论我国行政改革与行政发展

论我国行政改革与行政发展【内容摘要】公共行政总是在一定的环境中进行的，而行政的环境又总是处在不断变化之中的。

实现已扩展能力和提高效率为取向的行政发展，其基本途径是行政改革。

行政改革是对公共行政从结构、功能、过程到制度、文化和行为方式诸方面进行变革，最终导致公共行政从传统向现代化转化的过程。

作为行政发展手段的行政改革和作为行政改革目的的行政发展，都不是盲目的、想当然可以推进的，而是必须遵循其内在客观规律的。

自1978年后，中国进入了改革开放的新时期，展开了全面的改革。

在24年的改革进程中，中国的行政体制改革已经取得了显著的成效，初步形成了适应社会主义市场经济发展需要的新的行政体制。

【关键词】行政管理体制改革人体化三步走一、行政改革的内涵与本质（一）西方学者对行政改革含义的解释和分析关于行政改革的内涵，行政学家曾做过种种不同的解释。

美国学者蒙哥马利从强调与政治的密切关系出发，认为行政改革是一个政治过程，是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部关系，改革的目标也随政治情势的不同而不同。

1另一位美国学者赫伯特·考夫曼则指出：行政改革就是“大规1转引自任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，地15 页。

模地创立新行政机构，将旧机构重新组合，废弃过时机构并将其职能分配给其他机构，对现存机构的自主程度加以改变，以及诸如此类的结构方面的改变”1。

弗雷德里克·C.莫舍认为，行政改革是使行政机构与周围环境相适应的一种努力，是克服机构过时的一种努力，以及使机构回到“正常平衡”的一种尝试，是每间隔一段时间就会重复发生的改组行为。

2而菲律宾学着则博采众家之说的基础上，对行政改革的概念作了概括，在他们看来，亚洲地区发展中国家行政改革的主要目的是支持国家实现发展目标。

行政改革的概念涉及结构的变化，也涉及行为的变化，或者说既涉及体制的变化，也涉及态度的变化。

（二）我国行政学者对行政改革内涵的认识我国行政学恢复初期，行政学者一般认为“根据我国的情况，行政改革一般是指在政府行政管理范围内，为提高行政效率，改变旧的和建立新的行政制度和方式的行政行为”3。

目前的一些行政学者认为，行政改革是：（1）一种有意识的行为，这种有意识的体现在行政改革的目标、计划和自觉性上；（2）一种主动的适应过程，是人们为了适应行政变化的要求而进行自我调整、自我适应的行动；（3）一种系统的过程，其对象不仅包括人员、机构和技术，而且包括制度和文化。

有关行政改革的各种解释从各自不同的角度揭示了行政改革的内在特性，简而言之，行政改革是公共行政之主体—政府为了适应变化的公共行政生态环境的需要，而有意识地对公共行政从结构、功能、过程、到制度、文化和行为方式诸方面进行变革的活动。

它本质上是政府对环境的一种适应过程。

二、行政改革的目标当代中国行政体制的改革要达到什么样的目标呢？这是改革者首先要考虑的问题。

设置科学的行政体制改革目标，始终贯彻在中国20多年的行政体制改革中，并形成了完整的思路。

1［美］赫伯特·考夫曼：《对行政改组的一些看法》，载［美］R.J.斯蒂尔曼编著；《公共行政学》下册，中国社会科学出版社1989年版，第183页。

2［美］弗雷德里克·C.莫舍：《政府改组：案例与评注》，载［美］·R.J.斯蒂尔曼编著：《公共行政学》下册，中国社会科学出版社1989年版，第180页。

3参见黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，经济科学出版社2002年版，第329页行政管理现代化，是指和社会化大生产与市场经济体制相适应的政府职能、组织机构、人事管理及其行政工作运转的科学化、合理化、规范化。

它具体表现为“八化”：1．行政管理法制化。

现代化国家是法制化国家，是依法行政的国家。

其中，制定行政法律非常重要，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

2．政府管理宏观化。

现代化社会大生产和市场经济造成的生产，分工越来越细，从事经济活动的企业成为市场主体，政府应该放弃对微观的具体事务的管理，转向加强对宏观的决策指挥的管理。

3．行政管理责任化。

现代化管理要求严格的责任制，实现行政管理责任化，真正做到职事到人、责任到人、权力到人。

4．行政管理民主化。

行政管理与民主政治紧密相连，行政管理民主化也在不断发展：一是行政管理工作的公开性，增加行政工作的透明度，接受社会各方面对行政机构的直接监督；二是行政管理工作的参与制，主张向普通民众开放，逐步实现人民群众的自治制度。

5．行政管理信息化。

信息技术对行政管理产生的影响是巨大的，行政管理现代化的途径就在于信息技术的普及化，即电子政务。

6．行政决策科学化。

包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。

7．行政机构精简化。

精简行政机构是当代行政管理现代化的重要举措。

精简机构应包含以下几个方面的具体任务：第一，下放权力，分解职能。

这是精简机构的核心与关键。

第二，在整体职能结构优化的基础上，调整或重新配置机构，包括合并、撤消、新设等。

这是精简机构的重点内容。

第三，建立科学的行政工作程序，加强行政组织立法，使行政机构运转制度化、机构编制法定化。

第四，按照职能和工作程序，进行职位分类，定编定员，培训人员。

第五，妥善安排好编余的干部的工作和出路。

对减下来的干部，组织各种训练班进行训练。

8．行政管理高效化。

现代化社会节奏加快、注重效率，因此也要求政府实现行政管理高效化。

政府的管理要有更多的活力，更多的创新精神，进一步提升行政效率。

三、加速推进行政改革当前，中国行政改革正处于第二阶段。

行政改革的实质就是要进一步减少和规范行政审批，促使各级政府从政府本位走向公民本位，从无所不包、无所不管的全能型政府走向有所必为、有所不为的有限型政府。

当前，中国行政改革正处于深化发展的关键时期。

经济改革和社会改革的深化发展，都有赖于行政改革取得突破性进展。

行政改革只能向前推进，不能停滞不前。

1加速推进行政改革，需要从以下几个方面着手，凝聚形成强大的动力源泉：首先，行政改革需要寻求政治层面的权威推动力量。

由于行政部门的自利性，行政改革在推进过程中遇到了一些困难。

需要借助于自上而下的政治力量进行推动，通过政治途径制定一揽子行政改革计划，促使行政部门切实规范行政权力。

具体而言，行政改革有赖于各级党委和行政首长的联合推动。

其次，行政改革需要依靠公民有序的政治参与力量。

扩大公民有序的政治参与，是推进行政改革的动力来源之一。

加快推进行政改革，需要继续扩大公民参与，提高公民参与的质量和效果。

再次，行政改革要发挥行政系统内部的互动力量。

行政改革必要超越单位利益和部门利益，不同部门之间要进行协商对话，以合理界定彼此的职责权限，减少改革阻力和障碍。

最后，行政改革需要完善行政法制和组织结构等制度保障体系。

一方面，要继续加强行政法制建设，消除权力垄断，抑制和防范特殊利益集团衍生，保障公民权利，维护公平正义，促进社会和谐；另一方面，要优化行政组织结构，减少行政层级，提高行政效率，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化和法定化。

2四、中国行政改革“三步走”发展模式1978年党的十一届三中全会开创了改革开放的新路线。

经过几年的实践，改革开放的显著成果进一步强化了改革自身的合法性。

农村土地承包责任制极大地1朱光明:《非营利机构与我国事业单位改革的目标选择》. 中国行政管理, 2004(3).2参见肖振远:《树立全面、协调、可持续的发展观》，《中共长春市委党校学报》2004年第1期调动了农民的生产积极性，城市工业改革进一步解放了生产力。

经济体制改革对原有的行政体制带来了很大冲击，正是在这一背景下，中国拉开了行政体制改革的帷幕。

中国政府分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年先后进行了五次较大规模的行政改革。

展望未来，中国行政改革仍然任重道远，面临着一系列挑战和重要使命。

1（一）中国行政改革的第一步：解放市场首先，精简行政机构和人员，减少政府对微观经济活动的干预，1982年行政改革以后，国务院的工作部门从100个精简为61个，国务院各部和委员会的正副部长和主任人数，共减少了67％。

1988年行政改革提出以转变政府职能为关键，确立了以政企分开、提高行政效率为改革原则。

1998年行政改革以后，国务院的工作部门从59个减少为53个，公务员精简了47％。

2003年行政改革以后，国有企业不再隶属于具体的行政部门，国家分别设立了国务院、省级和市（地区）级的三级国有资产管理委员会，分别负责监管中央政府所属、省级政府所属和市（地区）级政府所属的国有企业。

其次，政府职能有进有退，宏观经济管理职能得到强化。

（1）政府计划管理的产品比重不断减少。

（2）国有企业在国民经济中所占比重减少，国有企业经营自主权不断扩大；（3）非公有制经济在国内生产总值（GDP）中所占份额逐渐增大；（4）政府的宏观调控和社会管理职能明显增强。

第三，地方分权激发了地方活力，地方政府间竞争格局已然形成。

一方面，中央普遍扩大了地方政府在财政、税收、人事、行政审批、经济管理领域的自主权；另一方面，中央政府区别对待经济特区、沿海开放城市、经济开发区、西部12省（区）等特殊地方行政区域，分别给予地方政府以不同的行政放权和政策优待（二）中国行政改革的第二步：重塑政府第二阶段行政改革致力于重塑行政组织和政府职能体系，提高各级政府的治理能力，提高人民群众对政府工作的满意度。

国务院总理温家宝明确指出，“我们的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。

”1参见李强: 当代中国社会分层与流动［M］.中国经济出版社, 1993. 390.在当前和今后一个时期，中国行政改革都将以转变政府职能为核心，规范行政权力，致力于打造有限政府、法治政府、责任政府、分权政府、服务型政府、绩效型政府、掌舵型政府、扁平化政府、透明化政府、回应性政府、参与型政府、研究型政府。

1（三）中国行政改革的第三步：培育NGO非政府组织（NGO）作为公共治理的行动主体之一，是克服“市场失灵”和弥补国家在社会服务职能上的不足而产生的，并因对社会的独特贡献而获得了进一步发展的契机。

正是从这个意义上讲，中国在重塑政府的基础上，需要启动第三阶段的行政改革，即培育非政府组织。

五、我国行政改革的趋势—人体化（一）我国行政改革趋势的人体化随着我国计划经济向市场经济的过渡，个人价值和需求越来越得到承认和尊重，人本主义价值观开始为人们接受和重视并在社会各个方面开始回归。

我国的行政管理开始承认并接受人本主义价值。

“树立全面、协调、可持续的发展观”和构建和谐社会客观上必然要求把不断满足个体的人的需求作为行政管理的重要目标之一。

2我国的行政管理中的人本主义改革方向应当选定在树立全面、协调、可持续的发展观，强化政府的发展职能、建设服务型政府、转变管理理念、大力推进民主行政和依法行政、大力推进制度创新等几个方面。