求。
“地票”通过土地交易所公开交易，实现了全市范围内大范围、远距离置换，突破了城市化、工业化的用地瓶颈。
同时，为城镇化过程中农民转户入城提供了利益补偿机制。
此外，充实了新农村建设资金。
土地交易所的价格发现功能，使一些边远山区的农村建设用地，能够分享城市周边土地的级差收益，获得更大的市场价值。
（五）成都“地票”制度实施的争议2010年8月5日，成都市国土局就首次提出“持证准入”制度，按照当时政策规定，开发商拿地只有两条途径，购买“地票”之外，还有缴纳建设用地指标保证金的路子可走。
但后来开发商都选择缴纳保证金的办法，并没有去购买“地票”。
12月16日，成都市国土局发布《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》称，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的开发商，必须先持有同等面积的“地票”。
成都市12月实施的强制“地票”制度，直接带来了“地票”价格的飙升。
成都地票制度的“大跃进”，关键之处在于，成都12月的《公告》限定的“持证准入”制度，不仅将所有国有经营性建设用地都纳入其中，而且同时将农村建设用地的指标从国土部门之间扩展到了房地产企业。
由于成都市的做法有冒进的趋势，被上级部门紧急暂停。
支持者认为，成都市的做法，使农村建设用地和城市建设用地“同地、同价、同权”，现行土地政策是对农民最大的“剥夺”。
而国土资源部为每个城市每年颁发一个“全年用地指标”的做法，明显带有“计划经济”特点，不符合市场经济的潮流。
反对者认为，除了被指责拍卖推高地价房价，在国内掀起不良示范效应之外，农地整治所产生的“地票”升值收益大部分都归政府掌控，农民从土地增值收益中获益很少。
三、借鉴（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地复垦法律法规地票制度设计目的，是在耕地有限的情况下，既能保障农民的生存，又能解决城市建设用地吃紧的问题。
但是不论怎样创新，都要坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高，如何保证地票所对应的复垦耕地质量过硬，成为地票交易制度设计最值得重视的问题据。
1.国土资源部牵头修订的《土地复垦条例（草案）》（以下简称《条例》）已经原则通过国务院法制办办务会审议，该部正在对该《条例》做最后的修订。
在《条例》起草之前，有关土地复垦的相关法规依据只有1989年的《土地复垦规定》（以下简称《规定》）以及2001年国土资源部与国家发展改革委等七部门联合下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，就当前形势来看，以上两部部门规章性质的文件无论是内容还是从法规等级上都已经满足不了国家对土地复垦的要求，而此次修订则将土地复垦的法规建设由国土资源部的部门规章上升为国务院的条例，法律等级有所上升，具体的条文也得到大幅度的修订完善。
2.《条例》明确沿用了《规定》中的“谁破坏，谁复垦”的原则，《条例》首次明确了历史遗留废弃地（包括自然灾害损毁的土地）责任主体为政府。
县级以上人民政府要切实肩负起“快还旧账”的历史责任。
针对监督环节滞后特别是复垦义务人资金普遍不落实等问题,《条例》一方面对复垦义务人编报土地复垦方案、按方案提取复垦资金、实施、进行内部质量控制都作了规定；另一方面，又要求管理部门加强对土地复垦监督、验收、进行复垦后跟踪评估等，同时要求公众参与，加强社会监督。
《条例》草案明确并加大了法律责任。
比如，第一次对国家监管工作人员不履行监管职责明确了责任；对复垦义务人未补充编制土地复垦方案、不按照规定缴纳土地复垦费、拒绝或阻碍监管人员监督检查等行为加大了惩罚力度。
（二）建立相互尊重、简便易行、规范有序的土地复垦运行模式“地票”制度的出现，使土地复垦运行模式有了一定的改变，就是使“地票”的的经济收益可以更好为土地复垦权利人服务，也可以使复垦义务人和第三方权利得到保证。
相互尊重、简便易行和规范有序的土地复垦运行模式就是要求在完善我国现有复垦法律法规的基础上，在土地复垦实施过程中，要求土地复垦的义务人和土地复垦的权利人的权益相互尊重，编制的土地规划要兼顾各方，制定的复垦标准和方案简便易行，配套的复垦地方政策和法规规范有序。
主要包括以下内容：1.编制好土地复垦规划，并得到有效实施。
土地复垦必须有规划、有计划、有步骤地进行。
土地复垦必须有规划、有计划、有步骤地进行。
通过土地复垦规划的编制确定土地复垦的重点、目标及规模等。
（1）土地复垦要与用地的复垦义务人建设统一规划，合理安排，并结合生产建设逐年实施，使复垦权利人的土地科学合理的利用；（2）土地复垦要与当地的地理环境及生态环境保护统一规划、综合治理，充分照顾土地复垦权利人和复垦义务人的长远利益；（3）土地复垦要充分利用复垦义务人排放的废弃物充填塌陷、挖损的土地，使土地复垦义务人的经济效益发挥最佳，也照顾了复垦权利人的利益；（4）当地政府在编制土地复垦计划时，应当充分听取复垦权利人的意见。
