论公共管理中公民的参与

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-. 一、 公民参与兴起原由

（一）背景：传统视角下——管理者与外界隔绝

20世纪初叶，公共行政学作为一个独特的职业领域开始发展起来，公共行政的第一批理论家对于公民参与管理过程采取了明显敌视的态度。威尔逊和其他早期理论家试图使公共行政管理与阿尼当时甚嚣尘上的政党分赃政治制度的政治影响。这些理论家坚信，公共行政如果不能在第一时间尽可能地隔绝各种政治干扰，那么，它就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好地建立清晰的职业认同。

这些思想最终以“政治与行政二分论”的形式呈现了其论点。古德诺等理论家认为，公民参与应是政治领域的适当范畴。相反，公共行政则将公民参与看作是一个不适宜本领域的范畴，它最好是远离职业化的行政官员。1

二分论假定，公共行政不需要价值判断，价值判断只会让那些公众力量或者其他政治力量介入行政管理。用威尔逊的话说（Wilson,1887,P.210）：“行政问题不是政治问题。虽然政治为行政设定了任务，但是，它不能忍受让政治去控制、操作它的行政人员。”

在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。在整个20世纪，政治与行政二分论一直影响着公共行政的思维方式，而且在数十年中，它具有支配性的影响力。2

正如人们可能看到的那样，这个时期的理论思想并没有提出什么改革措施，去鼓励、推动行政者回应公民的需求。尽管人们认为，行政管理者从根本上应向公民负责，但是，这种责任却是间接性的，也就是说，其责任是通过民选官员这一中介来实现的。3

（二）缺点日益暴露，新公共行政兴起

尽管早在20世纪初期，政治与行政二分论存在的问题就已经明显地暴露出来了，但是，它依然主宰者公共行政的理论与实践。直到20世纪60年代，一系列综合性的影响因素促使人们重新思考公共行政的发展方向问题。其中，一些影响因素来自于行政管理职业者的外部，来自于公共政策的变化；而另一些影响因素来自于行政管理职业者的内部，来自于新一代公共行政理论家的崛起。4

第２８卷　企业技术开发　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＩＣＡＬ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　ＯＦ　ＥＮＴＥＲＰＲＩＳＥ　２００９年４月　Ａｐｒｉｌ．２　

公共政策制定中的公民参与研究　

毕名铭，容锦屏　

（中国地质大学，湖北武汉４３００７４）　

摘要：公共管理者在不同决策情况下，应该以怎样的标准选择不同范围，不同深度的公民参与形式这一核心问题，正是　

当今公共管理者在公民参与迅速反战背箭下急需解决的紧迫ｆ＂ｌ￣－。文章通过分析我国公共政策制定中公民参与的现状及　

困境，探讨出我国公民参与公共政策制定的途经。　

关键词：公民参与；政策制定；民主　中图分类号：Ｄ６０　文献标识码：Ａ　文章编号：１００６—８９３７（２００９）０８—０１７４—０１　

自从上世纪８０年代以来，公民参与在国内的学术　

界和公民的心中逐步占据了重要的地位。公民参与公共　政策的制定是时代发展的需要，这就必然使公民主体范　

围扩大，公民将适应经济发展的需要成为公共管理主体　

中不可缺少的部分。但是公民公共参与公共政策制定方　

面，已有的成果仍需补充，许多问题仍需再加斟酌，特别　

是在学者们较少措意的方面，我们还需再做探索。　

１我国公共政策制定中公民参与的现状　

任何一个时代都有与时代环境相适应的公共管理　

模式，国家的公共管理制度只有不断创新，才能符合时代　

和社会发展的需要。事实上我国公民已经积极地参与到　

国家治理和政治生活中，主要表现在几个方面。①公民参　

与的制度逐渐完善，我国除了有人民代表大会制度、中国　

共产党的多党合作和政治协商制度，还逐步建立和完善　

选举制度、听证制度、信息公开制度等。②公民参与的法　

律保障Ｅｌ益健全，我国政府将公民参与式民主的基本模　

式写进宪法，从此我国人民是依照法律规定进行参与。　

２公共政策制定过程的现实困境　

公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水　平的一项重要指标，公民参与的扩大是政治发展的重要　

目标之一。但在公民参与的扩大和发展中，仍然存在着一　些不可忽视的矛盾和问题。主要有①传统行政理念制约　

论公共管理中公民的参与

公共管理是指政府或政府机构对国家或地方事务进行管理和组织调度的过程。而公民参与是指公众通过各种方式参与公共管理，包括政府决策、公共事务监督、政府政策制定等。公民参与在公共管理中具有重要意义，有助于提高政府的决策效果、监督权力运行、增加政策合法性、凝聚社会共识等。

公民参与可以有效提高政府决策的效果。政府决策往往需要依靠广泛信息收集、权衡各方利益等一系列过程，而公民参与可以提供各种不同的意见和建议，丰富政府的决策信息。公民参与让政府更了解社会的需求和期望，更能准确把握社会的痛点和矛盾。在决策过程中感受到公众的关注和参与，政府会更加慎重，减少盲目行动，提高决策质量。

公民参与有助于监督政府权力运行，提高政府的廉洁性和透明度。在公共管理中，政府掌握着很大的权力，而权力必须受到监督。公民参与可以通过舆论监督、民间调查、公共听证等方式，监督政府的行为是否符合法律和道德要求。公民参与可以揭露腐败行为，防止腐败滋生，推动政府提高廉洁性。公民参与还可以要求政府公开决策过程、公示信息，提高政府的透明度。

公民参与可以增加政策的合法性和可接受性。政府制定政策时往往需要权衡各方利益，而公民参与可以提供不同的利益诉求和观点，使政策更加平衡和公正。公民参与可以让不同的利益主体参与决策，减少政策对特定群体的偏袒，提高政策的普遍可接受性。公民参与可以增加政策的合法性，因为政策获得公众的认可和支持。

公民参与可以凝聚社会共识，帮助社会稳定和进步。公共管理中的问题和决策往往会引起社会的争议和分歧，而公民参与可以通过公开讨论和协商等方式，促进各方沟通和理解，减少冲突和对立。公民参与可以建立民主的、权威的社会决策机制，提高社会的民主程度，形成共识。公民参与还可以激发公众的创造力和责任感，推动社会的创新和进步。

公民参与在公共管理中有着重要的地位和作用。公民参与可以提高政府决策的效果，监督政府权力运行，增加政策的合法性和可接受性，凝聚社会共识，推动社会的稳定和进步。公共管理应该积极倡导公民参与，提供更多的参与渠道和机会，发扬民主、公正、透明的原则，实现政府和公民的有效互动。

党团建设　ＹＯＵＮＧ青年与社会　

论当代公民参与和政府治理　

康静宁　

（厦门大学公共事务学院，福建厦门　３６ｌ００５）　

摘要：当代公民参与所反映的民意和民情越来越受到社会各界的关注。随着政府治理理念得到广泛认可，在信息化时代的背　

景下，公民参与的方式和特点与时代发展息息相关，网络和媒体使公民参与平台信息化，促进了政府与公民之间的双向沟通与　

交流。虽然在新公共管理理念的引导下，公民借助网络和媒体参政议政的热情有所提高，但仍然存在一些问题，需要公民、政　

府和社会组织三方的共同努力才能推动我国的民主化进程和公民社会的发展。　关键字：公民参与；网络；政府；治理　

２０１２年１１月８日，中国共产党第十八次全国代表大会　在北京召开，胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作　

报告。在报告第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展　道路和推进政治体制改革”中，强调要“健全社会主义协商　

民主制度”、“完善基层民主制度”等，这些内容对建设中　国特色社会主义民主政治、发展公民社会具有重要的指导意　

义。　

当代中国政治体制改革离不开公民参与。公民参与的理　

念在我国具有政治制度支持。我国是人民民主专政的社会主　

义国家，政府代表人民依法行使管理国家、社会的权力，民　众和政府之间存在着委托——代理关系，公民参与是对受托　关系最有力的监督。在理论层面上，新公共管理强调以顾客　

为导向，多中心治理理论也主张将私人部门、第三部门和公　民纳入社会治理主体的范畴，以提高公共服务的供给质量和　

效率。　当代公民参与的特点突出表现为参与平台信息化。网络　

是信息时代的产物。学者郭小安将“网络民主”定义为：政　治主体借助网络技术，以政治互动为主要形式，以网络空间　

为载体，培育、强化和完善民主的过程。网络民主是一个双　向互动的过程，一方面公民通过网络参与社会管理，另一方　

面政府借助网络关注民意、体察民情。事实上，网络为民意　表达、交流、汇集提供了渠道，促进了社会不同阶层、不同