中国社会保障改革与发展战略

一、形式，挑战和任务

从时代发展与国情变化出发，中国社会保障制度建设所面临

的形势总体上是非常有利的，但现实困难与挑战也相当严峻。深

化社会保障制度改革，并最终全面确立能够免除全体国民后顾之

忧、带给人民长久幸福的健全完备的社会保障体系，仍然是一项

需要付出长期的努力才能完成的艰巨任务。

(一)"前形势

强调当前形势对建设健全的社会保障体系在总体上非常有

利，是基于新时期的政治、经济、社会发展，已经为中国社会保障

体系建设奠定了良好的基础。

从政治角度出发，科学发展观已经成为_国家发展的指导思

想，构建社会主义和谐社会已经成为国家既定的社会发展目标，

执政为民、以人为本已经成为执政党与政府施政的核心理念，公

平、正义、共享已经成为新时期的主流价值取向，实现“学有所教、

劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”和让人人享有社会保

障已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺。因此，在国家已经

站在较高的发展平台后，如何将经济成果转化为国民福利，通过

健全的社会保障体系来解除全体国民的后顾之忧并持续增进国民福利，客观上已经成为国家发展进程中的重要政治目标，也是

执政党和各级政府的重大政治责任。清晰的政治目标及其对社

会保障的定位，决定了建设覆盖城乡居民的健全的社会保障体系

已经成为国家发展的重要目标指向。

从经济角度出发，不仅以往的发展成就为建设健全的社会保

障体系奠定了日益丰厚的物质基础，而且国民经济新变革与内驱

型经济增长模式的取向更对健全的社会保障体系提出了迫切需

求。一方面，改革开放创造了中国经济持续高速增长30年的奇

迹，并且还在继续着这种奇迹。30年间GDP年均增长9．7％，①

GDP总量已从1978年的3600多亿元增长到2007年的24万多亿

元，人均GDP已经进人了中等发达国家行列。②国家财政实力持

续大幅度增强，从1978年的1 100多亿元增长到2007年的51300

多亿元。⑧经济总量与财政收入的快速增长及所具规模，已经为

建立健全的社会保障体系奠定了日益丰厚的物质基础，国家不仅

有责任为人民构建一个没有漏洞的社会保障安全网，而且具备了

构建一个健全的社会保障体系的经济能力。以往那种以经济落

后与财力薄弱作为忽视国民社会保障需求增长的理由已经不成

立。另一方面，中国经济正处于新的变革阶段，要继续保持国民

经济的持续发展，选择内需驱动型经济增长模式是必由之路，而

内需驱动型经济的发展又只能建立在能够给国民以稳定的安全

预期的基础之上，只有健全的社会保障体系才能真正给全体国民

带来普遍的生活安全感与稳定的安全预期。因此，社会保障对中

国的经济发展而言，不仅不是一种负担，而且是一种非常必要的、

有益的长效投资。可见，日益雄厚的经济基础及对内需驱动型经

济发展模式的追求，为社会保障制度的完善及其经济投资功能的

有效发挥，创造了极为良好的条件。

从社会角度出发，在人民生活状况普遍获得持续改善的条件下，社会结构还在进一步分化，社会流动速度在加快，社会风险在加速积累，包括贫富差距、劳资矛盾、流动人口(特别是农村进城

务工的劳动者)与当地居民的利益分歧及城乡差距、地区差距等

在内的诸多现实问题，均迫切需要通过社会保障制度来缓和甚至

化解。不同社会阶层的民生问题已经在持续发展进步中全面升

级，城乡居民跨过温饱阶段并进入小康生活阶段后，已经不再满

足于一般意义上的收入增长与生活水平的提高，而是要求社会公正，追求共建、共享、共富和有安全保障、自由、平等、体面尊严的高质量生活，从而对建设覆盖城乡居民的健全的社会保障体系的

呼声日益高涨，人民期望通过这一制度来解除生活后顾之忧并确

立长久的、稳定的安全预期。人民对社会保障的普遍需求与升

级，构成了加快社会保障制度建设与发展的源动力。

从历史文化传统的角度出发，也已发生了深刻变化。例如，

由旧中国的家庭人，到计划经济时代的单位人，进而发展到现在

的社会人，揭示了单位保障制瓦解后，个人的生活保障乃至自由、平等与尊严，不得不从依靠家庭、依靠单位转向依靠社会化的保

障机制；家庭规模的小型化与少子高龄化，决定了家庭保障功能

不可逆转地会持续走向弱化，家庭内部的孝道与亲情虽然仍存，

家庭成员之间的相互保障却Et益难济，从而不可避免地对社会保

障体系产生内在的日益增长的需求；还有公众价值取向的多元

化，以及个人自由追求的扩张，也会对社会保障体系建设与发展

产生影响。上述变化依然在继续之中，它是对社会保障体系建设

产生正面推动的重要因素。

从国际环境来看，一方面是经济全球化正在异常深刻地直接

影响着国家与国家之间的竞争，影响着一国之内的劳资关系，它

为各国社会保障改革与制度建设提供了新的视野与重整机会，因

为经济全球化背景下的社会保障制度建设必定要与国家竞争力

和经济可持续发展紧密联系；另一方面，自20世纪80年代以来，发达国家在调整自己的社会保障制度，新兴工业化国家与许多发

展中国家也在积极探索着自己的社会保障发展之路，来自国际上

的经验与教训异常丰富。因此，国际环境能够促使中国社会保障

改革与制度建设保持理性。

总之，我们所处的时代，已经开始从单纯强调经济增长乃至

GDP至上、效率至上的时代，向经济社会全面协调、健康文明、可持续发展为特征的科学发展时代转变；从不同群体或阶层利益分

割的时代，向城乡居民普遍受惠的时代转变；从共同贫穷时代并

经历追求部分人先富起来的时代，向全体国民迈向共同富裕的时

代转变；从解决低层次温饱问题为目标的时代，向民生问题全面