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浅析国土空间规划视角下控制性详细规划编制要点程东梅（夏邑县城乡规划编制研究中心，河南 夏邑 476400）摘要：在“五级三类” 国土空间规划体系框架下，明确控制性详细规划编制要点，也是进一步探索编制技术路径及其他研究的前提条件。
在全面推进国土空间规划当中，如何做好控制性详细规划编制至关重要。
为此，本文在全面了解、国土空间规划视角下控制性详细规划编制意义的基础上，阐述了当前存在的问题，并提出了几点建议，以期提高控制性详细规划编制的合理性、科学性。
关键词：国土空间规划；控制性详细规划编制；意义自然资源部于2018年成立之后，我国城乡规划体制改革步入了一个新的发展阶段。
伴随国土空间规划的深入发展，城乡规划管理工作面临着重大挑战。
自《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019年5月出台以后，国土空间规划体系逐步确立，并实现了国土空间规划体系方向明确化，在空间和时间上，国土空间规划对一定区域国土开发和保护作出了明确安排，其中便包含详细规划，要求在市县及以下进行详细规划编制。
在国土空间规划视角下，编制合理的控制性详细规划，可以为城市建设和城市管理提供指导，因此，必须从编制体系和控制内容方面入手，积极探索新的规划途径。
1 国土空间规划视角下控制性详细规划编制的意义在机构改革不断深入的过程中，国土空间规划体系重构，给城乡规划发展提出了更高的要求。
因此，在国土空间规划视角下，做好控制性详细规划编制具有重要意义。
（1）控制性详细规划具有“承上启下”的作用。
在详细规划编制阶段，控制性详细规划是第一编制层次，通过量化指标，控制性详细规划可以将总体规划当中的平面控制转化为对城市建设的三维空间控制，将总体规划当中的定性控制转化为对城市建设的定量控制，将总体规划当中的宏观控制转化为对城市建设的微观控制，以此实现宏观与微观、整体与局部控制，切实深化、落实整体规划意图，制定控制性详细规划编制。
（2）控制性详细规划是规划管理的重要依据。
浅谈控制性详细规划的编制与实施摘要：结合上层次规划的规划理念，根据具体地方的不同情况，论述控制性详细规划编制过程的有关问题及解决办法，加强控制性详细规划的可操作性。
关键词：控制性详细规划；规划目标；实施；编制技术与方法一、起源与意义随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，通过引入国外“土地分区规划管理”并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的规划类型—控制性详细规划（下简称控规），控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城镇局部地区的土地利用、空间环境等作出具体安排，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。
自 1991年以来颁布实施的《城市规划编制办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》及《城市规划编制办法实施细则》明确了控规的编制内容和要求，而2008 年《中华人民共和国城乡规划法》的实施，使城市规划更进一步得到重视，规划在城市发展战略与建设管理中发挥的作用不断增强。
控规作为桥梁，衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划，起到了深化前者和控制后者的作用，控规通过确定规划范围内地块的土地使用性质、使用强度控制指标、道路和工程管线控制以及城市设计环境的控制要求，对实现规划的“可操作性”起到重要作用。
但是，控规在当前城市规划中存在实际操作困难，其规划与实施的联系紧密度依然存在问题，现结合肇庆市高要区相关控规项目，对有关问题进行一些探讨和研究。
二、控规编制过程及实施存在问题由于我国地域条件的大不相同，在控制实施的过程中，同一指标体系未能符合所有规划地块的情况，再加上人为因素的影响，使得控规在实施中出现多次修改，导致与原有规划所控制的内容有较大的不同。
1、控规编制组织缺乏整体性，存在单个小片区规划的现象为进一步完善城乡规划建设审批依据，肇庆市高要区已完成了多个重点发展片区控制性详细规划编制及审批工作，目前中心城区范围内大部分已覆盖控规，辖区内部分镇已完成重点区域控制性详细规划编制工作，但大部分镇的控规覆盖率仍然未能达标，而根据相关要求，所有建设项目需要编制控制性详细规划方可实施建设，导致现阶段控规编制计划是围绕土地开发需求进行编制，存在因某个项目而委托编制小地块控规的现象，难以与总体规划相衔接，编制质量不高，难以适应管理使用的要求。
控制性详细规划编制要注意问题及事项研究摘要：作为法定规划，控制性详细规划担负着执行上位规划及指导下层次规划的重任，对城市规划、建设及发展有着重要影响。
文章对新形势下进行控制性详细规划编制要注意问题及事项进行深入分析，并浅谈个人建议，以供借鉴。
关键词：城市规划；详细规划（简称《控规》）；编制；注意事项前言近年来，随着经济快速增长及城市建设推进，城市迎来了巨大的发展机遇，但也面临众多挑战。
综观众多城市《控规》，在指导实践过程中还存在很多不足，例如《控规》所编制内容与现实存在较大差距；在实施过程中随意更改条文及内容等。
为确保《控规》能发挥其应有作用，在编制控规工作过程中，要注意做好有关方面工作，更好地为城市建设及发展服务。
一、强调规划有效衔接《控规》编制时，应对原有的详细规划、总体规划等内容进行分析，并对二者间存在的如跨度大、衔接不当等问题，通过编制新的《控规》进行解决。
但在具体编制过程中，个别编制人员，并没有深入研究上述问题并有效化解。
具体表现包括：不清楚上一层次规划的编制原则；对总体规划、分区规划等不作认真识别、疏理等，仅重视对单次项目的规划进行研究。
这种做法，容易出现本次编制的《控规》与总体规划不符的问题。
此外，还会出现单次编制《控规》项目不符合规划大原则，甚至出现冲突。
当对编制人员对这些细节不重视，都会引发衔接不到位问题出现。
为防止上述问题出现，应加强《控规》与相关规划的衔接管理工作。
1、编制《控规》前，参与编制的人员需要先与相关管理部门联系，共同研究，对不同类型的规划要求进行了解并掌握，包括总体规划、分区规划、不同的专项规划等。
在了解不同规划的要求后，再进行《控规》编制工作，以保证市一级规划体系的整体性、延续性、可持续性、实施性；2、编制《控规》过程中，必须研究相关规划，并与之配合。
具体表现在，在编制控规目标、内容前，要对上层规划、地方政策、专项规划等进行认真分析研究，并制定与其相合的措施，并工作到位；3、编制《控规》后，还需要对照各类规划进行检查，确保其能够整合在一起，方便对规划进行管理。
控制性详细规划编制探索摘要：长期以来，控制性详细规划在城市规划建设中发挥着重要作用，但是随着城市发展的加快，传统控制性详细规划的不适应性日益明显，对控制性详细规划编制进行新的探索亦成为各方共识。
本文结合传统控规编制与实施中存在的问题及控规发展的新形势，就控制性详细规划编制探索进行相关探讨。
关键词：控制性详细规划；问题；新形势；控制单元；编制体系；保障体系2008年《城乡规划法》的实施对城乡规划建设事业产生了巨大的影响，该法明确了控制性详细规划的法律地位，表明了控制性详细规划对城市规划建设发展起着不可替代的作用。
另一方面，随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控规编制与实施中存在的诸多问题。
因此，必须对控制性详细规划编制进行新的探索，以适应形势发展的要求。
1 传统控规编制与实施中存在的问题1.1 规划编制层次缺乏控规的编制往往依靠规划师的主观判断和分析，在配套设施规模、地块指标的确定等方面主要凭借主观经验，而不是运用先进技术及工具得出科学合理且客观的分析，规划的合理性和可操作性大打折扣。
1.2 规划的刚性有余、弹性不足传统控规技术方法刚性强、弹性弱，政府自由裁量权较小，在面对复杂市场需求时，容易在规划管理方面出现问题。
规划的编制到实施需要有一个过程，现阶段社会的发展瞬息万变，整个中国的城市建设处于开发的热潮，规划的编制往往被要求在较短的时间内完成，进而出现前期分析不到位及市场预测的主观性较强等问题，也使规划的不科学性和不合理性愈加凸显。
1.3 规划实施保障不力在规划实施的过程中，许多城市政府过于迁就，仅仅为了招商引资的需要，就对规划的实施进行过多行政干预，对开发建设的热度超过了城市公共设施及基础设施建设，用地性质发生变动，规划意图难以得到实施，许多公益性公共设施用地被用于开发，公益性基础设施往往得不到落实，导致控规的保障不力。
2 控规发展的新形势2.1 促进控规技术的发展2008年中华人民共和国《城乡规划法》的颁布与实施，使控规成为城市开发建设活动的法定依据，控规的“权威性”和“刚性”进一步强化，显著提升了控制性详细规划的法律地位。
浅谈当前控制性详细规划编制的问题与趋势摘要：文章围绕当前城市编制控制性详细规划过程中出现的若干问题，探讨在城市发展转型期，随着规划法制化建设的不断强化，如何通过方法的改进和创新，建立符合市场经济运行规律、适应城市发展建设需要的控制性详细规划编制和实施管理体系。
关键词：控制性详细规划；编制和实施管理体系一、引言控制性详细规划作为法定规划的一种类型，以其明确的控制内容、具体的控制方式、可操作性较强的优点成为城市规划管理部门控制和引导城市开发建设的主要手段和依据。
但在我国城市化高速推进的今天，社会经济建设为城市建设带来了很多不稳定的因素，暴露了过去的控规编制方式在编制过程和管理方面都存在着很多问题。
近年来，我国的各大城市在具体编制控制性详细规划的过程中，已经进行了很多的探索和创新。
新法规法则的颁布实施，对控规提出了很多新的要求，同时也为当前形势下控规的编制提供了很多新的思路。
本文主要是在对各个地区、城市做法进行分析的基础上，结合相关法规法则的规定，探索适应新形势需求的控制性详细规划编制与管理措施。
二、当前控制性详细规划编制过程中存在的问题分析2.1 规划编制方法缺乏针对性传统控制性详细规划存在“一刀切”、“同质化”的现象，对于不同地块的功能、地域的差异化体现不足，规划编制的深度、内容采用均质化的标准，一步到位、面面俱到而侧重点不突出，规划的刚性和弹性要素界定不明。
规划编制方法缺乏针对性，是导致控规在实际执行过程中不适用、反复调整修改的重要原因。
2.2 管理与规划编制脱节市场经济条件下的规划管理工作，不仅比计划经济时工作量大，而且更艰巨复杂，对规划决策的科学性和管理的效率提出了更高的要求。
各种建设投资主体为取得自身利益的最大化，往往将开发建设容量指标、配套市政设施建设、公益性公共服务设施建设等作为市场博弈的砝码，挑战规划的科学性，突破规划管控的“底线”。
面对上述问题，政府规划管理部门存在两种极端，一是为了适应所谓社会整体发展需求，“按需规划”、控规编而不批、边审批边规划、或编后反复修改，将本应是“将来式”的规划变成迁就现状、迁就项目的“过去式”规划，使控规成为招商引资、追求眼前利益的“工具”；另一种倾向是将控规成果视为不可更改的教条，使得项目审批处处是瓶颈，这种“以静制动”的方式导致行政管理效率低下，规划管理的适应性、灵活性不足。
浅谈控制性详细规划控制指标翁樟水《中华人民共和国城乡规划法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法律法规的颁布实施，我国控制性详细规划的法律地位、编制、审批、实施管理的模式基本固定，控规在城镇建设中所产生的作用举足轻重。
正是由于控规具有很高的法律地位，故控规制定的时候也必须具有很强的科学性和实践性，但纵观当前城镇建设的实际情况，控规的单调僵化与城镇发展的复杂多变冲突，往往“控则死、变则乱”，管理之被动显而易见，也对城镇建设带来不良影响。
产生这种问题的原因是多方面的，有制度、管理、技术等，而本文仅对控制编制中的土地开发强度指标制定，提出些许粗浅想法。
一、当前开发强度指标体系利弊《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中第十条规定：控制性详细规划应当包括下列基本内容：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。
第二项是主要对控制指标作了明确的规定，在经济发达地区的控规当中，一般确定容积率、建筑高度、建筑密度的上限和绿地率的下线，不发达地区则可能相反。
其中容积率、建筑密度、建筑高度之间存在换算关系，建筑平均层数=容积率/建筑密度，确定两项指标便可推演出另一项指标。
经个人分析，认为当前指标体系有以下利弊：1、控制指标体系简单方便规划操作管理容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等规划控制指标简单、通用、易懂，方便了规划编制、规划管理和相关部门及企业、集体、个人等之间的沟通协调，很大程度上提高了效率。
通过多年实践表明，该指标体系对城镇土地开发建设起到了重要作用，促进了土地有偿使用制度不断完善。
浅谈控制性详细规划在城市规划中的应用摘要：城市规划是城市建设与发展的主要构成部分，而控制性详细规划能够持续优化城市土地与空间资源配置，有效调整城市布局，健全城市功能，提供城市规划管理手段。
因此，本文就结合案例分析，针对控制性详细规划在城市规划中的实际运用进行了研究与探讨，以供参考。
关键词：控制性详细规划；城市规划；应用城市文化发展重要条件就是良好的城市规划，是提升城市素质与城市文明的关键因素。
不过，城市设计导则是城市设计理论里高价值的部分，还没有得到重视，对其作用和价值还需要进一步研究。
所以，掌握城市设计导则本质和作用，同时在制定和表达方面适应城市规划需要，是值得深入思考的问题。
控制性详细规划研究对城市规划意义重大，不但可以提升城市规划质量，还可以揭示与剖析控制性详细规划运行过程与执行结果，持续促进控规调整与完善，继而巩固控规社会地位，让城市规划发挥重要作用。
一、控制性详细规划概述控制性详细规划是首个被整合到编制办法的城市规划，这表示控制性详细规划对于国家建设尤为重要，同时慢慢被运用到城市规划中。
基于此，对全部有关于控制性详细规划内容加以明确规定，突出规划于土地市场的作用。
通过长时间的实践运用，1996年的城市规划编制办法对控制性详细规划展开了强调，编制办法细则对所有土地的使用均进行了明确，涵盖建筑细则、土地容积率等，均作了详细规定，规定在执行城市控制性详细规划过程中，充分体现出要素。
根据地位与作用而言，我国制定控制性详细规划，即严控和正确指导城市用地与土地发展，一则能够把控土地使用，二则能够给开发商管理提供理论依据。
二、城市规划中控制性详细规划的应用实践（一）项目简介1.项目区位。
东莞市谢岗镇银湖片区处在东部，紧邻广梅汕铁路和莞惠东路，处在粤海产业园的中部地区。
此次调整规划属于控制性详细规划范围，调整地块处在谢岗镇银湖片区西南角，紧挨着广梅汕铁路与银湖一路。
调整范围从广梅汕铁路与银湖一路，规划四周围合而成。
浅谈对控制性详细规划的认识及相关思考作者：张中杰来源：《城市建设理论研究》2013年第15期摘要: 控制性详细规划的作用，控制性详细规产生问题的根源，关于控规指标体系的几点思考。
关键词：控制性详细规划思考中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：我国的城市规划编制体系分为两个层面即战略层面和操作层面，即总体规划阶段和详细规划阶段, 详细规划阶段又分为控制性详细规划和修建性详细规划,《城市规划编制办法》第二十四条规定“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目许可的依据。
编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。
”因此控制性详细规划是总体规划和修建性详细规划之间有效的过渡与衔接，起到了深化前者和控制后者的作用，但是我们目前的控规实施过程中面临控制有余、弹性不足、频繁调整等相关问题。
下面我就控规谈下自己的看法。
1、控制性详细规划的作用控规在规划体系中主要起以下三个方面的作用：1.1承上启下的作用。
在我国的城市规划编制体系中，控规的核心价值在于“承上启下”，强调规划的延续性，它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制，转化为对城市土地乃至三维空间定量、微观的控制，从而具有宏观与微观、整体与局部的双重属性，既能继承、深化和落实总体规划的意图，又可对城市分区和地块建设提出直接指导修建性详细规划的编制导则。
1.2管理的依据和建设的引导。
控规在规划控制体系中的地位体现为其突出的“管理性”特征。
由于控规的层次、深度适宜，同时又是采用规划管理语言表达规划的原则和目标，因此它是规划管理的依据和城市建设的指导，但从目前的实际情况看，控规仅仅是规划管理的一个参考，未能起到应有的控制与引导作用，大部分内容在管理审批实践中均有所调整。
控制性详细规划视角下的规划设计编制摘要:长期以来，控制性详细规划在城市规划建设中发挥着重要作用，但是随着城市发展的加快，传统控制性详细规划在市场经济中的不适应性日益明显，对控制性详细规划编制进行新的探索亦成为各方共识。
而规划设计作为对控制性详细规划的延续与深化，做好其编制工作也十分重要。
本文就控制性详细规划视角下的规划设计编制进行相关探讨。
关键词:控制性详细规划；规划设计；精细化；编制中图分类号： g322 文献标识码： a 文章编号：1引言所谓控制性详细规划(以下简称“控制性详细规划”)是以城市总体规划为依据,对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境等做出的具体安排，是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。
控制性详细规划作为一种有效地控制城市土地利用和强化城市管理的技术手段，在城市的开发建设中发挥着重要的作用。
但随着传统控制性详细规划在市场经济中不适应性的日益凸显，对控制性详细规划编制进行新的探索亦成为各方共识。
建立以“控制单元”为基本单位的控制性详细规划编制体系，在单元内进行总量控制，实施动态平衡，并改变传统控制性详细规划一成不变的“终极蓝图”式的控制内容，已经成为控制性详细规划编制的发展趋势。
而控制性详细规划在向中观层面控制转变的同时，势必对微观层面的规划设计条件编制提出更加精细化的要求。
下面，就从控制性详细规划视角下，对规划设计编制进行相关探讨。
2规划设计条件是城市规划调控消极外部效应的一个重要载体我们已经有了各种各样的标准、规范和法规，在法制社会里，只要不违反这些规则，开发商可以随意地追求自己的利益，而城市规划编制的主要目的亦在于为开发建设提供明确的指导控制依据。
按照我国目前的规划编制体系，城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。
长期以来，虽然规划设计条件隐没于相关管理法规、规定之外，但在实际操作中，规划设计条件作为控制性详细规划和修建性详细规划的中间阶段，起着十分重要的作用，是控制性详细规划的延续与深化，也是城市规划调控消极外部效应的一个重要载体。
浅谈控制性详细规划的编制与修改本文从控制性详细规划（简称“控规”）的技术体系和修改等方面论述了新时期的控规的编制和修改方面常见的问题，并进行了相关分析，为提高控规的实用性，更好的服务于城市建设和经济发展提供了参考建议。
标签：控制性详细规划；编制；修改一、新时期控制性详细规划的技术体系1.以“单元控制+地块控制”的形式实现规划衔接。
“单元控制”的提出是为了满足“控规全覆盖”的要求，重点是落实总體规划的要求，起到承上启下、分解落实的作用，主要包括以下内容：主导功能、人口容量、重大设施、道路系统、城市设计指引、地下空间控制等。
“地块控制”则包括了开发强度等《城市规划编制办法》规定的所有指标内容，作为地块出让规划条件的最主要、最直接的依据。
基于以上理论，现阶段很多城市编制了大量的“单元规划”以达到“控规全覆盖”的要求，但是笔者认为“单元控制+地块控制”的形式对于上海、北京、武汉、重庆等大城市是有必要的，但对于人口规模在100万及以内的城市而言，这种编制形式是否适合有待商榷。
大城市的用地规模过大，在总体规划编制时难免在某些方面存在疏漏，但在人口和用地规模不大的城市，如果在总规编制阶段经过规划主管部门和当地规划院的认真研究、审核，其总体规划完全有可能达到“单元控制”中所要求的内容和深度，至少大部分内容是没有问题的，那么“单元规划”对于城市人口规模在100万及以内的城市就没有存在的意义了，政府可以根据发展情况，出台详细的编制计划，直接分年度滚动编制地块层面的控规，以达到引导控制和管理城市开发建设的目的。
2.以“强制性+指导性”区分刚性和弹性。
在《城市规划编制办法》有如下明确表述：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容”，但是在实际工作中我们应该根据控规编制区域的不同，灵活划分强制性内容和指导性内容。
通常来说，对于城市新区及开发区等地区，除了主导功能、主干路网和“四线”作为最基本的“强制性内容”通过法定程序确定下来外，其他更细节的控制内容其实是很难准确把握的，暂且作为“指导性内容”，待发展前景明朗后再逐步明确和深化、细化。
控制性详细规划编制若干方面的思考前言随着我国经济的不断增长，城市建设的不断推进，在带给城市发展机遇的同时，也存在诸多的挑战，并对城市的科学规划、高效管理等工作造成巨大阻碍，冲击着我国控制性详细规划的编制和管理工作。
目前，各地控规在规划实践中还存在着很多问题，突出表现在：很多控规的编制成果内容与实施脱节或者控规在实施过程中被随意更改。
本文将从控规管理的角度出发，深入地分析在当前控规在编制过程中应注重的几个方面内容。
1.加强与相关规划的有效衔接控制性详细规划需解决传统详细规划与总体规划之间衔接不当和跨度大的问题。
但是控制性详细规划在实际编制过程中，规划人员会忽略以上问题，具体表现为：对上一层次的规划重要原则认识不足，在编制之前没有对总体规划及分区规划进行有效疏理，只注重对本项目的规划分析，导致经常会出现脱离总体规划的现象，并时常会与规划大原则相冲突。
加强控制性详细规划与相关规划衔接不足的方法有：⑴控规编制前，需和规划编制管理部门相配合，疏理总体规划和分区规划，以及各类的专项规划等在规划内的要求，从而确保城市规划体系的一致性和延续性；⑵控规编制中，与相关的规划配合，主要表现在制定控规目标的时候和确定控规内容时，均需对地方政策、上层规划、专项规划等内容落到实处；⑶在控规编制后，需强调各类规划之间的整合，从而方便规划的管理。
除了总体规划外，还需要实施专项规划，如绿地规划、交通规划等。
加强与专项规划的衔接，增加社区服务中心、文化站、养老院、加油加气站、消防站等公共服务设施及市政设施的配置。
2. 合理控制开发强度和人口规模在控制性详细规划编制过程中，存在对城市土地的经济规律缺乏认识的现象，导致容积率等相关指标的制定过程比较随意，会脱离地价的条件，与城市的地价脱节，从而出现开发强度过高，人口规模过大的问题，具体表现有：⑴开发强度过高，如为追求所谓的经济效益，完全不顾城市的空间发展结构和特征，居住用地的开发强度表现出“一刀切”的现象，呈现普遍性的高容积率；⑵开发强度过高势必带来人口规模的扩大，如果没有进行合理的功能分区和上位规划论证，对人口规模没有做到合理的控制，将导致城市人口到处集聚，城市交通和基础设施等一系列配套超负荷承载的现象。
浅谈控制性详细规划的编制与实施
发表时间：2017-10-10T19:07:35.990Z 来源：《基层建设》2017年第16期作者：潘彧[导读] 摘要：结合上层次规划的规划理念，根据具体地方的不同情况，论述控制性详细规划编制过程的有关问题及解决办法，加强控制性详细规划的可操作性。
肇庆市城乡规划局高要分局城乡规划服务中心广东肇庆 526100 摘要：结合上层次规划的规划理念，根据具体地方的不同情况，论述控制性详细规划编制过程的有关问题及解决办法，加强控制性详细规划的可操作性。
关键词：控制性详细规划；规划目标；实施；编制技术与方法
一、起源与意义
随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，通过引入国外“土地分区规划管理”并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的规划类型—控制性详细规划（下简称控规），控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城镇局部地区的土地利用、空间环境等作出具体安排，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。
自 1991年以来颁布实施的《城市规划编制办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》及《城市规划编制办法实施细则》明确了控规的编制内容和要求，而2008 年《中华人民共和国城乡规划法》的实施，使城市规划更进一步得到重视，规划在城市发展战略与建设管理中发挥的作用不断增强。
控规作为桥梁，衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划，起到了深化前者和控制后者的作用，控规通过确定规划范围内地块的土地使用性质、使用强度控制指标、道路和工程管线控制以及城市设计环境的控制要求，对实现规划的“可操作性”起到重要作用。
但是，控规在当前城市规划中存在实际操作困难，其规划与实施的联系紧密度依然存在问题，现结合肇庆市高要区相关控规项目，对有关问题进行一些探讨和研究。
二、控规编制过程及实施存在问题
由于我国地域条件的大不相同，在控制实施的过程中，同一指标体系未能符合所有规划地块的情况，再加上人为因素的影响，使得控规在实施中出现多次修改，导致与原有规划所控制的内容有较大的不同。
1、控规编制组织缺乏整体性，存在单个小片区规划的现象
为进一步完善城乡规划建设审批依据，肇庆市高要区已完成了多个重点发展片区控制性详细规划编制及审批工作，目前中心城区范围内大部分已覆盖控规，辖区内部分镇已完成重点区域控制性详细规划编制工作，但大部分镇的控规覆盖率仍然未能达标，而根据相关要求，所有建设项目需要编制控制性详细规划方可实施建设，导致现阶段控规编制计划是围绕土地开发需求进行编制，存在因某个项目而委托编制小地块控规的现象，难以与总体规划相衔接，编制质量不高，难以适应管理使用的要求。
2、指标确定依据不足，缺乏控制引导作用
目前高要区已编制的控规中，在指标确认上主要依据《肇庆市城乡规划管理技术规定》，而有些控规是根据现有具体项目而编制，由于编制时间较短，承担控规编制任务的规划设计单位为赶任务在方案设计时没有做到精益求精，仅按照相关规范及实际开发项目要求保证内容的完整性，在高要撤市变区的背景下，未能充分考虑高要整体与个体的优势及区别，对指标确定的分析研究不够，导致指标在城市开发建设过程中遇到问题缺乏科学依据，不能回答民众提出的实际问题，规划主管部门难以坚持原控规规划内容。
高要城区及各镇编制的控规普遍存在经批准实施后在管理审批实践中有所调整的现象，而控规指标调整多为“由低调高”，直接导致地块总建筑量的增加，使得城市人口和环境容量面临失控，这给城市公共设施的服务质量以及城市基础设施的承载力等带来巨大挑战，社会公益工程和生态环境建设极为不利。
另由于控规调整的增加，大面积的控规调整取代原有控规的设计，引发人们对控规编制科学性的质疑，影响到城市规划工作的严肃性和稳定性。
3、公众对控规编制的参与程度不够，控规审批程序流于形式
根据《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规的规定控规编制过程中须包括批前公示和批后公告，有效的公众参与可以反映广大公众的利益诉求，是对规划公正性、公平性和科学性的有力保障。
高要区控规项目主要采取报纸和网站两种形式，个别项目会增加现场公示或征求意见等形式，就公示形式来说已经较为全面。
但由于控规的方案中存在许多专业的文字和图纸表达，也许公众未能完全理解规划，那么控规的公众参与活动更多会流于表面形式，其公示结果可能不能在规划中得到应有的体现，对规划产生的实质作用较小。
且在控规编制过程中，规划编制管理部门和规划设计单位往往注重领导的意见，未很好的体现公众的要求和利益，所有这些现象造成控规在实施过程中面临议论经不住推敲，结果导致实施过程中矛盾不断、阻力重重。
三、控规编制与落实的衔接
1、制定控规编制计划，保证城市建设的完整性
与城市总体规划及分区规划等上层次规划进行衔接，根据城市总体布局的近、远期要求制定控规编制计划，充分考虑城市整体的发展，各个控规之间形成相互影响的良好形势，造成一加一大于二的效果，减少重复建设，适应管理使用的要求，促进城市的可持续发展。
2、进行详实的现状数据调查，合理分析规划地块定位
详实的现状调查有利于加强控规的编制高度和实施效果，可分成调研前、中、后期进行。
在控规项目调研开始前项目设计单位可根据总规划和分区规划中规划地块的用地性质、道路交通、基础设施等进行初步了解，正确把握在更大区域内规划用地的定位和定性，清楚上层规划中城市发展面临的问题和解决的途径，并考虑如何在控规中进行落实和深化；调研开始时不依赖于已有的调研成果，应根据特定地区的个体特性调整资料收集方案，在调研的过程中要 “因地制宜”，对其特征进行深入分析研究，提出切实有效的规划对策；根据调研资料及收集的相关发展意见细化上层规划的定位及角色，提出明确的建设内容与目标，建设方法及开发与保护要求，协调周边地块交通，合理规划结构及配套设施，增强控规用地布局的合理性。
3、分类确定指标体系，加强刚性与弹性的结合
控规中的指标体系是控规编制的核心内容，主要表现为对用地开发强度的直接控制和空间结构的引导，控规指标确定得是否合理，会直接影响到了控规实施的效果和城市建设的发展。
合理确定管理单元。
根据行政界限、河流、道路、同一使用性质、功能内在关联性合理确定基本管理单元，各个管理单元根据不同的开发要求进行分类控制，管理单元内地块在满足管理单元总量控制的要求下，内部地块之间的容积率等指标可以进行调整，其公共服务设施的安排不必局限于特定地块之内，只要其空间影响范围与程度不会受到较大影响就可以在一定范围内灵活选定位置，赋予控规一定弹性空间。
根据相关法规要求及实际需要建立刚弹结合的控制指标体系。
依据总体规划的控制要求和政府重点开发目标及项目对各地块的开发建设作初步的近远期安排，属于近期建设的管理单元，对其用地性质及控制指标做出比较明确的规定，但也可保有适当的兼容性；属于中期建设的管理单元，以混合用地控制为主，控制指标保证合理的上下浮动；属于远期建设的管理单元，由于市场前景尚未明了，政策变动因素较大，规划以弹性用地为主，并明确其相应的弹性范围。
最后在控规编制中，除了完成常规的指标确定以外，还可建议性地给出指导城市建设的相关指标，如建筑高度、风格、色彩等指标，加强了控规对空间形态的控制和引导，保证城市建设的统一性。
4、提高控规指标调整的科学性，完善调整手段
控规指标调整的研究应当充分尊重城市总体规划及分区规划的各项要求，通过一个更大的范围去研究具体项目的指标论证，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则不予调整许可。
完善规划调控的奖惩手段，包括调整收费、奖励、可交易许可等等，保证建设单位利益，引导其自觉地改变控规指标调整行为，促使建设单位形成注重资源使用、主动适应城市建设要求的氛围。
5、增加公众参与形式及次数，保证公众利益
在控规编制的全过程中，资料收集、初步成果、中期成果、最终成果等各个环节均组织公众参与，根据控规方案设计城市规划模型形象的反映规划理念，公众参与形式可包括网络、报纸、现场公示等常规形式和听证会、访谈、问卷等多元化形式，充分倾听并积极统筹不同社会群体的空间利益诉求，根据可行性意见调整控规内容。
在规划实施阶段建立实施反馈机制，实时开展调查总结，及时研究控规出现问题，适当调整控规适应城市建设变化。
四、结语
控规编制工作水平的高低直接影响城市建设的发展，而如何使控规对规划区域的设想和控制得到落实，还需要管理部门的组织和协调，才可以有效促进城市建设的健康协调发展。
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